Denna kartläggning omfattar de kommuner som ingår i GR-samarbetet, dvs. Göte-borg (med 21 stadsdelar) och 12 kranskommuner, dvs. totalt 33 olika enheter. Mate-rialet har samlats in genom telefonintervjuer under tiden september 2003 - februari 2004. Diskussionen i detta avsnitt utgår från de frågeställningar som har varit i fokus för kartläggningen. Vilka de är framgår av rubrikerna nedan.
Hur organiseras handikappomsorgen i de olika kommunerna och stadsdelarna?
I rapporten beskrivs hur handikappomsorgen (HO) är organiserad i relation till äld-reomsorgen (ÄO) och individ- och familjeomsorgen (IoF) i de kommuner och stads-delar som ingår i studien.
Den vanligaste organisationsformen är att HO, IoF och ÄO utgör egna verksam-hetsområden med var sin chef, men att de har en gemensam förvaltning och nämnd.
Det är också vanligt att HO organiseras tillsammans med IoF medan ÄO utgör ett eget verksamhetsområde. Att i stället HO och ÄO organiseras tillsammans är mindre vanligt. I några fall utgör HO en enhet inom IoF. Kungsbacka kommun avviker från de andra genom att varje verksamhet har sin egen förvaltning och också sin egen nämnd.
Vilken betydelse har då organiseringen? Och vilket sätt att organisera är ”bäst”?
Något entydigt svar på den frågan ger inte den här kartläggningen. Det skulle kräva en fortsatt studie med en mer ingående analys och jämförelse mellan enheter för att kunna besvara denna fråga.
Något som ändå har framhållits i intervjuerna är att det är en fördel när handi-kappomsorgen har en chef som enbart ansvarar för den verksamheten och som då har förutsättningar att driva just de frågorna. IoF och ÄO kan vara stora enheter där handikappomsorgens frågor annars riskerar att ”drunkna”. Det skulle kunna tolkas som att en organisering där HO är ett eget verksamhetsområde skulle vara att före-dra. Å andra sidan har intervjupersoner också framhållit att samarbetet med individ- och familjeomsorgen underlättas om de finns nära varandra i organisationen.
Socialstyrelsen (2003) drar slutsatsen att kommuner och andra huvudmän behöver bli bättre på att poängtera det specifika med att arbeta med människor med funktionshinder. ”Det finns i dag en risk att verksamheten i alltför hög grad präglas av äldreomsorgen” (sid. 7). I rapporten konstateras också att många föräldrar har svårt att få förståelse för familjens behov av stöd när besluten om insatser fattas av handläggare som främst har ett äldreperspektiv.
Hur organiseras då utredning och beslut om insatser enligt LSS för barn och ungdomar inom handikappomsorgen? Resultatet av intervjuundersökningen visar att LSS-handläggarna oftast fattar beslut om insatser både för barn och vuxna. Det är sällan som det finns särskilda handläggare enbart för barn och ungdomar.
När det gäller LSS-handläggarnas ansvarsområde fanns det också skillnader bland de kommuner/stadsdelar som ingår i kartläggningen. Det som var gemensamt mellan kommunerna var att alla LSS-handläggare utreder och fattar beslut om insat-ser och har ett formellt uppföljningsansvar. Men i vissa stadsdelar/kommuner har LSS-handläggarna också ett visst ansvar för verkställigheten av besluten. Det vanli-gaste var dock att beslutsfattande och verkställighet var åtskilda och att LSS-hand-läggaren inte hade ansvar för verkställigheten.
Även i fråga om vilka beslut som var delegerade till LSS-handläggaren fanns det vissa skillnader mellan olika kommuner/stadsdelar. I en del fall fattar politiker beslut om vissa insatser, som exempelvis boende och daglig verksamhet, utifrån att handläggaren ger förslag i ett tjänsteutlåtande. Hur omfattande delegation LSS-handläggarna har varierar mellan olika kommuner/stadsdelar. En del handläggare fattar också beslut om kompletterande insatser enligt SoL till de personer som tillhör LSS personkretsar. Dessutom fattar vissa LSS-handläggare också beslut enligt SoL till personer med funktionshinder som inte omfattas av LSS (exempelvis barn och ungdomar med DAMP/ADHD).
