Det här kapitlet innehåller en översikt över rättvisefrågor knutna till klimatförändringar med särskilt fokus på frågan om hur det internationella arbetet för att minska utsläpp ska fördelas mellan
Ruta 6 Contraction and Convergence (minskning och utjämning)
Contraction and Convergence är ett förslag som arbetats fram av Global Commons Institute för flera år sedan. Det är ett förslag till bördefördelning som förts fram som ett alternativt ramverk för globala åtgärder mot klimatförändringar (Evans 2001). ”Contraction” syftar på en minskning av globala utsläpp som utformats så att man inte överskrider en specifik växthusgashalt i atmosfären. ”Convergence” syftar på att nationella utsläppsrättigheter utformas så att man vid ett överens- kommet datum har lika stora utsläpp per capita i alla länder. Från och med den tidpunkten skulle utsläppsrättigheter vara i proportion till befolkningsmängden. GCI föreslår att målsättningen med ”contraction” (minskning) bör vara en atmosfärisk koldioxidhalt på 450 ppm, men poängterar att detta bör utvärderas var femte år. År 2100 har föreslagits som datum för ”convergence” (utjämning).
Det har framförts andra förslag på utjämning men GCI vidhåller att lika stora utsläppsrättigheter per capita är det enklaste och mest rättvisa förslaget.
Brasilien lade fram ett förslag baserat på det här konceptet till den för ändamålet tillsatta gruppen vid Berlinmandatet (AGBM) 1977. Förslaget var utformat så att det gällde alla parter inklusive utvecklings- länder. En metod som tilldelar ansvar baserat på kumulativa utsläpp har många fördelar jämfört med andra kriterier såsom ansvar, uttryckligen historiskt ansvar, och kan sägas vara en vägledande tankegång bakom dagens internationella process. Den ger dock mycket lite indikation om framtida ansvar, förmåga att betala eller behov.
4. Intensitetsmål
Intensitetsmål formuleras i relation till ekonomisk avkastning, ofta uttryckt som bruttonationalpro- dukten, BNP. När det gäller växthusgasutsläpp kan intensitetsmål definieras för att ange en viss nivå av utsläpp per enhet för BNP. Ett alternativt sätt att mäta intensiteten på utsläpp är att mäta energieffekti- vitet, energianvändning per enhet för BNP.
Det finns två huvudargument för att använda sig av intensitetsmål. Det första är ett rättviseargument – att de speglar ett lands möjlighet att minska utsläpp. Ett land med en låg energieffektivitet har större potential att kostnadseffektivt minska sina utsläpp än ett land som redan har en hög effektivitetsnivå. Det andra argumentet är ekonomiskt – främst att en överenskommelse som baseras på intensitetsindika- torer ger länderna en flexibilitet i deras agerande vid ekonomisk tillväxt. Därför har det föreslagits som ett tillvägagångssätt som gör det möjligt att uppmuntra utvecklingsländer att ta sig an sina åtaganden.
Den största nackdelen med intensitetsmål är att de inte ger någon garanti för att en bestämd miljö- skyddsnivå ska kunna uppnås. Intensitetsmål är en central del av USA:s policyprogram vilket lagts fram som ett alternativt ramverk till Kyoto. En mer detaljerad analys av detta policyprogram finns därför i kapitel 5.
5. Betalningsförmåga
Den konventionella indikatorn för ”betalningsförmåga” är BNP per capita. Ur ett rättviseperspektiv anses det vara riktigt att basera eller särskilja åtaganden enligt BNP per capita eftersom det speglar landets kapacitet – de som har råd att göra mest bör göra mest. En beräkning av BNP per capita i länderna som skrivit under Klimatkonventionen (Claussen & Mc Neilly, 1998) visar på stora skillnader mellan lägsta årliga BNP per capita, USD 460, och den högsta nivån, USD 26 00055. Genomsnittet för BNP per
capita var USD 6 700. Intressant nog noterade samma rapport att 39 länder ligger över genomsnittet för BNP per capita men det är inte alla dessa länder som är annex 1-länder (som gjort bindande åtaganden om minskade utsläpp).
En formel som baseras på BNP per capita kan också ses som ett sätt att möta behovskriteriet och kanske indirekt ansvarskriteriet eftersom det till största delen är de rikare länderna som bär ansvar för utsläppen historiskt sett.
