Blandning av upplåtelseformer: Ett medelmåttigt mål eller ett medel mot ett mål

UPPSATSER:

Kulturgeografiska institutionen

Blandning av upplåtelseformer

Ett medelmåttigt mål eller medel mot ett mål?

Olof Gustavsson

ABSTRACT

Gustavsson, O. 2021. Blandning av upplåtelseformer: ett medelmåttigt mål eller ett medel mot ett mål. Kulturgeografiska institutionen, Uppsatser, Uppsala universitet.

Denna uppsats undersöker Uppsala kommuns arbete med blandning av upplåtelseformer vid nyproduktion av bostäder. Flera metoder används i studien: en kvalitativ textanalys av policydokument, en intervju med en tjänsteman samt en kvantitativ metod som ligger till grund för deskriptiva kartor över upplåtelseblandningen i Uppsala centralort. Resultaten visar på att upplåtelseblandning är en aktiv policy i Uppsala kommun, tongivande motiveringar för blandningen är social sammanhållning och hållbarhet. Det finns mål för att minst 30 procent av nyproduktion samt 37 procent av bostadsbeståndet i kommunen ska utgöras av hyresrätter. Kommunens medel för upplåtelseblandning är främst prisdifferentiering vid markanvisning. Hos tjänstemän finns en viss tveksamhet mot upplåtelseblandning som ett mål, då det snarare anses vara ett medel för social blandning och mer jämlik bostadsmarknad än ett mål i sig. Studien kommer även fram till att förändringar av andelen upplåtelseformer i olika delar av Uppsala centralort och kringliggande områden lett till både ökad blandning och homogenisering.

Nyproduktion kan sägas vara en av de bakomliggande orsakerna till förändringarna, men även ombildning av upplåtelseformer kan antas vara orsaken till förändrad blandningsgrad.

Nyckelord: Upplåtelseblandning, social blandning, bostadsproduktion, bostadspolitik, Uppsala Handledare: Jan Amcoff

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. INLEDNING ... 1

1.1 Syfte och frågeställningar ... 1

1.2 Avgränsningar ... 2

2. TIDIGARE FORSKNING ... 2

2.1 Överblick av Sveriges bostadspolitiska historia ... 2

2.2 Social blandning – definition och svensk kontext ... 4

2.3 Social blandning – förutsättningar för genomförande på kommunal nivå ... 6

2.4 Social blandning och grannskapseffekter ... 7

2.5 Studier av social blandning och områdeseffekter i Sverige ... 10

3. METOD OCH MATERIAL ... 11

3.1 Kvalitativ innehållsanalys ... 11

3.2 Semistrukturerade intervjuer ... 12

3.3 Kvantitativ analys... 13

4. RESULTAT... 14

4.1 Beskrivning av Uppsalas bostadsmarknad ... 14

4.2 Uppsalas kommuns mål, motiv och medel för upplåtelseblandning ... 16

4.3 Synen på blandning av upplåtelseformers roll i samhällsplaneringen ... 18

4.4 Förändring av upplåtelseformer 2015–2019 ... 20

5. DISKUSSION ... 30

5.1 Uppsalas mål, medel och motiv för upplåtelseblandning... 30

5.2 Förvaltningens syn på upplåtelseblandning ... 32

5.3 Upplåtelseblandning 2015–2019 ... 32

6. SLUTSATS ... 34

7. REFERENSLISTA ... 35

BILAGA 1... 37

1

1. INLEDNING

Inom bostadspolitik är blandning av upplåtelseformer en vida spridd taktik för att minska bostadssegregering och förbättra eftersatta områden (Holmqvist & Bergsten, 2013). Det bakomliggande antagandet är att ökad blandning av upplåtelseformer leder till en lokal blandning av populationen i socioekonomiskt och etniskt hänseende (Andersson, Malmberg &

Wimark, 2020). Blandningen ska sedan minska de negativa effekterna som socioekonomisk och etnisk segregation får för individers livsmöjligheter. Följderna av grannskapseffekter är dock ett komplext och kontextbaserat fenomen, där social blandning inte är den enda faktorn av betydelse (Galster & Friedrichs, 2015). Vilken skalnivå som social blandning uppnås på är också en nyckelfråga (Andersson, Malmberg & Wimark, 2020). I Sverige har policys för social blandning en lång historia där det främsta medlet för att uppnå social blandning varit en blandad boendestruktur (Bergsten & Holmqvist, 2009). Olika upplåtelseformer har en koppling till olika inkomstnivåer och blandning av upplåtelseformer kan därför sägas ha en strukturerande effekt på bostadsmarknaden. Implementeringen av policyn för social blandning har varit och är fortsatt en del av kommunens bostadsförsörjningsansvar. Fram tills slutet på 1900-talet hade kommunerna indirekt stöd av statliga subventioner riktade mot bostadsproduktion. Men efter att merparten av de statliga subventionerna avvecklats i slutet av 1900-talet har detta indirekta stöd gått förlorat. Kommunala medel för implementering är nu primärt markanvisningsavtal (Uppsala kommun, 2018). Möjligheten för kommunen att reglera om upplåtelseformer har dock ifrågasatts politiskt och ett behov anses finnas för att kunna låsa mark till hyresrätter (SOU 2018:46). Uppsala är Sveriges fjärde största stad och har under flera år haft en kontinuerlig befolkningstillväxt, vilket i sin tur leder till ett växande bostadsbehov (Uppsala kommun, 2019a). Bostadsbehovet problematiseras ytterligare av att Uppsala har en låg andel hyresrätter om studentlägenheter räknas bort. Uppsala kommun (2016a) beskriver därför ökad andel hyresrätter som en viktig del i kommunens arbete med bostadsförsörjning. En blandning av upplåtelseformer och hyresnivåer ses som ett medel för att människor med olika ekonomiska förutsättningar ska kunna leva i samma bostadsområde. På så sätt uppger Uppsala kommun att segregation, utanförskap och otrygghet kan förebyggas och en hållbar stadsutveckling främjas.

1.1 Syfte och frågeställningar

Denna studie ska undersöka det kommunala arbetet med blandning av upplåtelseformer i en svensk stad med växande befolkning i form av Uppsala. För att besvara syftet används följande frågeställningar:

• Vilka mål, motiv och medel har Uppsala kommun kopplat till blandning av upplåtelseformer?

• Hur uppfattas upplåtelseblandnings roll i samhällsplaneringen av tjänstemän på Uppsala kommun?

• Hur har andelen av vardera upplåtelseformer i Uppsala centralort och kringliggande område förändrats under åren 2015–2019?

2

1.2 Avgränsningar

Uppsatsen är avgränsad till att undersöka Uppsala kommuns arbete med blandning av upplåtelseformer. Särskilt fokus kommer vara på nyproduktion av bostäder samt på kommunens centralort, Uppsala, och dess omedelbara omland. Hur kommunen arbetar i andra bostadspolitiska områden som exempelvis kommunala bostadsbolag är inte studiens fokus.

2. TIDIGARE FORSKNING

2.1 Överblick av Sveriges bostadspolitiska historia

Grundström och Molina (2016) menar att bakgrunden till bostadspolitiken under perioden 1930–1974 måste förstås utifrån bostadsförhållandena som rådde i Sverige under början av 1900-talet. Sverige var ett fattigt land och hade en av Europas sämsta bostadsstandard, i synnerhet för arbetarklassen. Arbetarklassens bostäder bestod i huvudsak av bara ett rum och det rådde en avsevärd trångboddhet. Sett till boendets storlek och standard var dessutom hyresnivåerna höga.

Nybyggnation av bostäder gjordes främst av privata investerare och översteg inte 10 000 lägenheter per år, vilket ledde till en kraftig bostadsbrist i slutet på 1930-talet. Grundström och Molina (2016, s. 320) beskriver hur det vid denna tid skedde ett skifte i socialdemokratisk politik från förhållandet mellan arbete och kapital till förhållandet mellan arbete och bostad.

Det var ur denna nya inriktning som tanken om folkhemmet växte fram och i den var boende en central aspekt och staten tog en alltmer aktiv roll i bostadsbyggande. Bostadsproduktionen ökade från ca 25 000/år 1930 till 70 000/år 1960 samtidigt ökade bostadskvaliteten avsevärt.

Bostadsproduktionen nådde sin topp under åren för miljonprogrammet 1965–1974 och år 1974 byggdes 110 000 bostadsenheter och bostadsbristen var bortbyggd.

