DISKUSSION - Värdeåterföring vid transportinfrastrukturinvesteringar: En litteratur- och dokume

Föreliggande diskussion syftar framförallt till att belysa de möjligheter och/eller svårigheter som potentiellt finns med respektive metod för värdeåterföring. I syfte att förmedla intressanta och relevanta resonemang om presenterade fallstudier kommer detta avsnitt att inledas med en mer övergripande diskussion om värdeåterföring som finansieringsmetod för att sedan på en mer metodspecifik nivå diskutera och jämföra resultatet av våra fallstudier utifrån, av oss ansedda, viktiga aspekter.

Diskussion kommer att föras utifrån fallstudier, teori och de frågeställningar som har utgjort någon form av ledstjärna för detta arbete.

• Vilka olika metoder för värdeåterföring finns i litteraturen och hur har de använts anledningen blir det framförallt de två senare frågeställningarna som utgör grunden för de aspekter som har kommit att bli relevanta för kommande diskussion.

Värdeåterföring som finansieringsmetod

I detta arbete har värdeåterföring som finansieringsmetod delats upp i ett antal olika metoder som i grund och botten ska uppfylla samma syfte. Att fastighetsvärdesökningar till följd av offentliga investeringar ska återföras genom att finansiera den investering som ligger till grund för värdeökningen. Även om arbetet i sin helhet syftar till att jämföra olika metoder för värdeåterföring och inte värdeåterföring i sig finns det anledning att, i alla fall inledningsvis, föra en diskussion kring de lärdomar som arbetet har fört med sig men som kanske inte kan anses beröra en specifik värdeåterföringsmetod.

Att infrastrukturinvesteringar har en positiv inverkan på fastighetsvärden kan i princip anses vedertaget, läs exempelvis Fogarty et. al (2008) eller Stadsledningskontoret et. al (2011), och det är naturligtvis detta som möjliggör värdeåterföring. Det kan kanske sägas att värdeåterföring, i teorin, är ganska självklart och i allt väsentligt rimligt. Uppfattningen är inte heller att det finns någon opposition att tala om gällande värdeåterföring generellt men det har visat sig att oavsett hur värdeåterföring praktiseras finns det frågor som aktualiseras i samtliga fall även om de olika metoderna har olika egenskaper.

Den kanske viktigaste frågan är om, och i så fall hur, värdeökning på fastigheter explicit kan härledas till infrastruktur. I de fallstudier som presenterats i detta arbete finns det ingen metod som lyckas isolera, för att sedan återföra, den värdeökning som beror av infrastrukturinvesteringen. Även om det är möjligt att hävda att exempelvis TIF lyckas bättre i just detta avseende än de två andra studerade metoderna är konklusionen att ingen lyckas fullt ut. Vad som verkar vara lösningen på problemet är helt enkelt att ambitionen sällan sägs vara att återföra 100 procent av värdeökningen. Vad som kan sägas är att det ofta blir en

30 naturlig följd av att den tilltänkta avgiften, eller motsvarande, ofta är baserad på en kostnad snarare än nyttan av ett projekt. Det är alltså många fall där det inte överhuvudtaget är nödvändigt att återföra värdeökningen till hundra procent.

Fastighetsmarknaden

När det har klarlagts att infrastruktur normalt har en positiv inverkan på fastighetsvärden finns det anledningen att återigen belysa det faktum att fastighetsvärden påverkas av en rad olika faktorer. Makroekonomiska faktorer, investeringar i byggnader och anläggningar och rättsutvidgning såsom bygglov har också stor betydelse, som kan vara både positiv och negativ vilket har redogjorts för i kapitel 3 om sambandet mellan infrastruktur och markvärde. Det finns alltså en reell möjlighet att fastighetsvärden sjunker trots nya infrastrukturinvesteringar i närområdet, inte minst i tider som dessa då bostadspriser faller på många håll i landet.

Argumentet att ny infrastruktur i ett sådant fall, trots negativ värdeutveckling totalt sett, har haft en positiv inverkan ligger naturligtvis nära till hands. Fastighetsvärdena hade möjligtvis varit ännu lägre om inte offentliga investeringar hade genomförts. Det är i och för sig inte ett orimligt antagande men eftersom värdeåterföring kan sägas bygga på att fastighetsvärden utvecklas positivt är detta ett faktum som inte är helt oproblematiskt.

