Högre effektivitet i byggprocessen

Sammanfattningsvis är effektiviteten i byggprocessen väsentligt högre med en reglering som innebär att lovbeslut gäller omedelbart, jäm-fört med om byggherren är tvungen att invänta att beslutet får laga kraft. Det finns flera anledningar för detta.

De ekonomiska konsekvenserna för en byggherre kan bli betydande För en byggherre kan det finnas ekonomiska fördelar med att kunna påbörja en lovgiven åtgärd på egen risk, i stället för att behöva in-vänta att beslutet om lov får laga kraft.

Tiden från det att lovbeslutet fattas till dess att lovet får laga kraft kan vara lång. För den som förvärvar en fastighet i syfte att bebygga denna är markinnehavet vanligtvis förenat med kapitalkostnader under den tid som detaljplane- och byggprocessen fortgår. Ju mer tid som går innan byggandet kan påbörjas och fastigheten kan generera

SOU 2018:86 Olika sätt att reglera verkställbarhet

inkomster, desto högre blir kapitalkostnaderna för byggherren. Mot den bakgrunden kan en reglering som innebär att byggherren måste invänta att beslutet får laga kraft, innebära att kapitalstarka bygg-herrar får en konkurrensfördel jämfört med byggbygg-herrar utan stort eget kapital. I någon mån kan en sådan reglering således påverka förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn.

När nya hus med bostadsrätter ska byggas, är det vanligt att sådana lägenheter säljs innan byggnadsnämnden har gett bygglov, ibland även innan kommunen antagit detaljplanen. Genom köpehandlingarna garanteras ett senaste datum för inflyttning och köpet villkoras inte sällan av att en detaljplan ska antas eller ett bygglov ges. För bygg-herren är detta ett sätt att minska riskexponeringen. Om byggbygg-herren i en sådan situation blev tvungen att avvakta en överklagandeprocess, skulle byggherren behöva ta höjd för att bygglovet kan överklagas till högsta instans. Det skulle öka de ekonomiska riskerna. Sannolikt skulle längre ledtider från säljstart till beräknad inflyttning även minska kundernas intresse för bostadsprojekt som förutsätter nybyggnad.

För entreprenadföretag som bygger i egen regi är det även viktigt att i god tid kunna planera för den arbetskraft som kommer att behövas, vilket blir svårare om byggherren måste avvakta en över-klagandeprocess. I den mån byggherren har tillgång till egen perso-nal, kan personalen bli overksam under lång tid.

Längre ledtider för byggprocessen påverkar även möjligheten att genomföra nya projekt som förutsätter byggnadsarbeten inom när-ingslivet. Det kan i sin tur påverka benägenheten att initiera sådana projekt i Sverige. Sammantaget kan de ekonomiska konsekvenserna av en försenad byggstart bli betydande.

Behovet av förutsebarhet

Förutom de ekonomiska konsekvenser som en överklagandeprocess kan få för en byggherre som vore tvungen att behöva avvakta en överklagandeprocess, så handlar möjligheten om att få påbörja den lovgivna åtgärden omedelbart om förutsebarhet. Vid en reglering som innebär att byggherren måste invänta att beslutet får laga kraft, skulle det innan överklagandetiden löpt ut finnas en viss osäkerhet om när åtgärden kan påbörjas. Denna osäkerhet skulle även gälla för

sökandena i de 97 procent av lovärendena som inte överklagas. För-hållandet kan beskrivas som att ju svårare det är för en exploatör att veta när en lovpliktig åtgärd kan påbörjas, desto högre blir den ekonomiska risken, vilket i förlängningen antingen fördyrar projek-tet eller i värsta fall ominprojek-tetgör detsamma.

Överklaganden i syfte att fördröja

En reglering som innebär att ett beslut om lov måste få laga kraft innan det kan tas i anspråk, skulle ge grannar m.fl. en väsentligt starkare ställning än vad dessa har i dag. En sådan reglering skulle öppna upp för fler överklaganden som enbart sker i syfte att fördröja påbörjandet av byggnadsarbetet. Det skulle även kunna öppna upp för situationer där en granne hotar att fördröja genomförandet av ett byggprojekt genom ett överklagande, om inte byggherren anpassar byggprojektet efter grannens önskemål.

Hur lång tid tar överklagandeprocessen?

För att lättare kunna bedöma vilka konsekvenserna skulle bli med en reglering som innebar att byggherren måste invänta att beslutet får laga kraft, finns skäl att titta närmare på hur många beslut som över-klagades 2017 och hur lång handläggningstiden, den s.k. omlopps-tiden, var för dessa beslut.

Sammantaget kan det ta flera år från att byggnadsnämnden gett ett beslut om lov till dess att det får laga kraft. Samtidigt är det få beslut, cirka 3 procent, som överklagas jämfört med hur många lov-beslut som ges totalt (cirka 93 000 under 2017⁸).

Nedanstående tabell ger en översiktlig bild över lång den genom-snittliga handläggningstiden, den s.k. omloppstiden, var för beslut om lov och förhandsbesked.

