Undersökningen visar att interaktionen mellan formella och informella institutioner med fördel kan förklara utfallet av etableringsuppdraget. Uppsatsen konstaterar att det i de formella reglerna finns förutsättningar för att etableringsreformen ska vara jämställdhetsintegrerad och att det är tydligt att reformen har ett jämställt syfte.
Arbetsförmedlingen har också en plan för jämställdhetsintegrering och visar medvetenhet om att resultatet blivit könat. Såväl granskningsmyndigheternas rapporter som intervjuerna som utförts i studien indikerar att det inte är de formella reglerna som hindrat kvinnor att delta, utan informella regler som yrkesroller, förväntningar på barnomsorg och krav på aktiveringsgrad.
Här blir det tydligt att feministisk institutionalism är ett värdefullt instrument för att analysera diskrepans i reformens intention och det empiriska utfallet. Kanske hade det också gått att förutse konsekvenserna om synsättet implementerats från början. Genom att föra in interaktionen mellan formella och informella regler i analysen visar det sig att det finns flera informella regler som verkar influera konsekvenserna av etableringsreformen. Det finns formella förutsättningar för jämställdhetsintegrering, men de formella reglerna opererar i den icke-jämställda kontext som är arbetsmarknaden. Där finns informella regler som inte direkt går emot de formella reglerna, men ändå producerar ett utfall som avviker från intentionen med reformen. Detta är vad Helmke och Levitsky skulle kalla en anpassande interaktion mellan formella och informella institutioner. En arbetssökande kvinna har enligt det formella regelverket samma möjligheter som en arbetssökande man att söka exempelvis en maskinförarutbildning. De formella reglerna är tydliga, de är formaliserade och specificerade, men informella regler om vilka yrken som är passande för en kvinna kan utgöra ett hinder och
35 därmed bidra till att de reella möjligheterna att söka utbildningen inte alls är likställda med möjligheterna på pappret. Det finns inte informella regler som är i konflikt med de formella, men de arbetar sig runt det formella ramverket och gör så att utfallet blir tvärt om mot vad syftet och andemeningen egentligen är.
Det framkommer att processen när en individuell etableringsplan ska utvecklas inte är speciellt styrd av formella riktlinjer och att arbetsförmedlare utgår från individers behov och önskemål. Alla arbeten föreslås inte åt en arbetssökande, vilket skulle kunna innebära att vissa yrken sållas bort av arbetsförmedlaren. Det går inte att utesluta att detta ibland kan bero på förutfattade meningar om yrkesroller, en uppfattning som stöds i intervjun med Arbetsförmedlare 3. Enligt Statskontoret och Riksrevisionens utredningar finns det också indikationer på att vissa arbetsförmedlare förväntar sig mer av vissa deltagare än andra och har könsstereotypa föreställningar om vilka yrken som passar. Å andra sidan kunde detta inte bekräftas i de egna intervjuerna, Det betonades att individens önskemål spelar störst roll och att det är därför inte alla arbeten föreslås. Arbetsförmedlare 1, 2 och 3 hänvisar till opartiskhet och regelverk när de intervjuas, vilket kan tyda på en grad av regelstyrning i arbetet även om själva processen där individuella etableringsplaner utvecklas saknar tydliga riktlinjer. Med utredningarna och intervjuerna som källa skulle det gå att säga att nested newness verkar kunna förekomma i utförandet av etableringsreformen. Detta innebär att även om reglerna är formaliserade och specificerade finns det i implementeringsfasen möjlighet att informella regler kan få utrymme och interagera på ett anpassande sätt.
Att kunna individanpassa processen kan dock ha många fördelar för den arbetssökande och är kanske därför nödvändig i Arbetsförmedlingens handläggning där formella riktlinjer skulle kunna ses som alltför begränsande. En medvetenhet om att det finns utrymme för att informella regler ska kunna inverka i processen bör dock finnas och arbete med att öka normkritiken bland arbetsförmedlare i implementeringsfasen skulle kunna vara värdefullt.
Arbetsförmedlingens utbildningar på jämställdhetsområdet och planen för jämställdhetsintegrering kan definitivt vara steg på vägen. Att inom denna studie dra slutsatser om huruvida Nested newness är ett stort problem på Arbetsförmedlingen eller ej är kanske inte möjligt, men den slutsats som kan dras är att det finns utrymme för att processen ska kunna påverkas av informella regler och att normkritik och nested newness kan vara intressant att studera vidare i detta sammanhang, liksom på andra myndigheter som jämställdhetsintegrerar.