Eftersom de olika värdeåterföringsmetoderna har olika egenskaper får negativ värdeutveckling varierade konsekvenser. Vid användandet av TIF blir utfallet ganska självklart, en negativ värdeutveckling skulle innebära att mindre finansiering kan plockas in. Eftersom TIF tills stor del bygger på att extern finansiering hämtas in i form av obligationer eller andra typer av lån leder diskussionen osökt in på vem som bär risken av investeringen men lämnas i detta läge därhän för en mer utförlig diskussion i senare delar av detta avsnitt. I de två andra studerade värdeåterföringsmetoderna, DIF och SA, blir konsekvenserna andra eftersom dessa i regel bygger på en förutbestämd avgift som betalas innan nyttan av investeringen realiseras.

Vid användandet av SA blir konsekvenserna, till skillnad från TIF, inte att finansieringen potentiellt uteblir. Avgiften ska och kommer betalas oavsett om fastighetsvärden utvecklas positivt eller negativt och den direkta konsekvensen blir snarare mindre förmögna fastighetsägare. Det ska tilläggas av de avbetalningsplaner som aktualiseras vid implementering av SA, likt TIF, bygger på externa lån. Risken att fastighetsägare saknar medel att betala avgiften är inte försumbar men tämligen ointressant i detta avseende eftersom den risken föreligger oavsett hur utveckling på fastighetsmarknaden ser ut. I fallet DIF finns det en del tänkbara konsekvenser som utifrån olika scenarion kan diskuteras där tidpunkten för en negativ värdeförändring blir utgångspunkten. Vid användandet av DIF är grundförutsättningen att exploatörer får mer betalt för sina projekt till följd av offentliga investeringar. Om avgiften anses vara för hög är det enda rimliga utfallet att ingen kommer att bygga och den tilltänkta offentliga investeringen kommer sakna finansiering. Det är ju då inte fråga om ekonomiska konsekvenser för någon part utan konsekvensen blir snarare en avstannad stadsutveckling. Ett annat, möjligen mindre problematisk, scenario är att antagandet om en positiv värdeutveckling visar sig felaktigt och att exploatörer således gör en mindre vinst. Även detta blir en tämligen ointressant diskussion eftersom den risken föreligger i alla investeringar, egentligen oavsett vad den avser och det blir mer en fråga om vem som ska bära risken.

31 Vem ska bära risken för en offentlig investering?

Ovan har diskuterats vilka potentiella risker användandet av värdeåterföring innebär för inblandade parter och hur de studerade metoderna skiljer sig åt i det avseendet.

Riskfördelningen ser ut som följande:

• TIF – staten och i förlängningen köparna av obligationerna bär risken.

• SA – Berörda fastighetsägare och staten bär risken beroende på grad av medfinansiering. I förlängningen också långivaren (som i regel är staten).

• DIF – Exploatörer och staten bär risken beroende på grad av medfinansiering.

Riskfördelningen ser alltså lite olika ut beroende på vilken metod som är aktuell men gemensamt är att staten i samtliga fall åtminstone delvis bär risken. Det är rimligt i det avseende att det också framförallt är staten som initierar infrastrukturprojekt. Att en obligationsköpare, såsom i fallet TIF, väljer att överta den risken är inte en diskussion för detta arbete och dessutom ett normalt förfarande vid investeringar. Det får också anses i stor grad frivilligt att en exploatör delvis övertar risken eftersom det inte råder tvång på att exploatera.

Däremot blir det intressant att diskutera riskfördelningen i samband med SA. I fall då SA inte är initierat av fastighetsägarna själva finns det en problematik kring att påtvinga en enskild fastighetsägare en finansiell risk under antagandet att deras fastighet troligen kommer öka i värde. Även om det är ett troligt utfall av en infrastrukturinvestering finns det inga garantier för att så är fallet och med tanke på att individer är olika riskbenägna och inte minst har olika förutsättningar för att bära risk. Konklusionen blir dock att de avbetalningsplaner som erbjuds i samband med användandet av SA i stor grad är förmånliga för berörda fastighetsägare och att syftet inte är att staten ska överföra risken på enskilda personer utan snarare att möjliggöra investeringar som annars inte kan finansieras.