Grundström och Molina (2016, s. 323) menar att ett statligt centraliserat system av lagstiftning och subventioner var en viktig aspekt för det effektiva bostadsbyggandet. Systemet riktades framförallt mot att uppmuntra exploatörer till att producera hyreshus. Bland de tre upplåtelseformerna i Sverige: hyresrätter, bostadsrätter och äganderätter, fick hyresrätter högst subventioner. Vidare fick kommunen en ny roll på bostadsmarknaden i form av allmännyttiga kommunala bostadsbolag. De tilldelades ansvaret för att - under strikta statliga riktlinjer - fördela, administrera, underhålla och upprätthålla standarden för hyresbostäder. Bolagen var förbjudna från att sälja sitt bostadsbestånd till privata aktörer.

Även om Folkhemsmodellen var baserad på universell tanke om bostad för alla så ledde den till socioekonomisk segregering (Grundström & Molina, 2016, s 323). För att kunna ta del av statliga lån begränsades exploatörer till att bygga endast en upplåtelseform i varje nytt byggnadsprojekt (Dickens et al, 1985 i Grundström & Molina, 2016, s. 323). Grundström och Molina (2016, s 323) menar att detta resulterade i mönster av boendesegregering kopplat till socioekonomiskklass skapat av olika upplåtelseformer i homogena områden.

Arbetarklassbostäder utgjordes nästan bara av flervåningshyreshus i allmännyttans ägo.

3

Medelklassområden bestod av radhus, fristående hus eller mindre bostadsrättshus. Den övre medelklassen bodde främst i äganderätter i form av villor. Denna problematik förstärktes av att folkhemmet var starkt präglad av funktionalismen och dess tanke på rationalitet och funktionsseparering. I funktionalistiskt planerade områden separerades samhällets olika delar i speciella boendeområden avsedda för reproduktion och återhämtning, medan andra områden planerades för arbete eller rekreation. Grundström och Molina (2016, s. 323) menar att effekterna av segregationen förstärktes av den distinkta separeringen av områden och att den nästintill homogena klusterbildningen av olika upplåtelseformer kopplat till bostadstyp kvarstår till någon grad än i dag.

Efter folkhemseran har Sveriges bostadsmarknad genomgått en ökad individualisering och en rad avregleringar vilka även de resulterade i boendesegregering. Boverket (2007, s. 79–80) menar att avregleringsprocessen behöver ses utifrån de skillnader som rådde i Sverige från mitten av sjuttiotalet och framåt jämfört med under folkhemseran. Vid mitten av sjuttiotalet var den höga sysselsättningsgraden och ihållande högkonjunkturen inte längre självklar. Vidare menar Boverket (2007) att den centraliserade resursfördelningen som rådde under folkhemseran kritiserats och ersatts av en marknadsliberal vision där mer av beslutsfattandet gjordes av den enskilde medborgaren.

Grundström och Molina (2016, s. 324) presenterar ett exempel på sådan decentralisering i form av reformer som instiftades 1991. Reformerna tog bort restriktioner för allmännyttiga bostadsbolag att sälja sitt bostadsbestånd. Grundström och Molina (2016) menar att hur mycket av det kommunala bostadsbeståndet som såldes varierade från kommun till kommun.

Exempelvis sålde Malmö endast av en liten del medan Stockholm sålde av större delar av sitt bestånd, främst i innerstaden (Grundström & Molina, 2016, 324). Turner (1999, s. 484–485 i Christophers, 2013, s. 9) observerade hur det endast var möjligt att sälja den del av bostadsbeståndet som låg i attraktiva lägen, medan bostäder i mindre attraktiva lägen fortsatt ägs av kommunala bolag.

Grundström och Molina (2016, s. 324) beskriver hur försäljning av allmännyttiga bostäder var en radikal förändring på den svenska bostadsmarknaden. Hyresrätter såldes ofta till ett fördelaktigt pris för köparen och omvandlades till bostadsrätter. På så sätt förändrades hela bostadsmarknaden: reformen ledde till att andelen hyresrätter minskade avsevärt och till en ökad polarisering mellan olika upplåtelseformer i relation till geografisk plats: mellan centralt placerade bostadsrätter och hyresrätter i stadens utkant.

Under 90-talet skedde en fortsatt avreglering genom avveckling av statliga subventioner för bostadsmarknaden. Boverket (2007, s. 21) beskriver hur bostadsfinansieringen under 1900- talets slut allt mer sågs som ett problem som resten av ekonomin behövde skyddas mot.

Räntebidrag och hög inflation samt en avreglerad kreditmarknad uppfattades leda till felinvesteringar som byggherrar slapp ta konsekvenserna för. Turner och Whitehead (2002, s.

201) menar att statliga subventioner riktade mot bostadsmarknaden avvecklades gradvis och ersattes av lägre ersättningsnivåer. Där statliga bostadsbidrag och bostadssubventioner främst är inriktade mot låginkomsthushåll och eftersatta områden. Även Boverket (2007, s. 25) beskriver hur statliga bostadspolitiska insatser blir mer selektiva efter 90-talet. De riktas mot

4

studenter, äldre och funktionshindrade samt ensamstående föräldrar. Turner och Whitehead (2002, s. 201) argumenterar för att avvecklingen har förflyttat risker från staten till hyrestagare, fastighetsägare och utvecklare. Det ledde till högre hyror och kostnad för bostadsrätter, mindre nybyggnation (Turner & Whitehead, 2002, s. 206).

De högre hyrorna påverkade låginkomsthushåll avsevärt menar Turner och Whitehead (2002, s. 208), särskilt då bostadsbidragen inte höjts tillräckligt för att kompensera för hyreshöjningen. Boverket (2007, s. 28–29) beskriver bostadspolitiken runt 2000-talet som bestående av många mål och få medel. Perioden karaktäriseras av ökad medvetenhet om att den ekonomiska politiken är otillräcklig för att lösa bostadsbristen, men de bostadspolitiska åtgärderna ska fortfarande ingripa så lite som möjligt och hålla sig under budgettaket. I detta avseende överensstämmer bilden av de bostadspolitiska förutsättningarna vid millennieskiftet med Turner och Whiteheads (2002) beskrivning. Vid 2010-talets början beskriver Grundström och Molina (2016, s 331–332) hur medel- och överklassen kan välja bland ett stort utbud av bostäder på Sveriges bostadsmarknad, medan låginkomsttagare bor i perifera och ofta stigmatiserade hyresrättsområden.

Sverige har gått igenom flera skiften och epoker där varje period har format och lämnat avtryck på bostadsmarknaden, bostadspolitik och upplåtelseblandning. Det är ur dessa bakomliggande faktorer som studiens syfte behöver förstås, då de skapar kontexten som arbetet med upplåtelseblandning utförs i.

2.2 Social blandning – definition och svensk kontext

Social blandning har en nära koppling till bostadspolitik i Sverige. Social blandning kan definieras som mångfalden av en viss karakteristisk egenskap i ett bostadsområde, egenskapen skulle exempelvis kunna vara socioekonomisk status och etnicitet (Galster & Friedrichs, 2015, s. 176). Motsatsen till social blandning är istället höga rumsliga koncentrationer av den karaktäristiska egenskapen, exempelvis hushåll med extremt hög eller låg socioekonomisk status.

Social blandning som ideal har förekommit i samhällsplanering sedan början av 1800-talet men med olika fokus och benämningar. Galster & Friedrichs (2015, s. 177–178) beskriver att forskningen som undersökte hur eftersträvansvärd social blandning var som ett bostadspolitiskt mål var bristfällig innan 1960-talet, varefter en mängd studier har undersökt grannskapseffekter. Under 1990-talet kom studier fram till slutsatsen att höga koncentrationer av utsatthet hade stora och betydande skadliga effekter, social blandning var underförstått en lösning på problemet. På så vis gav forskarvärlden en empirisk grund till policys för social blandning, även om liknande policys redan innan detta rättfärdigande implementerats i flera länder.

Ett svenskt exempel på sådan implementering presenteras av Holmqvist och Bergsten (2009). De menar att Sverige sedan 1974 haft en allmän policy för social blandning med ett fokus på socioekonomi. Holmqvist och Bergsten (2009, s. 478) beskriver hur social blandning under 70-talet blev ett ledord för den politiska ambitionen att undvika fortsatt bostadssegregering. Likt det Grundström och Molina (2016) tidigare beskrivit så hade de stora

5

homogena bostadsområdena som byggdes under miljonprogrammet lett till segregation. Under 70-talet sågs segregationen enligt Holmqvist och Bergsten (2009, s. 478) som ett hot mot demokratin som riskerade leda till sociala konflikter. Samtidigt växte idéen om negativa grannskapseffekter fram. Negativ socialisering av unga, exkludering från arbetsmarknaden och minskat deltagande i samhället riskerade att reproducera socioekonomiska ojämlikheter. Social blandning sågs som ett sätt att bemöta segregation via en allmän policy som inte specifikt riktades mot de utsatta grupperna och områdena. En social blandning skulle uppnås i alla bostadsområden och sågs som positiv för alla, inte endast för utsatta individer. Holmqvist och Bergsten (2009, s. 488) menar att detta är något som skiljer svensk policy från många andra europeiska och nordamerikanska länder där åtgärder riktade mot utsatta områden eller individer görs i större uträckning. Ytterligare en skillnad är att den svenska policyn haft ett fokus på socioekonomi snarare än etnicitet. Detta trots ökad invandring till Sverige under slutet på 1900- talet och att boendesegregationen genom detta fått en etnisk dimension.

