5.1 Uppsalas mål, medel och motiv för upplåtelseblandning
I Uppsala kommuns policy- och styrdokument finns ett flertal mål och åtgärder listade för att öka upplåtelseblandning. Målen är att 30 procent av nyproduktion ska vara hyresrätter (Uppsala kommun, 2016a) samt att andelen hyresrätter i kommunens totala bostadsbestånd ska öka från de 37 procent som de utgjorde 2017 (Uppsala kommun, 2019b). Upplåtelseblandning motiveras som medel för minskad segregation, utanförskap och ojämlikhet. Således kan social blandning sägas vara en aktiv policy i Uppsala kommun. Blandning av upplåtelseformer, ihop med blandning av hushållstyper, priser och hustyper, ses som ett av medlen för att uppnå social blandning. Här finns det likheter till Bergsten och Holmqvists (2009) beskrivning av Sveriges policys för social blandning historiskt där boendestrukturen, det vill säga upplåtelseformer, hustyper och boendestorlek, var det främsta medlet för att uppnå social blandning.
I Bergsten och Holmqvists (2009) text beskrivs hur Sveriges policy saknat ett etniskt fokus, något som även Uppsala kommuns motiv till upplåtelseblandning gör. Eventuellt skulle resonemang som möten mellan personer med olika förutsättningar och bakgrund (Uppsala kommun, 2016c) kunna ses som en viss etnisk dimension, om än inte så uttalad.
31
Att Uppsala kommun (2019a) introducerar pris som ytterligare en faktor som ska blandas i stadsstrukturen kan anses vara en skillnad mellan Uppsala kommuns policydokument och Bergsten och Holmqvists (2009) studie. Detta kan tänkas bero på det nya ekonomiska läget med dyrare bostäder efter avskaffandet av statliga subventioner riktade mot bostadsmarknaden, framförallt för de ekonomiskt utsatta i samhället, som beskrivits av Turner och Whitehead (2002).
Social sammanhållning kan sägas vara en tongivande motivering till upplåtelseblandning om Uppsala kommuns (2016a; 2016c; 2019a) policydokument analyseras utifrån Galsters (2012) femton grannskapsmekanismer. Uppsala kommun (2016a; 2016c; 2019a) presenterar främst positiva följder som jämställdhet och trygghet samt minskad boendesegregation och utanförskap. Anledningen till att inte fler mekanismer kopplas samman med blandning av upplåtelseformer kan tänkas ha att göra med att de har en starkare relation till andra delar av samhällsplaneringen och välfärdsfrågor än bostadsfrågor. Sådana resonemang går att skönja i Uppsala kommuns (2016c) resonemang om medveten lokalisering av social infrastruktur i avsnitt 4.2. Där lyfts exempelvis vård, skola, bibliotek och kulturlokaler som sådan infrastruktur. Detta skulle enligt Galsters (2012) bakomliggande mekanismer röra sig om institutionella mekanismer, där tillgången och avsaknaden av högkvalitativa resurser som skola, sjukvård och föreningar får positiva respektive negativa effekter för de boende. Själva idén om att dessa platser och anslutande miljöer ska skapa mötesplatser (Uppsala kommun, 2016c) kan ses som en socialt interaktiv mekanism, i form av sociala nätverk enligt Galsters (2012) mekanismer. Sociala nätverk över klassgränser ansågs inte vara en av mekanismerna med signifikanta positiva följder för individen i Galster och Friedrichs (2015) studie. Därav kan de positiva följderna av mötesplatserna i form av sociala nätverk ifrågasättas.
Medel för implementering av upplåtelseblandning i samband med nyproduktion främst via prisdifferentiering vid markanvisning, varpå kommunalt ägd mark blir avgörande för kommunens möjlighet att påverka upplåtelseform vid nyproduktion. Tomträttupplåtelse används i regel inte av Uppsala kommun (2018). Detta går att relatera till Statens offentliga utredning av kommuners möjlighet att reglera upplåtelseform (SOU 2018:46), där prisdifferentiering och tomträttsupplåtelse presenteras som de möjligheter kommunen har att reglera upplåtelseform vid markanvisning. Den kommunala rådigheten kopplat till markägande är en viktig del i Uppsala kommuns bostadspolitik, både när upplåtelseform och hyresnivå ska styras. Denna aspekt kan antas vara viktig även i framtiden, i och med att kommunalt markägande föreslås vara en förutsättning för reglering av upplåtelseformer i de lagförslag som SOU 2018:46 presenterar.