Hur handikappomsorgen är organiserad torde ha en ganska stor betydelse för kommuninvånarna, och de skillnader som finns mellan kommuner och stadsdelar väcker flera frågor. Är det självklart att handikappomsorg ska vara liktydigt med om-sorg om dem som omfattas av LSS? Vilken kompetens finns inom IoF om funktions-hinder när det gäller exempelvis barn och ungdomar med DAMP/ADHD? Är det rimligt att föräldrar med ett funktionshindrat barn och ett icke funktionshindrat barn som är i behov av avlastning, måste söka den insatsen från två olika förvaltningar?
Vilka insatser enligt LSS får barn och ungdomar?
I rapporten finns en redogörelse för vilka insatser barn och ungdomar får enligt LSS och omfattningen av dessa insatser. De vanligast förekommande insatserna i kartläggningen var korttidsvistelse utanför det egna hemmet och avlösarservice i hemmet. Också i Socialstyrelsens rapport (2003) var korttidsvistelse utanför det egna hemmet den vanligaste insatsen enligt LSS till barn och ungdomar.
Det är ganska stora skillnader mellan olika kommuner och stadsdelar när det gäller hur vanlig en viss insats är. I två kommuner hade man t.ex. 19 respektive 20 beslut om kontaktperson för barn och ungdomar, medan det i några stadsdelar inte fanns någon enda sådan insats beviljad. Det var stora variationer i antalet insatser, även när det gällde övriga insatser enligt LSS.
En fråga är vad dessa skillnader kan bero på. Några försök till förklaringar skulle kunna vara:
● Kommunerna och stadsdelarna ser olika ut när det gäller befolkningens storlek, åldersfördelning och antalet barn med funktionshinder vilket kan påverka antalet insatser för olika åldersgrupper.
● Vissa insatser kan helt eller delvis ersätta varandra, t.ex. ledsagarservice i stället för kontaktperson, korttidsvistelse utanför det egna hemmet i stället för avlösarservice osv.
Dessutom ges ofta kompletterande insatser enligt SoL, vilka inte finns med i statistiken över LSS-insatser. För att jämföra vad barn/ungdomar får tillgång till i olika stadsdelar/kommuner skulle det behövas en helhetsbild av vilka in-satser som ges till varje enskilt barn/ungdom.
● Traditioner och tillgång till en viss insats i det egna närområdet kanske påverkar vilken insats LSS-handläggaren väljer.
● Kommuninvånarna kanske inte har tillräcklig kunskap om LSS och vilka insatser funktionshindrade har rätt till.
Socialstyrelsen (2003) har lyft fram behovet av informationsförmedling och uppsökande verksamhet. Vi vet inte hur det ser ut i fråga om det i de kom-muner/stadsdelar som ingår i den här kartläggningen
● Kan det vara så att bedömningarna skiljer sig åt mellan vissa kommuner/stadsdelar?
Är det t.ex. så att det är svårare att få ett beslut om en viss insats om man bor i en kommun än i en annan?
● Kan det påverka antalet barn/ungdomar med en viss diagnos om det finns en läkare med specialistkompetens i en kommun eller stadsdel?
Skulle det t.ex. kunna innebära att fler barn med neuropsykiatriska funk-tionshinder blir diagnosticerad vid en tidig ålder i vissa kommuner?
Socialstyrelsen (2003) konstaterar att barnboende enligt LSS har minskat de senaste åren. I den här kartläggningen varierar antalet barn/ungdomar som har insatsen boende i familjehem eller bostad med särskild service mellan 0 och 10 i de olika kommunerna/stadsdelarna. En intressant fråga är om de kommuner/stadsdelar där inget eller få barn/ungdomar har ett barnboende i stället erbjuder fler andra insatser till familjerna. Skulle det vara möjligt att undvika att ett barn placeras utanför familjen om familjen får tillräckligt stöd i sin vardag? Är det möjligt att hitta mer flexibla insatser för korttidsvistelse och skulle det i så fall kunna vara ett alternativ till ett boende utanför familjen för vissa barn/ungdomar? Å andra sidan finns det många barn och ungdomar utan funktionshinder som bor någon annanstans än hos sina föräldrar. Ur den synvinkeln är det ganska orimligt att utgå ifrån att alla barn med funktionshinder skulle kunna bo hos sin ursprungsfamilj.
Uppföljning av insatserna
LSS-handläggarna har det formella ansvaret för uppföljning av LSS-insatserna till barn och ungdomar. Av intervjusvaren framgår det att det varierar i vilken ut-sträckning de hinner med att göra dessa uppföljningar.