Det främsta medlet för att uppnå social blandning var via en blandad boendestruktur, det vill säga blandning av upplåtelseformer, hustyper och boendestorlek. Holmqvist och Bergsten (2009, s. 488–9) menar att den svenska policyn baseras på antagandet att hushåll vill leva i fysiskt och socialt blandade områden. Således förväntas en blandad boendestruktur leda till en blandad population. Holmqvist och Bergsten (2009, s. 488) anser att denna uppfattning kan ha varit för naiv och att andra faktorer också kan påverka. Bostadsbolags vilja att bygga i respektive hushålls vilja att flytta till ett område kan exempelvis påverkas av stigmatisering. Att eftersträva social blandning genom endast indirekta medel, som bostadspolitik, kan enligt Holmqvist och Bergsten (2009) därför ses som otillräckligt.

I en senare studie undersöker Bergsten och Holmqvist (2013) hur väl det tänkta verktyget för att minska segregering, det vill säga blandning av upplåtelseformer, implementerats under perioden 1995 till 2008. Genom att undersöka förändringar i upplåtelsestruktur för 69 svenska städer, fördelat på Small Area for Market Statistics (SAMS) områden, finner de att antalet bostadsområden med blandad upplåtelseform har ökat. Enligt Bergsten och Holmqvist (2013, s. 307) indikerar detta att social blandning fortfarande är en aktuell planeringsideologi.

Förändringen ser olika ut i olika städer, exempelvis har Göteborg uppnått en större grad av blandning än Stockholm. Bergsten och Holmqvist (2013, 307) menar att det beror på att Göteborg haft en mer långsiktig och övergripande plan för att öka upplåtelseblandningen jämfört med Stockholm. Både bostadsrätter och hyresrätter har lett till upplåtelseblandning enligt Bergsten och Holmqvist (2013, s. 307). Äganderätter tenderar att leda till homogena områden, då nybyggnation av äganderätter främst sker i områden som domineras av äganderätter. Bostadsrätter verkar vara enklast att blanda in i existerande bostadsområden. En anledning detta kan enligt Bergsten och Holmqvist (2013, s. 307) vara att de har en speciell funktion i den svenska bostadsmarknaden, där bostadsrätter fungerar som en mellankategori.

Hyresområden består främst av flerfamiljshus och en ombildning till bostadsrätter passar därför i den existerande bostadsstrukturen. Även i äganderättsområden kan bostadsrätter vara enklare att blanda in jämfört med hyresrätter menar Bergsten och Holmqvist (2013, s. 308), då det finns fall där boende i äganderätter uttryckt en rädsla för att etablering av hyresrätter i området skulle

6

hota områdets stabilitet. Bergsten och Holmqvist (2013) menar att bostadsrätter skulle kunna vara lättare att blanda in då steget från äganderätter inte upplevs som lika stort. Nyproduktion och ombildning av upplåtelseformer kan både öka och minska upplåtelseblandningen enligt Holmqvist och Bergsten (2013, s. 288).

Avsnittet har behandlat social blandning som har en nära relation med upplåtelseblandning i Sverige. Social blandning är ett gammalt begrepp inom samhällsplanering. Begreppet förekom alltmer i Sverige till följd av segregationsmönstren som uppkom efter folkhemserans bostadsproduktion. Blandning av upplåtelseformer var och är ett av de främsta medlen för att uppnå social blandning i Sverige enligt studierna genomförda av Bergsten och Holmqvist (2009; 2013).

2.3 Social blandning – förutsättningar för genomförande på kommunal nivå Trots att social blandning är en del av den nationella bostadspolitiken så har den aldrig omgetts av någon lagstiftning eller direkta subventioner. Bergsten och Holmqvist (2013, s. 293) menar därför att implementeringen av social blandning har varit upp till den enskilda kommunen. I och med avvecklingen av statliga subventioner för bostadsbyggande som beskrivits tidigare av Turner och Whitehead (2002) har kommunen inte längre indirekt stöd från staten för implementering av policys för social blandning. Avregleringen har enligt Bergsten och Holmqvist (2013, s. 293) hämmat produktionen av hyresbostäder och således möjligheten att använda nyproduktion som medel för upplåtelseblandning. Ett verktyg som kommunen fortsatt kan använda sig av för implementering av social- och upplåtelseblandning är det kommunala planmonopolet. Vilket innebär att all stadsplanering görs av kommunen som genom detta kan styra stadsutvecklingen. Holmqvist och Bergsten (2013, s. 294) menar därför att kommunen i princip kan besluta om vilken upplåtelseform som ska byggas och var den ska byggas.

Möjligheten för kommunen att reglera upplåtelseformer har dock ifrågasatts politiskt och varit föremål för en statlig utredning (SOU 2018:46, s. 9–18). Utredningen beskriver hur kommuner har ett behov av att kunna reglera upplåtelseformer för att förse goda bostäder åt alla i enlighet med lagen [2000:1383] om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Behovet kommer enligt utredningen (SOU 2018:46, s. 9–18) ur hyresrättens funktion på bostadsmarknaden. Då den inte kräver någon kapitalinsats från hyresgästen är den särskilt viktig för ekonomiskt svaga grupper. I dagsläget kan kommunen reglera upplåtelseformer vid exploatering på egen mark via markanvisningsavtal enligt utredningen (SOU 2018:46). Om kommunen inte äger marken kan inte upplåtelseformer regleras. Den vanligaste metoden för att främja hyresrätter när marken ska överlåtas från kommunen är via prisdifferentiering. Det innebär att kommunen begär ett lägre pris för marken om köparen bygger hyresrätter än om den skulle bygga bostadsrätter (SOU 2018:46, s. 11). Ett problem är om hyresrätterna skulle ombildas till bostadsrätter i ett senare skede enligt utredningen (SOU 2018:46). Då riskerar hyresrätterna gå förlorade samtidigt som kommunen går miste värdestegringen som bostadsrätter innebär då det är svårt att förhindra ombildning efter försäljning, samt att få in vite eller tilläggsköpeskillingar. Ytterligare en metod för att styra upplåtelseformer är tomträttsavtal, där en lägre markhyra ges för hyresrätter och om upplåtelseformen ändras höjs

7

markhyran. Även med denna metod finns brister enligt utredningen (SOU 2018:46) då det innebär en betydande administrativ börda för kommunen, särskilt om upplåtelseformen ändrats och ny markhyra ska räknas ut. Utredningen kommer fram till att det inte är lämpligt att reglera upplåtelseform i detaljplan (SOU 2018:46, s. 11). Samt att kommunen inte bör ha möjlighet att reglera upplåtelseform när någon annan äger marken (SOU 2018:46, s. 13), men att det vore lämpligt att kommunen ges möjligheten att låsa fastigheter på egen mark till upplåtelse via hyresrätter även efter kommunen överlåtit marken.

I avsnittet har medel som kommunen kan använda för att styra upplåtelseformer i samband med nyproduktion behandlats. Medlen påverkas av flera olika faktorer bland annat de avvecklingar av statliga subventioner för bostadsproduktion som behandlats i avsnitt 2.1.

Kommunens möjlighet att styra upplåtelseform kompliceras av att det inte är möjligt att reglera upplåtelseform i detaljplan. Styrning av upplåtelseform görs främst via markanvisningsavtal varpå kommunalt markinnehav blir en viktig faktor.

2.4 Social blandning och grannskapseffekter

Social blandning är relaterat till begreppet grannskapseffekter genom det sammanhang och effekter som grannskapet innebär för individen. Olika grad av social blandning samt geografisk spridning kan leda till olika grannskapseffekter baserat på socioekonomiskklass eller etnicitet.

Baserat på en sammanställning av flera studier av grannskapseffekter identifierar Galster (2012) 15 olika mekanismer som potentiellt är kausala länkar mellan bostadsområdets sammanhang och utfall för individen både via beteende och hälsa.

Det är värt att notera att vissa av mekanismerna kan anses vara mer påtagliga i samband med upplåtelseblandning medan andra mekanismer har starkare relation till andra delar av välfärdssystemet. Vi kommer återkomma till detta senare i uppsatsen. Galster (2012) delar in de femton mekanismerna in i fyra olika underkategorier: socialt interaktiva, miljömässiga, geografiska och institutionella.