Resonemanget om skalnivå som presenteras av Uppsala kommun (2016a) och i intervjun med Blume (2020) går att relatera till Andersson, Malmberg och Wimark (2020). Deras studie visade på att områden som domineras av en upplåtelseform på låg skalnivå, men som snabbt övergår till en blandning av upplåtelseformer vid ökning av skalnivån, tenderar att överensstämma med kluster av ökad inkomstblandning. Deras slutsats om att homogenitet på en låg skalnivå inte nödvändigtvis behöver vara negativt, så länge som områdena runtomkring är olika. Uppsala kommun, (2016a) beskriver hur blandning ska uppnås på både kvarters- stads-
32
och kommun nivå. Blumes (2020) beskrivning av skalnivån som upplåtelseblandning ska uppnås på som över kvartersnivå. Blumes (2020) beskrivning kan sägas stämma bättre överens med Andersson, Malmberg och Wimarks (2020) resonemang då det bortser från den lägre skalnivån i form av kvartersnivå.
5.2 Förvaltningens syn på upplåtelseblandning
Upplåtelseblandning ses som ett viktigt medel i samhällsplaneringen då det strukturerar bostadsmarknaden, men att dess status som mål och vad man hoppas uppnå med det går att ifrågasätta. Att politiska mål och styrning inte alltid är enhetliga försvårar förvaltningens arbete.
Det ger också en fingervisning om att upplåtelseblandning är en fråga som det kanske inte alltid råder politiskenighet om. En långsiktig plan om vad som ska uppnås med upplåtelseblandningen har betonats av Bergsten och Holmqvist (2013) som en avgörande faktor för vilken upplåtelseblandning som skapas på sikt. Således kan en tydligare politisk styrning vara avgörande för utfallet i Uppsala kommun. Hur Blume (2020) beskriver läget på Uppsalas bostadsmarknad stämmer ganska väl överens med det som beskrivs i avsnittet om Sveriges bostadspolitiska historia. Den ’tudelade bostadsmarknaden’ som Blume (2020) beskriver liknar i mångt och mycket den bild som beskrivs av Grundström och Molina (2016) samt Turner och Whitehead (2002). Medel- och överklass kan välja bland ett stort utbud av olika bostäder, medan de som har lägre ekonomisk standard har ett mer begränsat utbud. Upplåtelseblandning ses av Blume (2020) som ett medel för att uppnå social blandning på sikt, även om hyrorna för nyproducerade hyresrätter är höga. Andra medel än upplåtelseblandning är enligt Blume (2020) viktiga för att uppnå social blandning och sammanhållning. Detta liknar de resonemang som beskrivits av Galster och Friedrichs (2015), där social blandning inte är en universallösning för utsatta individer utan behöver implementeras i en enhetlig välfärdsstrategi.
5.3 Upplåtelseblandning 2015–2019
Under perioden 2015–2019 har både ökad homogenisering och ökad upplåtelseblandning skett i Uppsala centralort, processer av ombildning och nyproduktion kan antas vara de bakomliggande orsakerna till förändringen. Detta gäller både i Uppsala centralort som helhet och i de områden där bostadsbyggnation beräknades ske enligt Uppsala kommun (2016a). Detta går att relatera till Holmqvist och Bergstens (2013) slutsats om att processer av homogenisering och blandning sker samtidigt, där nyproduktion och ombildning både kan öka och minska blandning.
Om en analys görs av de områden som pekades ut av Uppsala kommun (2016a) kan följande summering göras. I Östra Salabacke och Gränbys sydöstra delar ökade upplåtelseblandningen, till följd av ökad andel bostadsrätter. I Kvarngärdets sydöstra delar och Librobäck ledde en ökad andel bostadsrätter till en ökad homogenisering. I de tre övriga områdena som pekats ut av Uppsala kommun (2016a) skedde ingen förändring av upplåtelsekategori. Rosendal, i stadsdelen Kåbo, behöll sin status som blandade områden, i vissa delar utgjorde hyreslägenheter 37 procent eller mer av lägenhetsbeståndet. I området
33
Kungsängen skedde inte heller någon förändring av upplåtelsekategori, trots kraftig nybyggnation i området var det fortsatt ett homogent bostadsrättsområde.