En person (eller föräldrarna till ett barn) som har insatser enligt LSS kan begära att det ska upprättas en individuell plan. I intervjuerna har det inte ställts någon spe-cifik fråga om de individuella planerna. Flera intervjupersoner har tagit upp just detta, att individuella planer används i en mycket begränsad omfattning. De personer som begär att få en individuell plan får det, men det tycks oftast inte vara något som LSS-handläggarna föreslår eller försöker arbeta med mer generellt. De hinder som har beskrivits för att använda individuella planer är att det tar mycket tid och att det är svårt att få andra berörda parter att komma till gemensamma möten.
En fråga som man kan ställa sig är i vilken mån familjerna känner till rättighe-ten att begära att en individuell plan upprättas. Föräldrar till funktionshindrade barn har ofta en mängd olika kontakter att samordna vilket tar mycket av deras tid och kraft (Larsson 2002) och det förefaller lite motsägelsefullt att så få begär att det ska upprättas en individuell plan. Att individuella planer används i så begränsad omfattning är inte något som är specifikt för kommunerna i den här kartläggningen, utan är generellt för hela landet. Socialstyrelsen konstaterar i sin rapport (2003) att det är anmärkningsvärt att endast 6,5 % av dem som berörs av LSS har en individuell, samordnande plan.
Hur väl motsvarar insatserna behoven hos barn och ungdomar med olika slags funktionshinder?
Vad vet vi egentligen om insatsernas betydelse för personer med funktionshinder?
Det finns väldigt lite forskning om detta, något som också Socialstyrelsen har påpekat (2003). I den här rapporten beskrivs situationen enbart ur ett personalperspektiv.
Av intervjusvaren framgår det att insatserna är ganska väl anpassade till barn och ungdomar med intellektuella funktionshinder. Samtidigt tycks det vara så att ungdomar med ett lindrigt intellektuellt funktionshinder kan vara de som har svårast att acceptera de insatser som föreslås.
Det framstår som betydligt svårare att tillgodose behoven hos barn och ungdo-mar med neuropsykiatriska funktionshinder. Många anser att det skulle behövas fler insatser just för den gruppen barn/ungdomar. En viktig fråga som har aktualiserats i intervjusvaren är i vilken utsträckning det är bra att ha insatser enbart för en viss diagnosgrupp, t.ex. för barn och ungdomar med autism. Fördelar med att ha sär-skilda verksamheter är att det då är lättare att anpassa miljön till just den gruppen och att personalen får stor kompetens och erfarenhet av just det funktionshindret. Å andra sidan kan sådana verksamheter bli ”tunga” och ”svårjobbade”. Det är inte heller självklart att barn/ungdomar med samma diagnos har mer utbyte av varandra än barn/ungdomar med olika funktionshinder.
LSS beskrivs i kartläggningen som en ganska ”fyrkantig” lag med ett antal tyd-ligt angivna insatser. Huvudintrycket av kartläggningen är att LSS är en bra lag för de
personer som omfattas av den. Lagen utestänger emellertid de barn och ungdomar som inte tillhör personkretsarna. Ofta räcker insatserna enligt LSS inte till, utan det behövs en komplettering med insatser enligt SoL. En särskild problematik har beskrivits när det gäller de barn och ungdomar som har ett neuropsykiatriskt funk-tionshinder som inte betraktas som så omfattande att LSS är tillämplig. Barn med ADHD/DAMP har t.ex. ingen självklar rätt till LSS-insatser.
Samverkan med IoF och barn-och ungdomshabiliteringen
Socialstyrelsen (2003) konstaterar att det fortfarande finns stora brister i samverkan mellan olika huvudmän och olika förvaltningar, när det gäller personer med funk-tionshinder. Samverkan behövs inte enbart runt enskilda individer, utan också när det gäller planering och förebyggande arbete.
”Tidiga och samordnade samhällsinsatser kan göra att ett funktionshinder aldrig ut-vecklas till ett handikapp, alternativt lindras, med resultat att individen slipper ett stort lidande och samhället slipper omfattande kostnader.”
(Socialstyrelsen 2003 sid. 43).
Handikappomsorgens personal samarbetar men med många olika parter. Individ- och familjeomsorgen är en viktig samarbetspartner när det gäller familjer med en social problematik. Det är ofta också där som beslut om insatser fattas för de barn och ungdomar som har ett neuropsykiatriskt funktionshinder som inte omfattas av lagstiftningen i LSS (t.ex. ADHD och DAMP). En annan viktig samarbetspartner är barn- och ungdomshabiliteringen som ansvarar för både beslut och verkställighet av en av LSS-insatserna, nämligen rådgivning och annat personligt stöd.
