Utifrån den semantiska begreppsanalysen kan man se att lokal frihet57 (och valfrihet i SOU 1992:94) står i motsatsförhållande till likvärdighet både i betänkandet från 2007 (fyra fall) och i det som skrevs 1992 (tretton fall). Likvärdigheten kopplas vid dessa tillfällen till statlig styrning genom styrdokument (se tabell 3 och 4). Motsatsförhållandet innebär inte att den ena omständigheten bedöms negativt. Tvärtom uttrycker man i båda betänkandena en önskan om
55
Carlgren & Marton (2003), s. 180-183.
56
Carlgren & Marton (2003), s. 187.
57
34
att uppnå både lokal frihet och likvärdighet. Istället innebär motsatsförhållandet att dessa två mål skrivs fram som svåra att förena. I Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan uttrycker man det bland annat så här:
Framtida principer för kursplaneutformningen måste, som nu, ge frihet och ansvar för lärare att tillsammans med eleverna planera undervisningen utifrån lokala förutsättningar och intressen. Samtidigt bör kursplanerna ge så mycket styrning att målet med en likvärdig skola behålls. (T, s. 192)
En nästintill identisk formulering går att finna i Skola för bildning: ”De (kursplanerna) ska ange centrala kunskaper […] och därvid skapa förutsättningar för nationell likvärdighet. Sam- tidigt skall de lämna ett utvecklingsmässigt frirum till lärare och elever.” (S, s. 18) Att målen står i motsatsförhållande till varandra tydliggörs även genom att båda utredarna ser det som centralt att hitta en balans mellan den lokala friheten och styrning för likvärdighet (S, s. 34, 124; T, s. 19, 249 f).
Att ett motsatsförhållande mellan lokal frihet/valfrihet och likvärdighet även finns i betän- kandet från 1992 talar vid en första anblick emot Englunds beskrivning av 1980- och 90-talen där ”likvärdighet uttolkad som valfrihet och föräldrarätt, profilering etc.” sägs vara en domi- nerande tanke.58 Englund utgår från ett betydligt mer omfattande material och relaterar till ett vidare valfrihetsbegrepp som även innefattar till exempel friskolor och det fria skolvalet. En koppling mellan likvärdighet och ett smalare valfrihetsbegrepp (begränsat till verksamheten inom skolan), kan förstås utifrån en av de aspekter Englund tar upp, nämligen åtskillnaden mellan likvärdighet och likformighet. I och med att man under perioden lämnar tanken att en likvärdig skola måste förmedla ett likformigt ämnesinnehåll i en enhetligt organiserad skola öppnar man för en större variation inom skolan.59 Denna nya innebörd i likvärdighetsbegrep- pet kan på så sätt sägas möjliggöra en större valfrihet för skolor och lärare. Även om en sådan förståelse av relationen mellan likvärdighet och valfrihet inte uttrycks direkt i Skola för bild-
ning kan jag heller inte se något som direkt motsäger det. Eftersom likvärdighetsbegreppet
som sagt inte definieras, framgår inte vad utredarna menar att begreppet innefattar. Den fre- kventa förekomsten av ett motsatsförhållande mellan likvärdighet och valfrihet visar dock tydligt att likvärdighet rymmer något som inte enkelt förenas med en för omfattande lokal frihet och valfrihet. Ninni Wahlström, lektor i pedagogik, definierar i artikeln ”Likvärdighet och kunskap – en diskussion utifrån två mångtydiga begrepp” (2008) detta något som mål- uppfyllelse. Det är ”elevernas rätt och möjlighet att nå de gemensamma målen i läroplan och
58
Englund & Quennerstedt (2008), s. 8.