36 För att illustrera hur interaktionen mellan formella och informella regler tar sig uttryck i Arbetsförmedlingens arbete med etableringsinsatser kombineras en feministiskt institutionell modell med formella och informella regler med Bjarnegård och Zetterbergs trestegsmodell av en byråkratiserad process. Således har följande figur konstruerats:
Figur 4
Figuren sammanfattar vad fallstudien kommit fram till: det finns gott om formella regler som formaliserar och specificerar jämställdhetsintegrering på Arbetsförmedlingen, men implementeringsprocessen är det utrymme där de informella reglerna har möjlighet att göra inträde i etableringsreformen och påverka dess utfall.
Resultaten indikerar att när etableringsreformen först initierades verkar policyskaparna ha resonerat enbart i termer av formella institutioner som oberoende variabel som producerar effekter av etableringsuppdraget. När jämställdhetsinsatser börjat implementeras i form av jämställdhetsutbildningar och en plan för jämställdhetsintegrering av verksamheten finns
Feministisk institutionalism
Byråkratiserade processer Formella regler Informella regler
Formalisering o Lag (2010:197) om
etableringsinsatser för vissa
Specificering o Regleringsbrev för
Arbetsförmedlingens verksamhet
Implementering - o Normer om yrkesroller
o Normer om barnomsorg o Krav på
sysselsättningsgrad hos män respektive kvinnor
37 tendenser till ett tankesätt som influeras av feministisk institutionalism. Interaktionen mellan formella och informella institutioner börjar få ett erkännande i policyprocessen, om än flera år senare än etableringsreformen trädde i kraft. De informella regler som uppdagats är de förutfattade meningar som skulle kunna finnas hos arbetsförmedlare gällande genusmedvetenhet när de ska hjälpa arbetssökande nyanlända till arbete, samt arbetsförmedlares förväntningar på föräldraledighet och krav på aktiveringsgrad hos män respektive kvinnor. Detta tyder på en växande medvetenhet om nested newness och informalitet i implementeringsprocessen som i framtiden kan gynna jämställdheten i etableringsuppdraget.
Något som kanske däremot fortfarande saknas i utvärderingarna av verksamheten är att Arbetsförmedlingen i sin jämställdhetsintegrering skulle behöva se till informella institutioner som finns även utanför myndigheten själv när de utformar etableringsinsatser.
Arbetsförmedlarnas tendens att rekommendera typiskt kvinnliga utbildningar till kvinnor har uppdagats, men det verkar sällan vara så att arbetsgivares eller de nyanländas uppfattningar om könsroller hamnar i fokus. Som framkommit i intervjuerna som utförts i denna studie är det ofta så att nyanlända kvinnors kompetens och arbetslivserfarenhet är en produkt av könsmaktsstrukturer i de samhällen de tidigare levt i. Detta kan också påverka uppfattningar om vilka yrken som är möjliga att ta för kvinnor. Kanske är det också detta som gör att kvinnor generellt börjar delta i etableringsinstatser senare än män, något som Statskontoret hävdar är avgörande för utfallet av integrationsprocessen. Att samhället i sig inte är helt jämställt är ju inte en revolutionerande slutsats, och inte heller fokuserar denna uppsats på de nyanländas idéer om könsroller eller jämställdhet i samhället i stort. Uppsatsen diskuterar dock Arbetsförmedlingen utifrån detta sammanhang, och det kan sägas är att de konsekvenser arbetsgivares och nyanländas uppfattningar om traditionella könsroller har inte verkar ha tagits tillräcklig hänsyn till av beslutsfattare på Arbetsförmedlingen när etableringsinsatser utformats. Att arbetsmarknaden är könssegregerad verkar till exempel inte inverkat på utbudet av instegsjobb-och nystartsjobb eftersom en större del är typiskt mansdominerade yrken. Likadant är det med arbetsmarknadsinriktade utbildningar. Att jämställdhetsintegrera i detta fall skulle kräva arbete för en mer jämn fördelning av yrkessektorer i etableringsuppdraget. Kanske kräver det också mer effektiva förutbildningar till de arbetsmarknadsinriktade utbildningar inom vården som kräver en högre nivå av svenska än vissa andra utbildningar. Detta för att underlätta för att kvinnor, som ofta söker sig till vården, kommer in i arbetsmarknadsutbildningar tidigare. Yrken som riktar sig till kvinnor som inte är
38 högutbildade eller som inte kräver samma teoretiska arbetsmarknadsutbildning som många vårdyrken kanske också skulle behöva få större plats inom etableringsuppdraget.
