För att minska hotet från klimatförändringarna har FN:s ramkonvention om klimatförändringar och Kyotoprotokollet upprättat ett ramverk för globalt agerande Detta är enligt Kyotoprotokollets
4. Det finns utrymme för viss flexibilitet när det gäller att nå dessa mål genom så kallade ”flexibla mekanismer”.
I ekonomiska termer beskrivs protokollet som ett kvantitativt styrmedel. Det innebär med andra ord att man tog beslut om den fastställda mängd globala utsläpp som skulle vara tillåten (en mängd som var 5% mindre än 1990 års nivå för industriländerna), och den totala mängden delades sedan upp i kvantifierade utsläppsnivåer för vart och ett av de olika Annex I-länderna. (Annex 1 = länder med åtaganden enl. Kyo- toprotokollet.)
Den stora fördelen med ett kvantitativt förhållningssätt, förutsatt att alla följer riktlinjerna, är att man med relativ säkerhet kan bedöma vad den miljömässiga utgången kommer att bli – mer specifikt, man kan med säkerhet säga hur mycket utsläppen från Annex I-länderna kommer att minska under den här perioden.
5.2.2 Kritik mot Kyoto
Kyotoprotokollet har fått sin beskärda del av kritik från alla läger i det politiska spektrat. Som väntat när det gäller en sådan här global överenskommelse finns det vissa parter som hävdar att protokollet åstad- kommer för lite i fråga om att förhindra en klimatförändring, medan andra hävdar att det försöker åstad- komma för mycket. På senare tid har den viktigaste kritiken av Kyotoprotokollets struktur kommit från USA:s regering som 2001 bestämde de sig för att dra sig ur Kyotoavtalet. I en genomgång av Kyotoproto- kollet sammanfattas de tyngsta skälen som USA-regeringen lade fram. Där slås fast att avtalet har ”grund- läggande brister” därför att (1) ”det misslyckas med att skapa en långsiktig målsättning baserad på erkänd vetenskap”, (2) ”utsätter Amerikas och den övriga världens ekonomi för allvarliga och onödiga risker” och (3) är ”ineffektivt när det gäller att åtgärda klimatförändringar därför att det exkluderar stora delar av världen”62.
Dessa punkter underströks återigen av president Bush i ett uttalande den 13 mars 2001, då han sade: …jag motsätter mig Kyotoprotokollet därför att 80 procent av världen, inklusive stora befolkningscentra såsom
Kina och Indien, undantas från att delta, och för att det skulle vålla stora skador på den amerikanska ekonomin”.
Det är angeläget att uppmärksamma punkt (1) med tanke på diskussionen om långsiktiga målsätt- ningar i kapitel 2, men av de punkter USA förde fram är det punkt (2) och (3) som är viktigast i det här kapitlet. USA är inte det enda i-land som har uttryckt sin oro över dessa frågor63.
5.3 Alternativ till Kyoto
Det har framförts väldigt få detaljerade alternativ till Kyotostrukturen men grunddragen för en alternativ struktur har presenterats av forskare och nyligen har även den amerikanska regeringen gett sin syn på en alternativ struktur. De föreslagna alternativen kan delas upp i ett flertal kategorier.
(1) Samordnade handlingsprogram och åtgärder (2) Icke-bindande mål
(3) Prisbaserade åtaganden (4) Förslag till kostnadstak
(5) Dynamiska (och intensitets-) mål
Dessa möjligheter behandlas i tur och ordning i följande kapitel. Observera att dessa förslag i de flesta fall har framlagts i syfte att inlemma utvecklingsländerna i en global överenskommelse.
5.3.1 Samordnade handlingsprogram och åtgärder
Redan tidigt i Kyotoavtalets förhandlingsprocess debatterades utförligt ett förslag gällande möjligheten att samordna handlingsprogram och åtgärder länder emellan. Frågan drevs av EU samtidigt som USA och andra länder starkt motsatte sig den. Deras argument var att det inte skulle räcka med samordning av handlingsprogram och åtgärder eftersom det inte på ett rättvist sätt skulle spegla de nationella skillna- derna. Det skulle också inkräkta på det nationella självbestämmandet vad beträffar val av lämpligt styr- medel64. Vidare ansågs det överlag att ett sådant förhållningssätt inte skulle räcka till för att ge länderna
ett ordentligt incitament för att skära ned utsläppen.