59
35
kursplaner som anger utbildningens likvärdighet” detta skapar ”en styrform som öppnat för valfrihet och stor lokal frihet med måluppfyllelse som gemensam referensram”.60 Även Eng- lund menar att likvärdighetsbegreppet i Lpo 94 kopplades till målstyrningen och krav på ut- värdering av måluppfyllelse.61
Målen och utvärdering är som sagt förknippat med likvärdighet under både den andra och tredje perioden i Englunds modell. Förändringen mellan dessa perioder är enligt Englund och Quennerstedt att fokus flyttas från målen i mål- och resultatstyrningen till resultaten: ”Det är således genom att granska utbildningsresultaten som det är möjligt att säga huruvida likvär- dighet föreligger eller ej”.62 Utvärdering och uppföljning anges i båda betänkandena som cen- trala instrument för att garantera likvärdigheten (se tabell 3 och 4). I Skola för bildning kan man också se att utvärdering och uppföljning på samma sätt som likvärdighet ställs i motsats- förhållande till den lokala friheten: ”I det nuvarande ansvars- och styrsystemet och med den mångfald och frihet som finns i dag blir nationell uppföljning och utvärdering betydligt vikti- gare instrument än tidigare […].” (S, s. 7) Likvärdigheten kopplas här även till uppnåendemå- len, vilka ska ange en miniminivå för elevernas kunskaper, och dessa ses som en förutsättning för nationella jämförelser av skolans resultat (S, s. 199).
Direktiven för Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan anger att uppföljningssystemet bör stärkas och i betänkandet kopplar man i flera fall ett utökat uppföljningssystem till likvär- dighet. Främst är det genom de nationella proven man vill stärka uppföljningen och underlätta för utvärdering, till exempel föreslås en individbaserad insamling av resultaten. Utredaren är kritisk till att proven nu snarare ses ”som ett sätt att följa upp elevernas individuella utveck- ling än som mått på likvärdigheten i resultaten” (T, s. 277). Att använda proven i uppföljning- en menar man skulle underlättas om kursplanerna angav ämnesinnehåll, då provkonstruktö- rerna skulle kunna utgå från detta. Man betonar vidare lärarnas höga tilltro till de nationella proven som ett skäl till att de bör få en större roll gällande att utvärdera skolan lokalt och na- tionellt (T, s. 271 f). I anslutning till diskussionen om likvärdig bedömning föreslås även att de nationella proven i högre grad ska styra betygssättningen: ”I den mån satt slutbetyg avviker systematiskt från resultat på nationella prov bör skolan ange orsakerna i sin kvalitetsredovis- ning.” (T, s. 283) Man föreslår också ytterligare ett provtillfälle i grundskolan och man vill se en utökad insamling av uppgifter från de nationella proven (T, s. 21f). Den nya roll som de nationella proven föreslås spela ser Nordin som ett ökat politiskt genomslag på de professio-
60
Wahlström, Ninni (2008). Likvärdighet och kunskap – en diskussion utifrån två mångtydiga begrepp. I: Englund, Tomas & Quennerstedt, Ann. (Red.) Vadå likvärdighet? Studier i utbildningspolitisk språkanvändning. Göteborg: Daidalos, s. 120.
61
Englund (1999), s. 333.
62
36
nellas bekostnad, speciellt vad gäller lärarens ansvar för bedömningsfrågan: ”Lärarens egen yrkesmässiga bedömning får stå tillbaka för en mer centraliserad och statligt styrd bedöm- ningsordning.”63
Genom förslaget att stärka uppföljningen och att med de nationella proven mer direkt styra bedömningen och utvärderingen av resultaten bekräftar alltså betänkandet från 2007 Englunds bild av att likvärdighet, under 2000-talet, allt mer handlar om måluppnå- ende, resultat och betygssättning.
I diskussionen om lokal frihet kontra statlig styrning har båda betänkandenas utredare en gemensam utgångspunkt i att lokal frihet och likvärdighet är två mål som måste balanseras i utformandet av styrdokument. Det finns dock en markant skillnad i hur man värderar och be- tonar sidorna i denna vågskål. Medan Läroplanskommittén lägger fokus på den lokala friheten och i mindre grad utvecklar resonemanget kring likvärdighet råder motsatta förhållandet i betänkandet från 2007. En ”bärande tanke” i Skola för bildning är ”att reglera i så liten ut- sträckning som möjligt, så att det lokala friutrymmet skall bli så stort som möjligt” (S, s. 125); den lokala friheten prioriteras64. I Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan vill man alltså stärka uppföljningssystemet samt ställer sig frågande till om ”balanspunkten mellan att inte ange respektive att vara övertydlig i innehållsangivelser i kursplanerna är rätt avvägd”. Utre- daren menar vidare att det går att i högre grad styra genom kursplanerna ”utan att det styr den lokala planeringen i en för lärarprofessionen ej önskvärd riktning” (T, s. 249); man föresprå- kar en ökad statlig styrning. I båda betänkandena förväntas likvärdighet uppnås främst genom
tydliga mål och riktlinjer. I betänkandet från 1992 förekommer formuleringar som ”tillräckli-
ga riktlinjer” (S, s. 128) och att målen ”ska vara tydliga och utgöra grund för lokala priorite-
ringar” (S, s. 17), men det går inte att hitta samma utförliga resonemang om vad ”tydlighet”
ska innebära som i betänkandet från 2007. Främst kretsar detta resonemang kring tydlighet genom att definiera ett innehåll samt tydlighet så att lärarna förstår dokumenten.