6. Formler med fler kriterier
Många förslag som lagts fram kombinerar olika indikatorer56. Till exempel föreslår Claussen och Mc
Neilly (1998) en ”hydrid-formel” som delar in olika länder i grupper enligt tre kriterier – ansvar för gamla och nya utsläpp, förmåga att betala och möjlighet att reducera utsläpp. Resultatet blev en indel- ning i tre grupper; de som ”måste agera nu” (de flesta Annex 1-länderna); de som ”bör agera nu men på annat sätt” (de flesta utvecklingsländer samt Finland, Island och Sverige); och de som ”kan agera nu” (de allra fattigaste utvecklingsländerna). I detta förslag identifierar de tre grupperna men det görs inte några försök att beskriva hur mål bör sättas upp eller hur bördefördelningen ser ut inom dessa grupper.
7. Sektorövergripande formel
Sektorövergripande tillvägagångssätt syftar på att fastställa en formel för bördefördelning som tar hänsyn till utsläppsalstrande verksamhet i medlemsstaterna. Två exempel på detta är EU:s Triptique-metod57
och metoden Multisectoral Convergence (MSC) som utvecklades av CICERO/ECN58. Den senare
metoden delar in den globala ekonomin i sektorer och fastställer sedan utsläppsmål för dessa. Det slut- giltiga resultatet innehåller nationella mål för utsläpp efter regleringar på grund av olika hänsynstagan- den.
4.3 Diskussion
Att nå ett rättvist och genomförbart resultat
Hur man utformar ett system som säkerställer att det internationella ansvaret för att minska utsläpp av växthusgaser fördelas rättvist är nog fortfarande den besvärligaste frågan i förhandlingarna om kli- matförändringar. Frågan underlättas inte av att det finns många olika sätt att bedöma om ett resultat är rättvist eller inte. Även om man kan nå överenskommelser som bygger på de fyra kriterier som beskrivits ovan (behov, ansvar, möjlighet och kapacitet) kan ytterligare kriterier komma att spela en viktig roll, till exempel kostnadseffektivitet, miljömässig effektivitet och politisk gångbarhet. Tabell 2 nedan ger en sammanfattning av den bedömning man gjort i denna rapport av olika förslag till fördelning av det internationella ansvaret.
Tabell 2: Tabell 2 Bedömning av förslag till bördefördelning med hänsyn till rättvisa och andra utvalda kriterier59.
Rättvisekriterier Politisk gångbarhet
Behov Ansvar Möjlighet Kapacitet
Enhetliga mål
*
*
*
*
*
Utsläpp per capita
***
**
*
**
*
Kumulativa utsläpp
**
***
*
**
**
BNP per capita
**
**
**
***
**
4. Intensitetsmål
*
*
**
*
*
* kriteriet är uppfyllt till mycket liten del, eller inte alls * kriteriet är delvis uppfyllt
Hur bör rättvisefrågor behandlas i ett globalt avtal om klimatförändringar?
Hotet från klimatförändringar och frågan om hur det ska bemötas skapar rättvisefrågor på flera nivåer. Med fokus på den senare frågan har FN:s klimatpanel, IPCC, angivet att ett globalt arbete mot klimat
-
förändringar åtminstone inte bör skapa fler orättvisor. Man har också från flera håll framfört att det globala ramverket ska inriktas lika mycket på att öka den internationella rättvisan som att förbättra kli- matet. Här ställs en viktig fråga: i vilken utsträckning kan rättvisefrågor lösas genom världens arbete mot klimatförändringar? Sachs60 har föreslagit att det är möjligt att framtida förhandlingar om klimatföränd-ringar kommer att öka rättvisan men förlora en del när det gäller ekologisk hållbarhet. Med andra ord kan det vara konvergens men ingen kontraktion. Kompromisser kommer oundvikligen att ske mellan rättvisa och ekologisk hållbarhet. Alla lösningar kommer inte att enbart ha vinnare. Många miljöaktivis- ter menar att man i sådana fall ska prioritera ekologisk hållbarhet eftersom det bara är meningsfullt att öka rättvisan om den är på en hållbar nivå.
Skulle utsläpp per capita kunna vara utgångspunkt för en framtida global klimatöverenskommelse?
Att diskutera möjligheten att använda utsläpp per capita som grund för förhandlingar om framtida kli- matöverenskommelse är ett omtvistat ämne. Det uppfyller vissa kriterier men inte nödvändigtvis alla. Utvecklingsländerna ser det som ett sätt att åtgärda befintliga orättvisor mellan utvecklingsländer och industriländer. Det skulle dock (om man inför samma utsläppsrättigheter för alla) innebära en massiv överföring av resurser från länder med stora utsläpp till dem med små utsläpp. Den politiska gångbarhe- ten av ett sådant angreppssätt ifrågasätts därför ofta. Ändå är det nödvändigt att minska klyftan mellan per capita utsläppen för utvecklingsländer respektive industriländer om utsläppen ska kunna stabiliseras på en rimlig nivå. Detta är en viktig indikator och referenspunkt vid bedömning av både rättvisa och miljömässig effektivitet i framtida överenskommelser.