I de flesta av kommunerna/stadsdelarna beskrivs en samverkan med IoF som fungerar ganska bra, men trots det ansåg många intervjupersoner att samverkan skulle kunna förbättras ytterligare. Faktorer som underlättar samverkan är att HO och IoF finns nära varandra lokalmässigt, att personalgrupperna inte är för stora och att det finns en kontinuitet i personalgrupperna så att de hinner lära känna varandra.
Något som också underlättar samverkan är att HO och IoF är organiserade på ett lik-nande sätt så att det finns chefer på samma nivåer i de olika verksamhetsområdena.
Det förekommer oftast en samverkan på individnivå, dvs. att LSS-handläggare och handläggare från IoF samarbetar i enskilda ärenden eller använder varandra som konsulter. Ofta finns också en samverkan på en mer övergripande nivå, mellan chefer. Ett problem som har beskrivits i kartläggningen är att kunna åstadkomma gemensamma utbildningstillfällen för handikappomsorgen och individ- och familje-omsorgen. Exempel på områden att samlas kring är frågor om tolkning av lagarna och värdegrundsfrågor.
Samverkan med barn- och ungdomshabiliteringen beskrivs som ”en samverkan vid behov, kring enskilda ärenden”. Det varierar mycket mellan olika kommuner och
stadsdelar hur nöjda intervjupersonerna är med den samverkan som finns. Några har beskrivit en väl fungerande samverkan medan andra har berättat om mer sporadiska kontakter med habiliteringen. En övergripande samverkan, på chefsnivå och/eller i olika samverkansgrupper, t.ex. kring ”barn som far illa” beskrivs i flera intervjusvar.
Sedan några år tillbaka har Västra Götalandsregionen övertagit ansvaret för in-satsen ”råd och stöd” enligt LSS. I kartläggningen har många lyft fram skillnader före och efter förändringen och genomgående är det nackdelarna som överväger. Något som beskrivs som en stor nackdel är att ”råd och stöd” i stort sett aldrig beviljas som en insats enligt LSS, utan i stället ges enligt HSL. Det innebär att det inte fattas ett beslut som kan överklagas och att rättssäkerheten för den enskilda människan riskerar att sättas ur spel. Frågan är om detta är en synpunkt som enbart berör de kommunala organisationerna och tjänstemännen, eller om detta även skulle ha kom-mit fram i en studie där vi hade frågat brukarna.
Intervjupersonerna upplevde att de saknar närheten till den personal som ger råd och stöd och att förändringen har inneburit minskad kompetens i den egna kommunen/stadsdelen.
Metoddiskussion
En svårighet när det gäller metoden i den här kartläggningen är att veta hur intervju-personerna tolkar barnens/ungdomarnas behov. I LSS beskrivs ett antal insatser som personer med omfattande funktionshinder har rätt till. Något man kan fundera över är om det finns en risk att en LSS-handläggare mer utgår ifrån hur insatserna är ut-formade i lagen än från barnens/ungdomarnas faktiska behov. I intervjusvaren finns det dock många exempel på att man genom att också använda SoL ”skräddarsyr” satser för ett visst barn. Behoven förändras och det kan krävas en anpassning av in-satserna. Detta torde vara en viktig fråga inför framtiden, inte minst utifrån att de ekonomiska förutsättningarna kan se olika ut beroende på om insatserna ges enligt SoL eller enligt LSS.
En annan svårighet är att veta vad som påverkar intervjupersonerna i deras svar. Om en intervjuperson tycker att det ”alltid är möjligt att ge de insatser som behövs till varje funktionshindrat barn eller ungdom”, innebär det då att det just i den stadsdelen eller kommunen verkligen finns så goda förutsättningar? Eller skall det tolkas som att det tvärt om saknas kunskap om vilka behov som inte tillgodoses? Det krävs kunskap och erfarenhet för att se vad som eventuellt saknas i en verksamhet. Kan det också finnas en önskan att visa upp sin kommun eller stadsdel på ett positivt sätt, att ”allt fungerar så bra hos oss”? Den bild som framträder ur det insamlade materialet är omfattande och mångfacetterad med olika beskrivningar och exempel. Det tyder på att intervjupersonerna inte har försökt avfärda frågorna ”så enkelt som möjligt”, utan att de tvärtom har ansträngt sig för att ge en nyanserad beskrivning av hur deras verklighet ser ut.