Socialt interaktiva:

● Social spridning: beteenden, förväntningar och attityder kan förändras av kontakt med grannar i bostadsområdet.

● Kollektiv socialisering: individer kan uppmuntras att anpassa sig till lokala sociala normer via förebilder i bostadsområdet och andra former av social press. Denna socialiseringseffekt karaktäriseras av en lägsta tröskel som uppnås innan en norm etableras. Denna norm kan sedan producera märkbara konsekvenser för andra i området.

● Sociala nätverk: individer kan påverkas av kommunikationen av olika former av resurser och information mellan personer i bostadsområdet. Det kan röra sig om både starka eller svaga band.

● Social sammanhållning och kontroll: Graden av social oordning kan påverka flera beteenden och psykologiska följder hos boende i området.

8

● Konkurrens: Om vissa lokala resurser är begränsade och inte helt allmänna varor leder denna mekanism till att grupper inom området kommer konkurrera om resurserna. De boendes tillgång till resurserna och möjligheterna kopplade till dem kommer påverka hur väl gruppen lyckas i slutändan.

● Relativ fattigdom: Denna mekanism pekar på att boende som har uppnått någon grad av socioekonomisk framgång kommer vara en källa för olägenheter för de i

bostadsområdet som har det sämre. Den senare gruppen kommer vara avundsjuk på den mer välbärgade och uppfatta sin egen situation som en källa till missnöje.

● Förmedling via föräldrar: Bostadsområdet kan påverka föräldrars fysiska och mentala hälsa, stressnivåer, beteende och materiella resurser. Alla dessa faktorer kan i

förlängningen påverka hemmiljön som barn växer upp i.

Miljömässiga mekanismer:

● Utsatthet för våld: Om människor upplever att deras egendom eller person är i fara så kan de ta skada av psykologiska och fysiska följder. Detta kan försämra deras

välmående och livsmöjligheter. Konsekvenserna kan antas bli mer påtagliga om de blivit offer för våldshandlingar.

● Fysisk omgivning: Eftersatta fysiska förhållanden i den byggda miljön, exempelvis försämrad byggnads- och infrastruktur samt klotter och nedskräpning, kan leda till psykologiska effekter på det boende som en känsla av maktlöshet.

● Utsatthet för gift: Människor kan utsättas för ohälsosamma nivåer av luft-, jord- och vattenföroreningar på grund av nuvarande och historisk markanvändning och andra ekologiska förhållanden i sitt bostadsområde.

Geografiska mekanismer:

● Rumslig missmatchning: Vissa områden kan ha låg tillgänglighet till arbetstillfällen som passar de boendes färdigheter. Det kan röra sig om antingen rumsliga avstånd eller bristfälliga transportnätverk som begränsar de boendes anställningsmöjligheter.

● Allmänna tjänster: Vissa områden kan vara lokaliserade i politiska distrikt som erbjuder sämre allmänna tjänster och anläggningar på grund av begränsat skatteunderlag, inkompetens, eller korruption. Detta kan i sin tur påverka den personliga utvecklingen för de boende i området.

Institutionella mekanismer:

● Stigmatisering: Bostadsområden kan bli stigmatiserade baserat på stereotyper för boende i området som återfinns hos starka aktörer i omgivningen. Detta kan ske utan hänsyn till den nuvarande befolkningen utan baserat på andra faktorer som områdets historia, miljömässiga nackdelar, stil, bostadstyper samt standarden för allmänna och kommersiella områden. Sådant stigma kan försämra möjligheterna hos de boende på ett flertal sätt exempelvis genom färre arbetstillfällen och sämre självkänsla.

● Lokala institutionella resurser: Vissa områden kan ha tillgång till högkvalitativa institutioner som daghem, skolor och medicinska kliniker. Avsaknad av samma lokala institutioner kan påverka de boendes personliga utveckling negativt.

9

● Lokala marknadsaktörer: Det kan finnas variation i närvaron av specifika privata marknadsaktörer som snabbmatsrestauranger, spritbutiker eller matvarubutiker som främjar eller hämmar specifika beteenden.

Galster och Friedrichs (2015, s. 178) argumenterar för att social blandning har en viktig roll att spela som medel för att förbättra levnadsstandarden för låginkomsttagare. Till grund för detta har Galster och Friedrichs (2015) empiri från ett flertal studier från Europa och Nordamerika.

Galster och Friedrichs (2015, s. 175) slutsats är att det för båda världsdelarna finns två grannskapseffekter som är konsekventa och signifikanta. Den första slutsatsen är att utsatta individer påverkas positivt av närvaron av mer välbärgade grupper i sitt bostadsområde. Bland de troliga förklaringarna till detta som lyfts av Galster och Friedrichs (2015) återfinns tre av de fyra underkategorierna för mekanismer bakom grannskapseffekter i föregående avsnitt. För det första återfinns socialt interaktiva mekanismer via positiva förebilder och starkare kollektiv kontroll över oordning. Positiva följder av andra socialt interaktiva mekanismer som sociala band över klassgränser är inte lika påtagliga enligt Galster och Friedrichs (2015, s. 183). För det andra en miljömässig mekanism via minskat utsatthet för våld. För det tredje återfinns en institutionell mekanism i form av minskning geografiskt stigma. En andra slutsats som Galster och Friedrichs (2015, s. 183) drar om signifikanta grannskapseffekter är att de utsatta individerna påverkas negativt av ett stort antal utsatta grupper koncentrerade i bostadsområdet.

Galster och Friedrichs (2015, s. 183–184) argumenterar därför för att det finns tillräckligt med bevis för att rättfärdiga social blandning. Höga koncentrationer av utsatta individer bör undvikas och blandning av olika grupper i bostadsområden främjas. Men Galster och Friedrichs (2015) varnar också för en tro på social blandning som en universal lösning för att motverka utsatthet. De menar på att strategier för social blandning behöver bäddas in i ett heltäckande välfärdssystem, som arbetar med exempelvis tillgänglighetsfrågor, sociala insatser och barnomsorg.

Detta resonemang går att ställa i relation till de femton mekanismerna (Galster, 2012) där en del av mekanismerna kan anses ha starkare koppling till andra välfärdsfrågor än just bostadsfrågor. Lokala institutionella resurser, som skolor och sjukvård, miljömässiga mekanismer, som utsatthet för gift, eller geografiska mekanismer kan ha starkare koppling till andra välfärdsfrågor än bostadspolitik. Som exempelvis utbildning, barnomsorg, miljöfrågor eller tillgänglighet. Andra mekanismer kan uppfattas ha en starkare koppling till bostadspolitiska frågor och kan därför hänvisas till i högre grad när upplåtelseblandning ska motiveras.

10

2.5 Studier av social blandning och områdeseffekter i Sverige

Ett flertal studier av social blandning har genomförts i en svensk kontext, studier vid 2000- talets början har visat på svagt eller inget samband på utfallet för individen. Musterd och Andersson (2005) undersöker sambandet mellan upplåtelseblandning och social blandning, samt social blandning och social mobilitet. De använder sig av data från 1991 till 1999 fördelat på Sveriges 9 200 SAMS-områden (Small Area for Market Statistics). SAMS-områdena kategoriseras i fem klasser baserat på blandningsgrad av upplåtelseformer. De undersökte sedan sambandet mellan upplåtelseformsgrupp och social respektive etnisk blandning. Den sociala mobiliteten för individer i de olika socioekonomiska och etniska kategorierna mäts via inkomstgrad. Studien finner inget eller svagt samband mellan ökad social blandning och förbättrad social mobilitet för individen, överlappningen mellan upplåtelseblandning och social blandning är inte heller helt klart (Musterd & Andersson, 2005, s. 785–786). Musterd och Andersson (2005) argumenterar för att enbart rumslig närhet till andra människor leder inte till förbättrad social mobilitet vilket talar emot ett fokus på bostadsområdet som ett problem.

Musterd och Andersson (2005) menar att andra faktorer än bostadsområdet, som utbildning, utanförskap, språkproblem etcetera behöver tas i åtanke.

Senare studier håller förvisso med om att upplåtelseformen inte är den enda avgörande faktorn för utfallen för individen, men de argumenterar ändå likt Galster och Friedrichs (2015) för att social blandning har en viktig roll att spela inom bostadspolitik. I studier utförda av Andersson, Wimark och Malmberg (2020) samt av Andersson och Malmberg (2018) används en metod där upplåtelseformer fördelas på flera skalnivåer av geografiskt avstånd.