Sammantaget finns det, likt de flesta andra finansieringslösningar, risker med värdeåterföring.

En avvägning måste göras i fråga om hur stor risken är och vem som ska bära risken. Det optimala utfallet är onekligen att alla parter är vinnare men det finns som sagt en risk att utfallet blir annorlunda. Det ekonomiska konsekvenserna av ett misslyckat värdeåterföringsprojekt måste alltså noga analyseras och kanske också påverka valet av metod.

Rättvisa

Under arbetets gång har frågan om vem som i slutändan betalar kommit upp ett flertal gånger.

När man på respektive modell har klarlagt detta är det intressant att diskutera vem som bör betala. Med rättvisa som utgångspunkt i frågan kan man i ett grundläggande resonemang tycka att alla som får ta del av ökade fastighetsvärden som den offentliga investeringen medför ska vara med och bidra med finansiering. För fortsatt diskussion är det viktigt att ha i åtanke att begreppet rättvisa i allt väsentligt är subjektivt. Det går alltså inte hävda att något är rättvist eller orättvist utifrån någon generell vetenskap utan följande resonemang kommer föras med utgångspunkt i vad författarna har för uppfattning rörande innebörden i begreppet.

När det gäller exempelvis Development Impact Fees där endast exploatörer bidrar till investeringen medför detta att många fastighetsägare kan anses vara free riders. Befintliga fastighetsägare som bor i ett område där ny infrastruktur planeras och genomförs kan alltså

32 tillgodoräkna sig en stor markvärdestegring utan att själva bidra något. Något som tidigare i arbetet (kapitel 2) har benämnts oförtjänt markvärdestegring. Eftersom Development Impact Fees innebär att exploatörer endast finansierar en del av den totala investeringskostnaden och resterande kostnad bärs av samhället i stort genom exempelvis skatter leder detta till att övriga medborgare indirekt betalar för vissa utvalda fastighetsägares värdestegringar.

Mot detta ska dock ställas den eventuella orättvisan som kan uppstå av att tvinga en fastighetsägare att betala för något som denne inte har något intresse för. Det får ändå anses vara en vedertagen princip i Sverige när det gäller samhällsplanering i stort. Att fastighetsägare ibland får vara med och betala för förändringar i ett område som man som individ inte har önskat, exempelvis vid ny detaljplan där fastighetsägare kan tvingas ansluta sig till och betala för kommunalt VA.

Återgår man till Tax Increment Financing och tittar på den modellen ur ett rättviseperspektiv kan man till viss del anses ha kommit förbi free rider-problematiken. Detta bygger dock på att ett TIF område omfattar alla fastigheter som skulle beröras av nya infrastrukturinvesteringar.

En sådan gränsdragning är givetvis inte en enkel uppgift.

Om detta dock anses uppfyllt gör sig den eventuella orättvisan påmind ur ett annat hänseende. Som nämnt ovan är den grundläggande teorin för TIF att berörda fastigheter får en s.k. basskatt och alla skattemedel som går över den öronmärks och sätts i en TIF-fond. Men detta bygger på att all markvärdesstegring beror på de offentliga investeringarna som TIF bidrar till. Under den långa perioden som ett TIF område är aktivt måste det anses möjligt att markvärdestegringar kan bero på annat än dessa investeringar, exempelvis inflation eller annan allmänekonomisk utveckling. Det leder i dessa fall till att skattemedel som egentligen skulle ha använts till andra offentliga verksamheter, såsom skola och sjukvård används till TIF-investeringar vilket innebär att TIF områden kan få ökade intäkter på bekostnad av välfärden.