Visserligen måste hänsyn tas till efterfrågan på arbetsmarknaden när utbildningar, instegsjobb och nystartsjobb skapas. Det går dock att ifrågasätta om detta innebär att 36,55 procent av nystartsjobben och 29,33 procent av instegsjobben ska finns inom traditionellt mansdominerade sektorer, men bara 15,07 procent av nystartsjobben och 12,16 procent av instegsjobben inom kvinnodominerade sektorer. De sektorer som är kvinnodominerade och där det finns flest utbildningar – vård och omsorg och till viss del inom utbildningssektorn - är också yrken som ofta kräver eftergymnasial utbildning vilket kanske gör att kvinnor utan sådan hamnar extra mycket efter i etableringen. En skogshuggarutbildning för kvinnor som initierats i region Mitt är ett gott initiativ för att få in kvinnor på arbetsmarknaden även i mansdominerade yrken, men frågan är om de nyanlända kvinnor som är mest utsatta för sociala sanktioner vid normbrytande beteende kan ta del av den utbildningen. Kanske är det de kvinnor som inte kan ta del av en sådan utbildning som ur ett maktperspektiv skulle behöva integreras på arbetsmarknaden allra mest. Att etablera sig på arbetsmarknaden bidrar med både språkutveckling, kontakter och ekonomiskt självständighet vilket på sikt är viktigt för att påverka genusbundna maktrelationer inom familjer och i större sammanhang. Vikten av att de kvinnor som är mest bundna av genusstrukturer och därför kanske inte kan gå en skogshuggarutbildning utan sociala sanktioner från omgivningen istället får andra möjligheter att etablera sig inom yrken som är traditionellt kvinnliga bör därför vara en prioritet i Arbetsförmedlingens arbete. Visserligen kan förändring av könsroller på arbetsmarknaden i sig också vara ett mål, men detta är ett större projekt som inte är rimligt att hantera på kort sikt. Därför bör Arbetsförmedlingen i sin implementering av reformen ta hänsyn till rådande normer om föräldraansvar, yrkesroller och aktivering både för att vara normkritiska i sitt eget arbete men också för att anpassa sin verksamhet till de rådande normerna så att möjligheterna för nyanlända kvinnor att kunna etablera sig i samma grad som nyanlända män kan öka.
För detta behöver kanske informationen om fördelarna med offentlig barnomsorg, som Landell skriver, bli bättre. Möjligheterna att vara föräldraledig på deltid kanske behöver ses över då kvinnor betydligt mer ofta avbryter etableringsplaner på grund av föräldraledighet.
Framförallt kan utbudet av arbetsmarknadsinriktade utbildningar, nystartsjobb och instegsjobb behöva justeras efter befintliga normer och strukturella skillnader som de nyanlända påverkas av. Hur stor del av de möjligheter som finns är reella möjligheter även för kvinnor? Vilka yrken finns som inte kräver högre utbildning inom sektorer där det arbetar en stor andel
39 kvinnor? Vilka arbeten kan ses som jämställda sektorer i Sverige, men kanske inte i typiska länder som många nyanlända kommer ifrån? Hur kan Arbetsförmedlingen anpassa etableringsuppdraget efter detta så att kvinnor inte missgynnas?
När det kommer till informella regler som påverkar arbetsförmedlares uppfattning blir det intressant att se vad planen för jämställdhetsintegrering ger för framtida resultat. Kan de interna utbildningarna öka normkritiken hos arbetsförmedlare? Kanske skulle det också gå att exempelvis utveckla riktlinjer som påminner om hur det går att tänka normkritiskt kring föräldralediget, krav på aktiveringsgrad och yrkesroller just när en etableringsplan utvecklas?
Detta utan att utrymmet att individanpassa skulle försvinna.