Bostadsområde operationaliseras som antal närmsta grannar baserat på avståndet mellan grannar fågelvägen (Andersson, Wimark och Malmberg, 2020, s. 2). På så sätt tas inte bara det närmaste grannskapet i beaktning, utan också upplåtelseformen i intilliggande områden på olika skalnivåer.

Andersson, Wimark och Malmberg (2020, s. 2–3) kommer fram till att skalnivån är viktig när relationen mellan upplåtelseformer och inkomstvariation samt etniska komponenter ska undersökas. Resultatet pekar på att inkomst och etnicitet överlappar med områden som är koncentrerade på låg skalnivå där en upplåtelseform är dominerande och upplåtelseblandning uppnås först på väldigt hög skalnivå. Andersson, Wimark och Malmberg (2020, s. 20) pekar på att generellt överensstämmer hyresrätter med låginkomsttagare och bostadsrätter med medel- och höginkomsttagare. Områden som domineras av en upplåtelseform på låg skalnivå men som snabbt övergår till en blandning av upplåtelseformer när skalnivån ökas tenderar att överensstämma med kluster av ökad inkomstblandning. Andersson, Wimark och Malmberg (2020, s. 3) kommer fram till slutsatsen att planerare som använder blandning av upplåtelseformer för att lätta på bostadssegregation behöver ha skalnivån i åtanke. Att bygga homogena områden på låg skalnivå behöver inte vara ett problem om upplåtelseformerna runtom är annorlunda.

Andersson och Malmberg (2018, s. 14) som använder en liknande analys över flera skalnivåer kommer fram till att den sociala mobiliteten hos unga, i form av inkomst i vuxen ålder, påverkas starkt av om de växt upp i de mest respektive minst välbärgade

11

bostadsområdena. Unga som växt upp i bostadsområden som präglas av fattigdom och arbetslöshet påverkas negativt, unga som växt upp i de rikaste bostadsområdena påverkas positivt. För unga som inte växt upp i de mest välbärgade respektive fattigaste områdena finner Andersson och Malmberg (2018) inget starkt samband mellan grannskapseffekter och social mobilitet. Andersson och Malmberg (2018, s. 15–16) menar att policys för social blandning är viktigt för att hindra stark boendesegregering, men också att program inriktade på specifika områden är viktiga för att skapa lika förutsättningar mellan områden.

Sammanfattningsvis kan upplåtelseblandning sägas ha en strukturerande effekt på Sveriges bostadsmarknad. Andersson, Wimark och Malmberg (2020) presenterar ett samband mellan blandning av upplåtelseformer och social blandning. Skalnivån som blandning av upplåtelseformer ska uppnås på är en viktig aspekt att ha i åtanke. I Andersson och Malmbergs (2018) studie kompletteras Galster och Friedrichs (2015) argument för social blandning och grannskapseffekters påverkan på individens möjligheter med bevis från en svensk kontext.

3. METOD OCH MATERIAL

För att besvara studiens frågeställningar har flera metoder använts: i form av kvalitativ innehållsanalys av policydokument, en semistrukturerad intervju med en tjänsteman samt kvantitativ analys av data från SCB. Den kvalitativa innehållsanalysen ska undersöka den politiska styrningen för blandade upplåtelseformer. Intervjun ska dels ge en mer fördjupad bild av hur Uppsala kommun arbete med blandning av upplåtelseformer, dels en förklaring till hur upplåtelseblandning uppfattas av tjänstemän. Statistik från SCB har bearbetats i ArcMap 10.4.1 för att skapa kartor som utgör en deskriptiv grund för förändringen på Uppsalas bostadsmarknad för perioden 2015–2019. Nedan följer en genomgång av använda metoder.

3.1 Kvalitativ innehållsanalys

Enligt Bryman (2018, s. 677–680) omfattas kvalitativ innehållsanalys av ett sökande av bakomliggande teman i det material som analyseras. Utifrån forskningsfrågan undersöks sammanhanget i vilket dokumenten skapats, sedan görs först en genomgång av mindre antal dokument inom ämnet. Utifrån det skapas en bild av vilka ytterligare dokument som ska vara till grund för studien, ett antal kategorier som kan styra insamlingen av data samt ett schema utifrån vilket datainsamlingen sorteras i de kategorier som formulerats. Bryman (2018) beskriver det som en iterativ process som konstant rör sig mellan kodning och kategorisering respektive datainsamling. Kategorisering och schematisering av texterna testas och förfinas konstant i processen.

Denna studie ska undersöka blandning av upplåtelseformer i Uppsala tätort under perioden 2015–2019. Därför började innehållsanalysen genom att undersöka Uppsalas kommuns (2016a) ’Riktlinjer för bostadsförsörjning 2016–2019’ samt ’Handlingsplan bostad för alla’

(Uppsala kommun, 2019a). I texterna framkom att Uppsala hade mål för ökad upplåtelseblandning genom målsättningar för andel hyresrätter av nyproduktion.

Kategorisering och schematisering av innehållet gjordes utifrån mål samt motiv för

12

upplåtelseblandning. Efter genomgång av de två första texterna tillkom dokumenten ’Redogörelse av synpunkter riktlinjer för bostadsförsörjning (Uppsala kommun, 2016b)’, ’Översiktsplan för Uppsala kommun’ (2016c) och ’Mål och Budget 2020’ (Uppsala kommun, 2019b). Vid kategorisering och schematisering av materialet användes kategoriseringen av grannskapseffekter som presenterats av Galster (2012) i avsnitt 2.4. Till följd av studiens syfte låg huvudfokus på mål och resonemang kopplat till upplåtelseblandning.

Bryman (2020, s. 674–676) argumenterar för att dokument ska förstås som att de är formulerade med specifika syften, snarare än något som speglar verkligheten. Som en följd av detta behöver andra källor användas för att förstå den bakomliggande verkligheten i vilken dokumenten producerades. Nästkommande två metoder är försök till just detta.

3.2 Semistrukturerade intervjuer

Bryman (2018, s. 560–564) beskriver hur intervjuer lämpar sig för forskningsfrågor där intervjupersonens uppfattning som ska ligga till grund för förklaringen och förståelsen av händelser, mönster och beteenden. Intervjuer har också fördelen att de är flexibla och det är det som intervjupersonen anser viktigt som styr intervjuns riktning. Även själva undersökningens fokus kan anpassas efter viktiga frågor som kommer upp i intervjuerna. För studier med ett relativt tydligt fokus lämpar sig semistrukturerade intervjuer för att svara på specifika frågeställningar. Denna studie ska undersöka hur upplåtelseformer förändrats i Uppsala under perioden 2015–2019, vilka bakomliggande motiv och mål som finns till ökad blandning av upplåtelseformer samt hur det uppfattas av tjänstemän. Då syftet är relativt fokuserat och intresserar sig för den intervjuades synpunkter i forskningsfrågan valdes semistrukturerad intervju som en av metoderna i studien. Frågor ställdes inom ett antal teman: bostadsmarknaden i Uppsala i allmänhet, synen på och mål för blandning av upplåtelseformer, synen på och mål för social blandning. Intervjupersonen ombads även beskriva sin syn på social blandning och blandning av upplåtelseformer i relation till den politiska styrningen. Detta för att synliggöra eventuella skillnader mellan de två grupperna och bättre underbygga den kvalitativa innehållsanalysen.

3.2.1 Urval av intervjupersoner

Bryman (2018, s. 498–500) beskriver att val av intervjupersoner inom målstyrt urval görs baserat på kriterier som gör det möjligt att besvara forskningsfrågorna. En typ av målstyrt urval är fasta urvalskategorier (Bryman, 2018, s. 498). Inom denna typ av målstyrt urval styrs tillvägagångssättet för urval av forskningsfrågorna, men detta urval är mer eller mindre fastställt tidigt i forskningsprocessen. Under forskningsprocessen tillkommer inget eller bara något till urvalet. Forskningsfrågorna för denna uppsats är blandningen av upplåtelseformer i Uppsala med fokus på Uppsala kommuns arbete, syn på och målsättningar för blandning av upplåtelseformer. Kommunalt arbete är politikerstyrt, men själva genomförandet utförs av tjänstemän. Den politiska synen på upplåtelseblandning framgår av Uppsala kommuns (2016a;

2016b; 2016c; 2019a) styrdokument som har varit grund för en kvalitativ innehållsanalys. I genomförandet har kommunens förvaltning och dess tjänstemän en nyckelroll. Därför

13

genomfördes en intervju den 3/12–20 med Elin Blume, strategisk samhällsplanerare på stadsbyggnadsförvaltningen. Intervjun varade i cirka 45 minuter, hölls över zoom och spelades in för att underlätta transkribering. Intervjuguide återfinns i Bilaga 1.