5.3.2 Frivilliga mål
Grunden för Klimatkonventionen är icke-bindande målsättningar. Detta förhållningssätt har redan prö- vats och bedömdes av världssamfundet vara otillräckligt då de i syfte att kunna driva fram ett mer strikt agerande förhandlade om Berlinmandatet. ( Ett juridiskt bindande dokument med tydliga åtaganden för industriländerna.) Icke-bindande kvantitativa målsättningar har dock föreslagits för att på ett ändamåls- enligt sätt inlemma utvecklingsländerna i den globala strukturen.
En av fördelarna med ett sådant system är att det skulle bli möjligt för utvecklingsländerna att delta mer direkt i en internationell utsläppshandel. I ett globalt perspektiv skulle det öka kostnadseffektivi- teten. I själva verket skulle resultatet av detta bli att u-länderna fick möjlighet att sälja ett överskott av utsläppsrättigheter på kolmarknaden utan att behöva köpa krediter för att täcka ett underskott65. Den
största nackdelen med detta förslag är att om de mål som utvecklingsländerna åtagit sig vore för ”lätta” att uppnå, skulle det orsaka en överhettning på den ”globala marknaden”. Därmed skulle den miljömäs- siga effektiviteten av detta förhållningssätt undermineras.
5.3.3 Prissättning som styrmedel
Prissättning som styrmedel är beskattning. Den stora skillnaden mellan ett prisbaserat styrmedel, såsom en viss skatt på koldioxid, och ett kvantitativt styrmedel, såsom det som beskrevs under Kyotomodellen, kan i allmänna ordalag sägas vara följande:
Med ett prisbaserat styrmedel kan man med säkerhet säga hur mycket en minskning skulle kosta, sam- tidigt som det genererar ett brett spektrum av möjliga minskningsnivåer och utsläppsresultat. Ett kvan- titativt system ger å andra sidan en större säkerhet vad gäller den miljömässiga utgången men en mycket större osäkerhet vad gäller kostnaderna66. Just därför att prisbaserade styrmedel eliminerar osäkerheten när
det gäller kostnaderna för en minskning, föredras detta förhållningssätt av många ekonomiska analytiker. Det har till och med uppstått ett förnyat intresse för detta system beroende på den oro för höga kostnader som USA gett uttryck för67.
De förslag som finns angående ett globalt skattesystem för koldioxid härrör sig dessutom från de allra tidigaste stadierna i förhandlingsprocessen. De förslagen avslogs då till förmån för ett kvantitetsbaserat förhållningssätt. Det fanns ett antal anledningar till detta. Värt att notera är den större säkerheten kring den miljömässiga effekten av ett kvantitetsbaserat förhållningssätt samt det faktum att flera länder (inklu- sive USA) var ovilliga att gå med på något som liknade en global utsläppsskatt. Det finns mycket som talar emot idén om att ett globalt skattesystem ska kunna återinföras på den politiska agendan. Ett av det viktigaste skälen är att det är högst osannolikt att u-länderna skulle gå med på en sådan skatt, eftersom deras utsläppsintensitet per enhet är så hög.
5.3.4 Introduktion av ett kostnadstak
Att diskutera hybridlösningar som länkar ihop kvantitativa mål med ett kostnadstak är ett alternativ som har vunnit alltmer gehör i forskningslitteraturen. Ett sådant hybridsystem är att tillåta en initial spridning av växthusgasenheter (hänvisat till som Assigned Amount Units (tilldelad utsläppsmängd, nedan AAU- er) i protokollet), vilket leder till ett gemensamt marknadspris. Om marknadspriset överstiger en viss trös- kel, skulle ytterligare växthusgasenheter få släppas ut till tröskelpriset68. Med andra ord skulle det sättas
ett tak för priset på koldioxid vid en viss nivå.