Anledningen till att Kungsängen blev ett homogent område trots kraftig nybyggnation går att spekulera kring. Uppsala kommun (2016a) hade som policy att minst 30 procent av lägenheter som byggs på kommunalt ägd mark skulle vara hyresrätter, i senare policys gällde det oavsett markägare (Uppsala kommun, 2019a). Det skulle kunna vara så att exploateringen skedde innan ändringen om markförhållande infördes, varpå andelen hyresrätter inte behövde överstiga 30 procent. Alternativt skulle det kunna röra sig om att kommunen hade svårigheter att besluta om upplåtelseformer i markanvisningsavtal om de inte ägde marken, till följd av problembeskrivningen i SOU 2018:46. En annan orsak skulle kunna vara att andelen befintliga bostadsrätter i områdena var tillräcklig stor för att nyproduktionen inte skulle förändra homogeniteten. Detta verkar vara en rimlig förklaring i det sydöstra området då ökningen av bostadsrätter i procentenheter är mindre där än i det nordvästra. I det nordvästra området kan även det faktum att nyproduktionen bestod av merparten bostadsrätter vara en del av förklaringen.
Att bostadsrätter är det som i många fall ökar kan tänkas bero på de budgetrelaterade faktorer som beskrivits av Blume (2020) och Uppsala kommun (2018), där mark som säljs till bostadsrättsändamål generellt värderas till det dubbla priset. Ombildning till bostadsrätter är även det en förklaring till ökning av bostadsrätter. Förklaringen till detta kan vara att bostadsrätter är relativt enkelt att blanda in i de flesta bostadsområden som det beskrivits av Holmqvist och Bergsten (2013).
Skalnivån som blandning av upplåtelseformer ska uppnås på är något som varit återkommande i denna uppsats och skalnivån som används i undersökningsmetoden för studien går att reflektera över. I intervjun med Blume (2020) nämns delområde som nivån där upplåtelseblandning ska uppnås på. Som nämnts tidigare kan denna nivå anses spegla Andersson, Malmberg och Wimark (2020) resonemang om att homogenitet i små geografiska områden inte nödvändigtvis behöver få negativa följder, så länge det övergår till blandad nivå relativt snabbt när skalnivån ökas. Med den metod fördelat på DeSO som används i denna studie får de olika områdena olika geografisk storlek. En följd av detta är att små områden kan förväntas vara mer homogena än större områden, då det finns mindre geografisk yta för att uppnå flera olika upplåtelseformer. I kartorna där upplåtelseblandning kategoriserats (Figur 3 och 4) finns exempel på små homogena områden och större områden som är mer blandade områden. Som nämnts i avsnitt 4.4.2 så återfinns flera homogena bostadsrättsområden i Uppsalas centrum och nordliga delar. I slutet på tidsperioden (Figur 4) har en del områden, både hyres- och bostadsrättsområden, homogeniserats och andra blandats. I centrum och de nordliga delarna återfinns flera relativt små homogena områden, främst bostadsrättsområden men också hyresrättsområden och delvis blandade områden. Vissa av dessa områden skulle förmodligen klassas som blandade, i avseendet andelen hyresrätter jämfört med bostadsrätter, om skalnivån ökades. Andra områden skulle förmodligen anses homogena även på högre skalnivå, exempelvis där flera små homogena områden bildar kluster som för hyresrätter i Gottsunda och bostadsrätter i centrala Uppsala. Detta gäller även områden som är homogena trots att deras
34
geografiska yta är relativt stor. Ett exempel på detta skulle kunna vara det stora DeSO:t i Boländerna, som dessutom avskiljs från de mer blandade områdena runtomkring av järnvägen och ån. Dessa naturliga barriärer kan antas förhindra interaktion mellan områdena i någon grad.
Att sådana barriäreffekter synliggörs med DeSO-indelningen är en fördel jämfört med den individbaserade metoden som använts av Andersson och Malmberg (2018) och Andersson, Malmberg och Wimark (2020).