3.3 Kvantitativ analys

För analys av förändringen av upplåtelseformer i Uppsala under åren 2015–2019 användes data från SCB fördelat på demografiska statistikområden (DeSO). DeSO delar in Sverige i 5 984 områden, där varje område vid starten år 2018 hade 700 till 2 700 invånare (SCB, 2020a).

Indelningen tar hänsyn till geografiska förutsättningar i möjligaste mån så att gränserna följer exempelvis gator, vattendrag och järnvägar.

DeSO togs fram som en ersättare till SAMS. Då SAMS indelningen skilde sig mycket över landet eftersom olika indelningsmetoder användes i olika kommuner samt att bebyggelse och infrastruktur förändrats mycket sedan inrättandet av SAMS år 1994. I denna studie valdes DeSO för Uppsala centralort och dess kringliggande område som geografisk avgränsning. Detta för att studien inriktar sig på Uppsala centralort, kringliggande område togs med då nybyggnation ofta sker på markområden runt tätorten. Avgränsningen resulterade i att 126 DeSO valdes ut av de 150 som utgör hela Uppsala kommun. Hädanefter kommer begreppet Uppsala centralort användas för studiens undersökningsområde.

3.3.1 Urval och definition av kvantitativa data

Denna studie ska undersöka hur sammansättningen av upplåtelseformer i Uppsala centralort förändrats under perioden 2015–2019. Statistik för bostadslägenheter för perioden hämtades från SCB (2020b). Anledningen till det relativt korta tidsintervallet är att DeSO är en ny geografisk indelning, därför fanns inte tidigare data än 2015 att tillgå. Definitionen av en bostadslägenhet är en lägenhet som är avsedd att användas, eller till största del används som en bostad, oavsett fastighetens hustyp (SCB, 2020b).

Skillnaden i bostadsbeståndet från år till år utgörs inte enbart av nyproduktion av bostäder utan även existerande lägenheter som ombildas och rivs samt korrigeringar av felaktiga uppgifter påverkar beståndet. Bostadsbeståndet bygger på uppgifter i lägenhetsregistret som uppdateras av kommunerna. Viss eftersläpning finns i registret särskilt för det senaste året. I data över bostadsbeståndet finns fyra kategorier: hyresrätter, bostadsrätter, äganderätter och uppgift saknas. Kategorin ’uppgift saknas’ var i datasetet för denna studie en till fyra procent, dess inverkan på resultatet kan därför antas vara liten. Kategorin exkluderades därför från beräkningar och analyser.

För att tydligare kunna synliggöra hur sammansättningen av upplåtelseformer ser ut och förändras i Uppsala kodades variabeln om. För blandning av upplåtelseform inom DeSO nyttjades samma kategorisering som använts av Bergsten och Holmqvist (2013, s. 297) i kombination med Uppsala kommuns (2019b) mål om 37 procent hyresrätter. Områden där en upplåtelseform utgör 80% till 100% kategoriseras som ’Homogena’. Områden som har en blandning av upplåtelseformer, men en upplåtelseform utgör mindre än 10% och den dominerande upplåtelseformen är mindre än 80% av det totala bostadsbeståndet i områden,

14

kallas ’Delvis blandat’. I kategoribenämningen för denna kategori läggs även den dominerande upplåtelseformen i området till. Områden där varje upplåtelseform utgör 10% – 60%

kallas ’Blandade områden’. För kategorigrupperna ’Delvis blandat’ och ’Blandat’ läggs även en variabel som kontrollerar om andelen hyresrätter är 37 procent eller mer i området om så är fallet läggs benämningen ’HR mer än 37 procent’ till. För områden som kodats som ’Homogena’ överstiger andelen hyresrätter inte 37 procent, förutom för homogena hyresområden, men där anses tillägget överflödigt.

3.3.2 Reflektion kring kvantitativ metod

I jämförelse med tidigare studier inom grannskapseffekter och upplåtelseformsblandning finns det en del skillnader och begränsningar med datatillgång och metod i denna studie. Denna studie använder sig av DeSO som geografisk indelning, tidigare studier som genomförts i en svensk kontext har använt sig av föregångaren SAMS (Bergsten & Holmqvist, 2013; Musterd &

Andersson, 2005) eller skapat upplåtelselandskap baserat på individdata (Andersson, Wimark

& Malmberg, 2019 & 2020; Andersson & Malmberg, 2018). DeSO har, jämfört med de båda andra metoderna, fördelen att det i högre grad tar hänsyn till naturliga barriärer, som vägar, järnvägar och vattendrag (SCB, 2020a). Naturliga barriärer kan antas ha en avgränsande effekt mellan bostadsområden och begränsa deras integrering och interaktion med varandra, även om effekten beror på barriärens storlek. Detta kan anses vara en fördel med denna studies metod jämfört med tidigare forskning.

Det finns även begränsningar jämfört med tidigare studier. Blandningen av upplåtelseformer mäts endast på en skalnivå baserat på DeSO-avgränsningarna.

Upplåtelselandskapen baserade på individdata möjliggör istället analys på flera skalnivåer av geografiskt avstånd. Vidare går inte varje individuellt hushålls närhet till olika upplåtelseformer att särskilja i den aggregerade statistiken på DeSO. Statistiken är inte heller uppdelad på nyproduktion, befintligt bestånd eller rivning vilket begränsar analysmöjligheten av de olika faktorernas inverkan på upplåtelsestrukturen.

Men det går att argumentera för att det är sammansättningen av upplåtelseformer på hela bostadsmarknaden som strukturerar individers möjligheter att agera på bostadsmarknaden. Det kan därför anses nödvändigt att undersöka hur hela bostadsmarknaden förändrats, både till följd av nyproduktion och ombildningar. Syftet med studien är att undersöka Uppsala kommuns arbete med blandning av upplåtelseformer. I intervjuer och innehållsanalys är nyproduktion i särskilt fokus. Genom den kvantitativa metoden kan nyproduktion ställas i relation till Uppsala centralorts bostadsmarknad som helhet.

4. RESULTAT

4.1 Beskrivning av Uppsalas bostadsmarknad

I Uppsala kommuns (2016a, s. 1) ’Riktlinjer för bostadsförsörjning för 2016–2019’ anges att kommunen ska planera för bostadsförsörjning enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (2000: 1383). I detta ingår att riktlinjer för bostadsförsörjning ska

15

antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Riktlinjerna för bostadsförsörjning baseras på en analys av bostadsmarknaden, bostadsbehovet hos särskilda grupper, demografi och efterfrågan (2016a, s. 4–6). Ur ett demografiskt perspektiv bodde det år 2016 strax över 210 000 invånare i kommunen, varav 150 000 bor i Uppsala stad och det är där som störst befolkningsökning har skett och fortsatt sker. Uppsala stad har haft en stabil befolkningstillväxt på cirka 2 000 personer per år under 2005–2015. Under 2017 ökade befolkningstillväxten kraftigt till 5 000 personer, befolkningstakten beräknas i nuläget avta och stabiliseras kring 3 000 personer per år vid 2020-talets början (Uppsala kommun, 2019a, s. 6).

Störst befolkningsförändringar kommer ske i områden där nybyggnation pågick eller planerades (Uppsala kommun, 2016a, 4–6). Exempelvis nämns hur byggnation i Rosendal och Kapellgärdet förväntas resultera i en kraftig befolkningsökning i stadsdelarna Kåbo och Kvarngärdet. Även Kungsängen, Salabacke, Luthagen och Librobäck förväntas få en befolkningsökning till följd av bostadsbyggande. I Uppsala tätort råder det underskott på bostadsmarknaden för alla boendestorlekar och upplåtelseformer, underskottet förväntas kvarstå även på längre sikt (Uppsala kommun, 2016a, s. 5–6).

Under perioden 2005–2015 var utbyggnadstakten 1000 bostäder per år och baserat på en prognos på 50 000 fler invånare 2030 kommer det krävas cirka 3 000 nya bostäder per år (Uppsala kommun, 2016a, s. 1). Under de senaste åren har mer än 1 500 bostäder byggts och 3 000 påbörjats årligen (Uppsala kommun, 2019a, s. 6). Bostadsbeståndet består av en relativt jämn fördelning mellan upplåtelseformer enligt Uppsala kommun (2016a, s. 5). 36 procent är hyresrätter, 38 procent är bostadsrätter och 26 procent äganderätter. 10 procent av det totala beståndet utgörs av studentbostäder. I senare policydokument från Uppsala kommun (2019a, s.

3) problematiseras andelen hyresrätter genom att exkludera studentbostäder från andelen hyresrätter. Då utgör bostadsrätter 64 procent av lägenheterna och hyresrätter endast 36 procent.