Att utredaren i Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan för ett mer ingående resone- mang kring statlig styrning som ett medel för likvärdighet är inte speciellt förvånande då ett av huvudförslagen i betänkandet från 2007 går ut på att med tydligare mål som anger ämnes- innehåll, större fokus på nationella prov och utvärdering, stärka den statliga styrningen av skolan. Intressant är dock hur skillnaden i betänkandenas resonemang kring lokal frihet och likvärdighet också visar på skillnader i synen på lärarens funktion och hennes uppdrag. Denna skillnad visar sig främst i hur betänkandena värderar det lokala friutrymmet.
63
Nordin (2010), s. 13.
64
Att fokus i resonemanget i 1992 läggs på den lokala friheten visar på den positiva inställning till ökad variation i skolan som Englund menar utmärker perioden.
37
När lokal frihet ställs mot likvärdighet definieras i betänkandet från 2007 den lokala frihe- ten nästintill uteslutande som lärarens frihet i undervisningen. Det handlar om ”frihet och an- svar för läraren att tillsammans med eleverna planera undervisningen utifrån lokala förutsätt- ningar och intressen” (T, s. 19, 189, 192) eller att inte ”begränsa lärarnas möjlighet att välja arbetssätt” (T, s. 204). I betänkandet från 1992 gäller friheten både lärarens undervisning och skolan som helhet. Dessutom betonas här en potentiell utvecklingsmöjlighet i friutrymmet, något som helt saknas i betänkandet från 2007. Man skriver i Skola för bildning om ”ett friut- rymme för en professionell lokal utveckling av skolan” (S, s. 16) och om ”ett utvecklingsmäs-
sigt frirum till lärare och elever” (S, s. 18).
En ökad lokal frihet ses alltså i Skola för bildning som en förutsättning för kvalitetshöjning i skolan. I detta sammanhang tilldelas läraren en viktig roll och man ser stor potential i lära- rens möjligheter att utveckla verksamheten. Utredarna understryker att ”det är de professio- nella som har ansvaret för att utveckla verksamheten” (S, s. 40) och den lokala friheten moti- veras bland annat med ”lärarens behov av professionellt utrymme för att kunna göra ett bra arbete” (S, s. 124, min kurs.). Carlgren och Marton menar att den reprofessionalisering av lärarkåren som initierades uppifrån i början av 1980-talet utmärktes av att man i diskussionen gjorde en åtskillnad mellan politiska och professionella frågor. Frågor som rörde verksamhe- tens utformning skulle alltså kontrolleras av de professionella, lärare och skolledning, utan politisk inblandning.65 Betänkandet från 1992 markerar också tydligt denna ansvarsfördelning då man betonar att en alltför stark statlig styrning skulle strypa lärarnas möjligheter att ut- veckla skolan:
Genom nationell reglering eller nationell styrning kan kvalitet aldrig garanteras. Däremot kan nationellt ges ramar och skapas utrymme för lokal utveckling. En alltför låst organisation hind- rar utvecklingen mot höjd kvalitet. Den avregleringen på skolans område som skett skapar ut- rymme för lokala lösningar och lokal diskussion som kan medföra högre kvalitet. Denna ut- veckling bör fortsätta. (S, s. 299)
Läroplanskommittén visar alltså en hög tilltro till de lokala enheternas potential och förmåga att utveckla skolan och jämfört med Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan är det här en helt annan bild av lärarens kompetens som skrivs fram.