8 Enligt Boverkets plan- och byggenkät fattades under 2017 totalt 85 486 positiva och negativa beslut om lov och förhandsbesked i de kommuner som besvarade enkäten, vilket utgör 92 procent av samtliga kommuner. Det medför att det kan antas att det under 2017 fattades cirka 93 000 beslut om lov och förhandsbesked i hela landet.

SOU 2018:86 Olika sätt att reglera verkställbarhet

9

10

Mer detaljerad information om omloppstiderna för överklagade mål och ärenden finns i bilaga 8.

Att bygga på egen risk

Dagens möjligheter att, efter den lagstadgande tidsfristen, kunna påbörja en byggnation på egen risk innebär naturligtvis inte att alla lovgivna åtgärder kommer att påbörjas omedelbart efter att start-besked getts. Det ger emellertid byggherren möjligheten att själv värdera risken för att beslutet om lov kommer att upphävas i högre instans. I många fall väljer byggherren att avvakta tills det överkla-gade beslutet har hunnit prövas av första instans, dvs. länsstyrelsen.

Klarar beslutet denna prövning, finns goda chanser för att beslutet kommer att stå sig. Då kan byggherren i vart fall påbörja detaljpro-jekteringen innan de egentliga byggnadsarbetena påbörjas, exempelvis genom att ta fram konstruktionsritningar. I andra fall kan byggherren själv göra bedömningen att klaganden inte kommer att få framgång med sitt överklagande, exempelvis om överklagandet rör frågor som egent-ligen inte har med det överklagade beslutet att göra. I sådana fall kan byggherren välja att påbörja byggnadsarbetet omedelbart.

Hur många som väljer att påbörja den lovgivna åtgärden innan lovbeslutet har fått laga kraft, indikerar hur byggherrarna själva ser

9 Prop. 2018/19:1, Utgiftsområde 18, s. 22 f.

10 För överklagande till Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen krävs pröv-ningstillstånd. För överklagande till Högsta domstolen krävs dessutom att Mark- och miljö-överdomstolen tillåter att domen överklagas, vilket enbart sker i ett mindre antal fall.

på fördelarna med att kunna påbörja åtgärden omedelbart efter att startbesked getts, givetvis förutsatt att de är medvetna om att ett sådant påbörjande sker på egen risk. Det finns ingen tillgänglig statistik som visar hur många byggåtgärder som påbörjas innan ett beslut om bygglov har fått laga kraft. Av en undersökning som Sveriges Kommu-ner och Landsting genomförde i oktober 2017¹¹ framgår att över hälf-ten av de kommuner som svarade bedömer att bygglovsbeslut i stor utsträckning tas i anspråk innan beslutet har fått laga kraft. Dessa beslut uppskattas i första hand avse byggande av bostäder, men även exempelvis tidsbegränsade bygglov lyfts fram. Huvudsakligen rör det sig om projekt inom detaljplan och projekten berör såväl planenliga som planstridiga åtgärder. Uppgifterna indikerar att byggherrarna själva ser fördelar med att kunna påbörja den lovgivna åtgärden omedelbart.

Påverkan på det allmänna intresset av fler bostäder och mer samhällsnyttig infrastruktur

Det allmänna intresset av fler bostäder och mer samhällsnyttig infra-struktur skulle påverkas negativt av långa omloppstider, med en reglering som innebär att byggherren måste invänta att beslutet om lov får laga kraft. Detta mot bakgrund av de effekter en överklagande-process kan få för byggherrar, med förseningar och, när det gäller mindre aktörer, i värsta fall konkurs. Exempelvis skulle påbörjandet av ett flerbostadshus i värsta fall kunna behöva vänta under lång tid på grund av att en granne har överklagat det aktuella lovbeslutet. En sådan reglering skulle även påverka det allmänna intresset negativt genom att förutsebarheten minskade och öppna upp för fler över-klaganden som enbart sker i syfte att fördröja påbörjandet av bygg-nadsarbetet. Av samma anledningar skulle även det enskilda intresset påverkas negativt, med en reglering som innebär att byggherren måste invänta att lovbeslutet får laga kraft.

Således har det stor betydelse för effektiviteten i byggsektorn att byggherren efter ett startbesked kan påbörja en byggåtgärd på egen risk, även om beslutet om lov inte har fått laga kraft. Det leder i sin tur till att bl.a. fler bostäder och mer samhällsnyttig infrastruktur kan färdigställas snabbare.

11 Undersökningen skedde genom ett utskick till 32 tjänstepersoner i 29 kommuner, varav 26 svarade.

SOU 2018:86 Olika sätt att reglera verkställbarhet

Ingen påverkan på byggnadsnämndens handläggningstider

En reglering som innebär att beslut om lov gäller omedelbart skulle inte innebära någon ytterligare arbetsbelastning för byggnadsnämn-derna och följaktligen inte heller påverka deras handläggningstider.