Slutsatser
Några slutsatser som man kan dra utifrån den här kartläggningen är:
● Det är inte oviktigt hur handikappomsorgen organiseras. Oftast är handikappomsorgen en mindre verksamhet än äldreomsorg och individ- och familjeomsorg, men handikappomsorgens verksamhet är specifik och behö-ver därför sin egen plats i organisationen.
● Många funktionshindrade behöver insatser enligt både SoL och LSS, och det kan vara viktigt att fundera över för- och nackdelar med att LSS-handläggaren fattar beslut enbart enligt LSS eller enligt både SoL och LSS.
● Barn och ungdomar med neuropsykiatriska funktionshinder är en grupp som behöver uppmärksammas särskilt eftersom deras behov tycks vara svårare att tillgodose genom LSS-insatserna än andra funktionshindrade. En viktig fråga är om det behövs fler insatser som är riktade till just den gruppen barn/ungdomar, eller om det är en fördel med verksamheter som vänder sig till barn/ungdomar med olika funktionshinder.
● Antalet beslut om en viss insats kan variera ganska mycket mellan olika kom-muner och stadsdelar. Det skulle behövas mer kunskap också om vad dessa skillnader beror på. Är det exempelvis så att det faktiskt inte är någon enda person som ansöker om kontaktperson i vissa kommuner/stadsdelar? Får de barnen/ungdomarna en annan LSS-insats i stället, som t.ex. ledsagare? Eller får de en annan insats enligt SoL?
● Det saknas kunskap om vad insatserna betyder för de funktionshindrade bar-nen och deras familjer, något som också Socialstyrelsen konstaterar (2003).
Det skulle behövas mer forskning på det området. En kontinuerlig uppfölj-ning av insatser är också viktig, något som LSS-handläggarna inte alltid har tid till. Den här kartläggningen har utgått utgår från ett personalperspektiv och ger alltså inte någon kunskap om hur familjerna eller barnen upplever de insatser de får. Förhoppningsvis kan kartläggningens resultat utgöra en grund för vidare studier om vad LSS-insatserna innebär utifrån ett brukar-perspektiv, i den egna stadsdelen/kommunen.
● Samverkan med individ- och familjeomsorgen och habiliteringen behöver utvecklas ytterligare i många kommuner/stadsdelar. Ett behov som har framkommit är gemensamma utbildningsdagar för att få kunskap om varandras roller, vilken lagstiftning som gäller och också möjlighet att disku-tera den värdegrund som arbetet vilar på.
Slutligen kan det finnas anledning att fundera över vilken roll GR-samarbetet och FoU i Väst fortsättningsvis kan ha när det gäller handikappomsorg och handikapp-kunskap. I den här kartläggningen har det framkommit flera exempel på hur man arbetar med samma frågor i olika kommuner och stadsdelar. Ibland utvecklas arbetet
på liknande sätt i flera kommuner/stadsdelar och ibland finns det exempel på att man går tillväga på olika sätt. Hur skulle det vara möjligt att bättre ta till vara erfa-renheterna från olika kommuner och stadsdelar?
Referenser
Andersson, Y (2004), planeringsledare i Göteborgs stad, oktober 2004. Muntlig kommunikation
Göteborgsregionens hemsida, www.gr.to
Göteborgs stads hemsida, www.goteborg.se Uppgifter hämtade den 7 maj och 29 oktober, 2004
Kadesjö, C (2003) Muntlig kommunikation vid FoU i Väst/GR, september 2003 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 1993:387 Ändring 2002:439 Larsson, L (2002) Barn med funktionshinder och deras familjer – intervjuer med åtta
fa-miljer i Mölndal om deras behov av stöd, FoU i Väst, Göteborgsregionen. Rapporten återfinns på hemsidan www.fouivast.com
Skoglöf, C (2004), Västra Götalandsregionen, oktober 2004. Muntlig kommunikation.
Socialstyrelsen (2003) Handikappomsorg - Lägesrapport 2003. Stockholm.
Socialstyrelsen (2004) Funktionshindrade personer - insatser enligt LSS år 2003 Socialsty-relsen. Stockholm. Informationen finns även på Socialstyrelsens hemsida.
Socialstyrelsens hemsida www.sos.se Uppgifter hämtade i augusti 2004.
Stadskansliet, Göteborgs stad Uppgifterna lämnade av Peter Westlund, stadskansliet i
Stadskansliet, Göteborgs stad Uppgifterna lämnade av Peter Westlund, stadskansliet i