Notera att äganderätter också exkluderats från beräkningen. Uppsala kommun (2019a, s. 3) beskriver det som att andelen hyresrättslägenheter bland de tio befolkningsmässigt största kommunerna är lägst i Uppsala. Detta trots att andelen hyresrätter ökade i Uppsala med 20 procent mellan 2000–2010, vilket var avvikande från resten av Sverige som i genomsnitt hade en minskning av hyresrätter (Uppsala kommun, 2016a, s. 5). Under perioden 2010–2015 var andelen hyresrätter av den totala nyproduktionen 41 procent, andelen för bostadsrätter var 37 procent och äganderätter 22 procent.

I riktlinjerna för bostadsförsörjning (Uppsala kommun, 2016a) finns det ingen beskrivning eller mål för vilken hyresnivå de nybyggda hyresrätterna ska ha, något som belysts av arbetsmarknadsnämnden i deras yttrande om riktlinjerna (Uppsala kommun, 2016b, s. 6–8).

Arbetsmarknadsnämnden trycker på vikten av att kommunen planerar för att bostadsbehoven ska tillgodoses för alla, särskilt ekonomiskt utsatta individer. Nämnden argumenterar därför för att lägenheter med låg hyra bör finnas med i riktlinjerna för att säkerställa att det finns bostad för alla. Någon sådan riktlinje finns inte i styrdokumentet, trots att det i riktlinjerna uppges att alla Uppsalabor ska ha möjligheten att bo i bra bostäder till ett rimligt pris (Uppsala kommun, 2016a, s. 3). Problemet kan antas försvåras av att priserna på Uppsalas bostadsrättsmarknad ökat under perioden 2005–2015 (Uppsala kommun, 2016a, s. 5). Liknande mönster fanns för

16

småhus och även efterfrågan på hyresrätter var stor underperioden. År 2017 avtog prisökningen för bostadsrätter något, bland annat till följd av nya kreditbegränsningar (Uppsala kommun, 2019a, s. 6). I det senare policydokumentet ’Handlingsplan: Bostad för alla’ (Uppsala kommun, 2019a, s. 11) presenteras ett mål som uppger att för bostäder som byggs på egen mark bör minst 3 procent vara hyresrätter med låg hyra¹.

4.2 Uppsalas kommuns mål, motiv och medel för upplåtelseblandning

Uppsala kommun har satt upp ett flertal mål för blandning av upplåtelseformer, motiven för upplåtelseblandning är bland annat minskad boendesegregering och ojämlikhet samt bättre social sammanhållning. I riktlinjerna för bostadsförsörjning (2016a, s. 15) presenteras ökat bostadsbyggande som ett fokusområde, inom vilket det finns ett mål om att minst 30 procent av nyproduktion ska vara hyresrätter. Åtgärder för att uppnå detta mål är bland annat en aktiv markpolitik för ökad blandning upplåtelseformer och minst 30 procent av bostäderna på kommunalägd mark som markanvisas ska vara hyresrätter. I Mål och Budget 2020 (Uppsala kommun 2019b, s. 28) presenteras mål om att andelen hyresrätter i kommunen ska öka från de 37 procent som de utgjorde 2017. Motiv för målet är att Uppsala ska växa på ett socialt hållbart sätt som motverkar bostadssegregation (2019b, s. 26). Uppsala kommun (2016a, s. 15) menar att andelen hyresrätter måste öka för att göra det möjligt för fler att skaffa eget boende och skapa en mer flexibel bostadsmarknad. Detta uppges vara ett led i att Uppsala kommun ska vara en jämlik och socialt hållbar kommun med en tillgänglig bostadsmarknad och variation av upplåtelseformer.

Vidare berör fokusområdet Hållbart byggande och hållbar stad- och landsbygdsutveckling också blandning av upplåtelseformer, där det i kombination med olika lägenhetsstorlekar, priser och hustyper beskrivs som ett sätt att motverka boendesegregation (Uppsala kommun, 2016a s.

12–13). Blandningen uppges också främja mångfald och social hållbarhet, genom ökad jämställdhet, integration och trygghet. I riktlinjerna för bostadsförsörjning presenteras social sammanhållning upprepade gånger som en positiv effekt av blandade upplåtelseformer.

Uppsala kommun (2016a, s. 13) menar att Genom att stadsdelar byggs ihop och kompletterar varandra så skapas en mer sammanhållen kommun, med minskat utanförskap och ojämlikhet. Liknande resonemang dras i Uppsala kommuns översiktsplan (2016c, s. 38) där sammankoppling av stadens olika delar fysiskt och socialt uppges leda till närhet. Där offentliga rum, grönstruktur, bebyggelse och transportnät kan underlätta möten mellan människor.

Mötesplatser för människor i olika åldrar, förutsättningar och bakgrund ska stödjas genom medveten lokalisering och anslutande miljöer till social infrastruktur som vård, skola, bibliotek, kulturlokaler etcetera. I översiktsplanen finns även en strävan efter blandad bebyggelse, verksamhetstyper och upplåtelseformer. Det beskrivs hur en blandning av olika slags bostäder bidrar till en blandning av människor (Uppsala kommun, 2016c, s. 38). Uppsala kommun (2016c) menar att desto närmare det är mellan olika funktioner, desto viktigare blir det med en mångfald i utbudet.

1 Med låg hyra menas maximal hyra om 1550 kr/m2.

17

Upplåtelseblandningen ska uppnås på flera skalnivåer enligt Uppsala kommun (2016a, s.

13) från kvarters- tätorts- och kommunal nivå och en strävan efter att bygga ihop olika stadsdelar är tydlig. Homogenitet i kluster av geografiska områden är något som ska motverkas genom att blanda olika byggnader, verksamheter och upplåtelseformer.

I intervjun med Blume (2020) beskrivs även hur Uppsala kommun tar hänsyn till dominerade upplåtelseform i angränsande existerande bostadsområde när de planerar nybyggnation. Blume (2020) beskriver det som att de Premierar projekt med hyresrätter i ett bostadsrättsdominerat område. Vilken skalnivå som blandning av upplåtelseformer ska uppnås på är något som diskuteras mycket på stadsbyggnadsförvaltningen, men att det inte är helt lätt att definiera vilken skalnivå som blandningen ska uppnås. Blume (2020) menar att kvartersnivå är en för låg skalnivå, då det kan skapa konflikter mellan de boende i området. Istället ska blandning uppnås på en skalnivå över kvartersnivå, en skalnivå som beskrivs som delområdesnivå. Blume (2020) beskriver hur ett delområde kan vara olika: om det är tätort på landsbygden så kanske tätorten är delområdet, medans i innerstaden finns mindre geografiska ytor, där man vill uppnå en blandning. Denna beskrivning skiljer sig något från skalnivån som presenteras i policydokumentet (Uppsala kommun, 2016a s. 13), där kvartersnivån är med som en av skalnivån som ska blandas.

Som medel för att uppnå blandning av upplåtelseformer beskriver Uppsala kommun (2019a, s. 5) hur den kommunala rådigheten i bostadsfrågor omfattar tre områden:

planmonopolet, markpolitiken och det kommunala bostadsbolaget. Av dessa tre är det främst de två första som behandlas i denna uppsats. För det första kan planmonopolet i kombination med markanvisningsprocessen möjliggöra olika former av markanvändning. Kommunen kan via markanvisningar verka för att det ska finnas en variation av bostadsformer och kostnadsnivåer. Uppsala kommun understryker att de inte kan säkerställa att en specifik exploatering sker, utan bara möjliggöra den, själva genomförandet är upp till exploatören eller markägaren. Blume (2020) beskriver hur Uppsala kommun för:

”[…] vissa projekt har vi en större rådighet, när vi äger marken, även om vi inte kan […] med detaljplanen styra upplåtelseform. Utan då är det när vi avyttrar mark så är det i alla fall det starkaste instrumentet vi har till upplåtelseform. Äger vi inte mark så är det bara någon form av önskan man kan ha från kommunens sida”.

För det andra är således markpolitiken en viktig faktor för vilken rådighet som kommunen har vid nyproduktion. Blume (2020) fortsätter:

”[…] det man har som en ambition, kopplat till översiktsplanen, […] där man ser stora stadsutvecklingsområden så gör kommunen i samband med det, när man tänker ‘här vill vi ha en stadsutveckling’, så gör man strategiska markköp - för att kunna få rådigheten”.