Denna nästintill visionära föreställning om vad lärare och skolor kan åstadkomma om de ges möjlighet återfinns som sagt inte alls i betänkandet från 2007. Istället dömer man här ut- tryckligen ut de förväntningar på lokal utveckling som uttrycks i Skola för bildning och ser istället den lokala friheten som en orsak till bristande likvärdighet.
65
38
De lokala tolkningarna kan ha bidragit till en positiv utveckling av undervisningen genom att den kan ha utvecklat kreativa och nya lösningar i verksamheten. Det är dock mer sannolikt att alla dessa olika lokala kursplaner och lokala betygskriterier som man tagit fram i landets skolor har bidragit till så stora skillnader i utbildningen att det har lett till en sämre likvärdighet. (T, s. 187 mina kurs.)
Det är tydligt att man här refererar till de förhoppningar som uttrycks i Skola för bildning, men alltså bedömer att de inte har infriats utan istället har den lokala friheten lett till sämre likvärdighet. Utredarna kommenterar också mer direkt lärarens friutrymme och konstaterar att även detta är ett hot mot likvärdigheten:
Ju mindre staten styr i kursplanerna desto större ansvar läggs på lärarna att välja innehåll och arbetssätt, ju mindre staten styr desto mer läggs frågan om likvärdighet i knäet på lärarna. Det senare innebär att risken att eleverna inte får en likvärdig utbildning ökar. (T, s. 191)
Genom tydligare mer preciserade kursplaner ska alltså statens syrning öka och därmed det lokala friutrymmet begränsas; en nödvändig åtgärd för att uppnå likvärdighet.
Det professionella kontrakt Carlgren och Marton menar utmärker relationen mellan staten och lärare i och med Lpo 94, att lärarna har kompetens att förverkliga de mål som staten stäl- ler upp för skolan och i gengälld får ett visst friutrymme,66 bedöms alltså i Tydliga mål och
kunskapskrav i grundskolan inte ha fungerat och precis som Carlgren och Marton förutspår
sker här en åtstramning, då man bedömer att det lokala friutrymmet bör begränsas. Både Nor- din och Bergh ser denna utveckling som oroväckande. Bergh uppmärksammar framförallt faktumet att utredaren till betänkandet från 2007 fokuserar på strukturella förändringar utan att överväga vilka pedagogiska konsekvenser dessa kan få. Styrningen, menar han, är avgö- rande för vilka möjligheter att hantera kunskap som ges: ”Istället för en målstyrd undervis- ning som öppnar för olika vägar att nå målen finns det en risk att det system för styrning som utvecklas sluter och inskränker det lokala handlingsutrymmet” och därmed ”finns det en up- penbar risk att kunskap kommer att betraktas och behandlas som färdiga paket.”67
Det är tydligt att relationen mellan den lokala friheten och statlig styrning formuleras på ett annat sätt i Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan jämfört med Skola för bildning. I betänkandet från 2007 uttrycker man sig främst i negativa termer om friutrymmet. Den lokala variation det har skapat ses som ett problem och utredaren föreslår att det bör begränsas. Den statliga styrningen genom uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse som i Skola för
bildning ska garantera likvärdigheten och vara en ”motvikt” till den lokala friheten, vill man i Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan samtidigt stärka ytterligare. Mitt i detta spän-
66
Carlgren & Marton (2003), s. 187.
67
39
ningsfällt står läraren och hennes verksamhet och jämförelsen mellan hur betänkandena for- mulerar sig kring lokal frihet och statlig styrning visar alltså även på stora skillnader i hur man skriver fram läraren. I Skola för bildning ses en ökad lokal frihet som ett medel för att ta till vara lärarens potential. Hon är ansvarig för att utveckla sin verksamhet och genom henne kan skolans kvalitet höjas. I betänkandet från 2007 konstateras att läraren genom detta friut- rymme snarare har bidragit till en sämre likvärdighet genom att så olika tolkningar av styrdo- kumenten har gjorts. Lärarens frihet rymmer här ingen utvecklingspotential utan uttrycks i begränsade ordalag som en möjlighet att välja arbetssätt och att planera undervisningen och även detta ansvar kan man ställa sig frågande till om utredaren till Tydliga mål och kunskaps-
krav i grundskolan anser att hon klarar av.