Ett handelssystem för koldioxid med kostnadstak har redan etablerats i Danmark, inom elektricitetssek- torn69. Kostnadstaket har satts till 40 danska kronor, eller ca 5 USD per ton koldioxid. Denna nivå har satts för
att danska kolkraftverk ska kunna behålla sin konkurrenskraft på den avreglerade nordiska energimarknaden70.
Den stora fördelen med ett sådant förhållningssätt är naturligtvis att det ger en garanti för att kostna- derna för att delta i en internationell överenskommelse inte kommer att överstiga en viss nivå. Det finns dock en mängd nackdelar med ett system som bygger på kostnadstak, om det skulle komma att införas i ett internationellt sammanhang. Dessa diskuteras hos Müller et. al (2001) och sammanfattas här nedan. • Ett kostnadstak kan i teorin sättas på antingen nationell eller internationell nivå. Skulle det införas på
nationell nivå, skulle handel mellan länder bli så gott som omöjlig på grund av risken för godtycklig- het –dvs AAU skulle flöda ut ur det land som hade det lägsta kostnadstaket. Kostnadstaken skulle därför antagligen behöva harmonieras. Att förhandla om nivåerna på kostnadstak skulle troligtvis bli en väldigt svår process – (men antagligen inte svårare än många andra förhandlingsfrågor).
• Med ett lågt kostnadstak skulle upphandlingen av AAU-er behöva begränsas. Om inte skulle man, i väntan på ett stigande tröskelpris, kunna köpa stora mängder AAU-er för att sedan sälja detta till ett högre pris längre fram.
• Beroende på nivån på kostnadstaket, är det troligt att investeringsviljan i ny teknik skulle minska med kostnader som ligger något över kostnadstaket.
• Ett högt kostnadstak skulle ge en viss säkerhet kring att kostnaderna inte skulle stiga för mycket (med hänvisning till några av de invändningar som förts fram av USA). Politiska påtryckningar skulle dock troligen pressa ned nivån på kostnadstaket. Ett väldigt lågt kostnadstak skulle innebära en minskning av både det inhemska agerandet och investeringsflödena.
Sammanfattningsvis kan sägas att förslaget om kostnadstak betraktas som ett sätt att försäkra sig om att kostnaderna för att delta i en internationell överenskommelse inte blir för höga. I praktiken skulle detta vara svårt att hantera i ett internationellt sammanhang. Kostnadstakets effekt står i relation till den nivå
5.3.5 Dynamiska (och intensitets-) mål
Dynamiska mål eller intensitetsmål introducerades i kapitel 4.2.3. Dynamiska mål formuleras vanligtvis i relation till den ekonomiska produktionen (dvs. utsläpp per BNP-enhet). Deras största förtjänst är att i händelse av oväntat stor ekonomisk tillväxt kan kostnaderna begränsas. Det är till exempel lätt att förutse att om ett land med ett fastställt kostnadstak får större ekonomisk tillväxt än väntat kanske det tvingas hålla tillbaka, kanske till och med stoppa, den ekonomiska tillväxten för att kunna följa en fastställd målsättning. Detta skulle vara ogenomförbart i synnerhet för u-länderna. Ett land som infört ett intensi- tetsmål skulle, beroende på hur målet formulerades, i händelse av oväntat stor ekonomisk tillväxt kanske bara behöva minska utsläppen i proportion till den samlade ekonomiska produktionen. Därmed skulle inte nödvändigtvis en minskning av de absoluta nivåerna behöva ske. Av denna anledning har intensi- tetsmål framhållits som ett genomförbart tillvägagångssätt, och är kanske också det bästa sättet att upp- muntra utvecklingsländerna till att anta åtaganden. Mer kontroversiellt är det faktum att intensitetsmål är den centrala delen i den amerikanska regeringens klimatförändringsstrategi, tillkännagiven i februari 2002 (se ruta 7).