Vidare beskriver Blume (2020) hur Uppsala kommun:

18

”[…] gör oberoende markvärderingar när vi ska sälja mark, eller avyttra mark. Och värderingen av bostadsrättsmark, eller så, mark som säljs till bostadsrättsändamål värderas generellt sett till det dubbla priset. Och det påverkar ju intäktsbalansen i projektekonomin, det är en jätteviktig faktor i en kommunens budget. […] Har man då köpt mark dyrt, så kanske man måste få in en viss summa pengar för att klara alla andra åtaganden som man har i samhällsbyggnadsprocessen: att bygga skolor, väg allt vad man nu har…

Och då behöver man avyttra mark till ganska högt pris […] då gynnar ju det bostadsrätter”.

Dessa oberoende markvärderingar benämns i Uppsalamodellen för markanvisningar (Uppsala kommuns, 2018, s. 6) som differentierat pris kopplat till markanvändning och upplåtelseform.

Uppsala kommun (2018, s. 8) uppger även att de inte tillämpar tomträttsupplåtelser som huvudregel. Risker likt de SOU 2018:46 presenterar med förlorade hyresrätter och inkomster till följd av rabatterad mark för hyresrätter motverkas av Uppsala kommun (2018, s. 7) genom villkor om säkerställande av hyresrätter som upplåtelseform, samt att genomförandeavtal överförs på ny fastighetsägare vid eventuell fastighetsöverlåtelse.

Den kommunala rådigheten kopplat till markägande är således en viktig del i Uppsala kommuns medel inom bostadspolitik, både när upplåtelseform och hyresnivå ska styras. I Uppsala kommuns policydokument finns mål om att 30 procent av nyproduktion ska utgöras av hyresrätter (Uppsala kommun, 2016a) samt om att andelen hyresrätter i kommunen som helhet ska öka från de 37 procent de utgjorde 2017 (Uppsala kommun, 2019b). Målen motiveras som medel för hållbar stadsutveckling genom minskad segregation, utanförskap och ojämlikhet.

4.3 Synen på blandning av upplåtelseformers roll i samhällsplaneringen I intervjun beskriver Blume (2020) att målen och den politisk styrningen för upplåtelseblandning i vissa avseende säger emot varandra, vilket gör det svårare för förvaltningen att arbeta i enlighet med den politiska styrningen. I riktlinjer för bostadsförsörjning (Uppsala kommun, 2016a) återfinns ett mål om att 30 procent av all nyproduktion ska vara hyresrätter, men under åtgärder för att uppnå målet så gäller detta mål endast för nybyggnation på kommunalt ägd mark. I senare policydokument har målet uppdaterats så att andelen hyresrätter vid nyproduktion ska vara 30 procent oavsett markägare (Uppsala kommun, 2019a).

Vidare kan motsägelser skönjas i Uppsalas kommuns mål och budget för 2020, där en målsättning är att andelen hyresrätter i bostadsbeståndet ska öka ifrån de 37 procent av bostadsbeståndet som de utgjorde 2017. Blume (2020) beskriver hur detta mål kan riskera att motverkas av målet om att minst 30 procent av nyproduktionen ska vara hyresrätter som återfinns i tidigare nämnda policy dokument. Visserligen står det minst 30 procent, så inget hinder finns för att bygga större andel, men om målet är att andelen hyresrätter ska öka från 37 procent så borde resterande mål rimligen ha det som en lägsta nivå menar Blume (2020). Blume (2020) betonar vidare att möjligheten att uppnå målet om mer än 37 procent hyresrätter kan försvåras av ombildningar av befintliga hyresrätter i bostadsbeståndet. Enligt Blume (2020)

19

leder ombildningar till en minskning av hyresrätter, då bostadsrätter sällan ombildas till hyresrätter.

Blume (2020) poängterar vikten av upplåtelseblandning då det strukturerar bostadsmarknaden och hur olika individer kommer in på bostadsmarknaden, men argumenterar också för att upplåtelseblandning är ett medel för att uppnå social blandning snarare än ett mål i sig. Blume (2020) beskriver hur både mål för andel hyresrätter och det nyare målet för andel hyresrätter med låg hyra påverkar förvaltningens arbete i bostadsfrågor och planläggning. Hon understryker också hur olika upplåtelseformer strukturerar individers tillgång till bostäder och hur detta påverkas av läget på Uppsalas bostadsmarknad. Bostadsmarknaden beskrivs som tudelad av Blume (2020). Då det råder brist på bostäder för låginkomsthushåll medan det finns ett större utbud för medel- och höginkomsttagare. Har man bra betalningsförmåga, kapital och ködagar så kan man välja och vraka, särskilt om man har två inkomster i hushållet (Blume, 2020). Blume (2020) beskriver det som att då kan man både köpa en bostadsrätt eller köpa en villa, man kan också […] på kort kötid få en nyproducerad, dyr hyresrätt . Den andra delen av bostadsmarknaden består av de med lägre ekonomisk standard, som inte har kapital, är ensamstående eller har många barn. Denna grupp har det svårare på bostadsmarknaden.

Blume (2020) lyfter tre faktorer som lett till ökad efterfrågan och minskat utbud av billiga bostäder. För det första har enligt Blume (2020) gruppen som är i behov av billigare hyresrätter ökat till följd av ökade inkomstskillnader i Sverige sedan nittiotalet. För det andra lyfter Blume (2020) förändringar i den statliga bostadspolitiken under nittiotalet som lett till att det blivit dyrare att köpa sin bostad och hyrorna för nyproducerade hyresrätter har ökat mer än KPI.

Vilket gör att det krävs högre inkomst eller kapital för att komma in på bostadsmarknaden. För det tredje menar Blume (2020) att renovering av miljonprogrammen minskat utbudet av de relativt billigare hyresrätterna som de med lägre inkomst tidigare kunde matchas med.

Renoveringarna leder till hyreshöjningar i olika grad, vilket leder till att det beståndet […] tynar bort lite grann. Samtidigt har vi större grupper som har ett behov av det här - det lilla beståndet (Blume, 2020). Detta problem löses inte per automatik genom nyproduktion av fler hyresbostäder då all nyproduktion är dyr enligt Blume (2020).

Blume (2020) lyfter hur fokus enbart på upplåtelseformer kan leda till bostadspolitiken blir för låst vid just upplåtelseformer, vilket leder till att andra bostadspolitiska åtgärder kopplat till medel som exempelvis boendeformer förbises. Bostadsfrågor behöver breddas till […] ’behöver vi fler kollektiva boendelösningar?’ oavsett upplåtelseform! Eller ’behöver vi fler kooperativa hyresrätter?’ Eller behöver vi tänka att det ska finns hyresrätter i småhusform?

(Blume, 2020). Men Blume (2020) uttrycker ändå en förhoppning om att på sikt, kanske 15 år, kan upplåtelseblandning leda till att bostadsstrukturen förändras och därigenom främja social blandning och öka den sociala sammanhållningen. Blume (2020) beskriver också hur blandning av upplåtelseformer är ett medel av många för att uppnå detta och därför egentligen inte bör vara ett mål i sig. Andra medel som Blume (2020) nämner är arbetsmarknadspolitiska åtgärder, skolfrågor och trygghetsskapande åtgärder via polisen.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att upplåtelseblandning ses som ett viktigt medel i samhällsplaneringen då det strukturerar bostadsmarknaden, men att dess status som mål och

20

vad man hoppas uppnå med det går att ifrågasätta. Blume (2020) beskriver hur medel- och överklass kan välja bland ett stort utbud av olika bostäder, medan de som har lägre ekonomisk standard har ett mer begränsat utbud. Upplåtelseblandning ses av Blume (2020) som ett medel för att uppnå social blandning på sikt, även om hyrorna för nyproducerade hyresrätter är höga.

Även andra medel än upplåtelseblandning är enligt Blume (2020) viktiga för att uppnå social blandning och sammanhållning.

4.4 Förändring av upplåtelseformer 2015–2019

Avsnittet inleds med grafer för vardera upplåtelseforms andel av fastighetsbeståndet i Uppsala kommun respektive Uppsala centralort, det vill säga den geografiska avgränsning som används i denna studie. Detta avsnitt följs av en karta som beskriver fördelningen av upplåtelsekategorierna i början på undersökningsperioden, år 2015. Efter det följer fyra kartor som beskriver förändringen av upplåtelsekategorier i undersökningsperiodens slut samt tre kartor som beskriver förändringen av vardera upplåtelseform under tidsperioden.

4.4.1 Vardera upplåtelseforms andel av fastighetsbeståndet

Figur 1. Vardera upplåtelseforms andel av det totala fastighetsbeståndet i Uppsala kommun för åren 2015–2019. Källa: (SCB, 2020b)

38,8% 38,6% 39,2% 39,3% 39,8%

35,8% 36,1% 36,1% 36,5% 36,5%

25,3% 25,2% 24,7% 24,0% 23,6%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

45,0%

2015 2016 2017 2018 2019

Bostadsrätt Hyresrätt Äganderätt