När det gäller Special Assessment finns inte problematiken kring de ”låsta” och felanvända skattemedlen. Eftersom SA handlar om en avgift som erläggs utöver fastighetsskatten påverkas inte fördelningen av skattemedel. Det finns däremot andra eventuella scenarion där orättvisor kan uppstå. SA kan initieras frivilligt av fastighetsägare vilket i sin tur kan leda till att mer välbärgade områden premieras. Ett område med stor andel låginkomsttagare kan ha svårt att få majoritet när det gäller att initiera ett område på grund av att fastighetsägare inte har råd att bidra. Detta kan i det långa loppet innebära att infrastrukturinvesteringar i första hand görs i områden med höginkomsttagare istället för där behovet av infrastrukturen är som störst. På samma sätt som vid TIF finns också risken för free riders vid bestämmandet av vilka fastigheter som ska anses vara berörda. Det krävs en kostsam och teknisk kompetens för att säkerställa att alla berörda fastigheter omfattas.

Om resonemangen som har förts ska återigen tilläggas att rättvisa är subjektivt vilket innebär att dessa konstateranden till viss del kan vara politiskt färgade.

Värdeåterförings- och deltagandegrad

Som en form av sammanfattande reflektion har respektive fallstudie positionerats med utgångspunkt i grad av värdeåterföring och deltagande. Figur 7 nedan presenterar resultatet för metoderna och klargör att TIF teoretiskt är det bästa sättet att åstadkomma värdeåterföring på. Något som kommer klargöras senare i detta kapitel är dock att TIF bär på andra praktiska utmaningar som möjligen gör metoden till mindre lämpad för Sverige än vad som kan bedömas vid en första anblick.

Figur 7 - Positioneringsdiagram för samtliga modeller

Förutsättningar

En annan intressant diskussion är skillnaden i hur funktionell värdeåterföring är i områden med olika förutsättningar. Om man bortser från skillnader i storlek på markåtkomstersättning till privata fastighetsägare vid infrastrukturprojekt så är kostnaderna för att bygga exempelvis en motorväg de samma, oavsett om investeringen görs i en storstadsregion eller om den görs ute på landsbygden. Dessa områden skiljer sig dock avsevärt åt när det gäller markvärden.

Fastigheter i storstadsregioner har generellt sett betydligt högre värden än fastigheter på landsbygden. Avgifter eller skatter som ska finansiera infrastrukturinvesteringen grundar sig, som tidigare nämnt, oftast på den värdeökning som förväntas uppstå på en fastighet. Detta innebär att om man antar att en viss infrastrukturinvestering ger en viss värdeökning procentuellt, oavsett var investeringen görs så kommer denna värdeökning betyda mer i faktiska kronor i regioner med generellt sett högre värden. Storstadsregioner skulle därför bidra mer till en investering än vad landsbygdsregioner skulle göra för samma typ av investering. Den nya lagstiftningen som behandlar medfinansieringsersättning gäller transportinfrastrukturprojekt som staten eller landsting är huvudman för vilket kan översättas till investeringar med väldigt höga kostnader. Värdeåterföringen i dessa projekt behandlar därför finansiering av en del av investeringskostnaden där resterande finansiering löses av

34 staten. Ju mer delfinansiering genom värdeåterföring som kan inbringas desto mindre behöver staten bidra med. Detta innebär därför att staten behöver medfinansiera en större del i de regioner som har lägre fastighetsvärden. Något som kan liknas med statliga subventioner. En slutsats kan här dras i att det finns viss korrelation mellan markvärden i en region och incitamenten att utföra infrastrukturinvesteringar i regionen. Det kan också förefalla onödigt att ägna sig åt värdeåterföring för att medfinansiera infrastruktur i regioner med låga markvärden. Om intäkterna från medfinansieringen är nästintill försumbara i förhållande till transaktionskostnaderna kan det tyckas onödigt att genomföra det. Detta är ett teoretiskt problem som skulle kunna uppstå oavsett vilken värdeåterföringsmodell som implementerats.

En lösning till detta skulle kunna vara att avgifter sätts till fasta belopp för hela landet. I ett sådant scenario skulle diskussion möjligen uppkomma om det fortfarande rör sig om värdeåterföring eller om det istället skulle röra sig om en kostnadsbaserad taxa. Utöver det skulle också problematiken ligga i att avgiften inte får vara högre än den värdeökningen i landet som beräknas vara lägst eftersom det inte är rimligt att fastighetsägare betalar mer än nyttan man åtnjuter av en investering. Alternativt att de regionerna med lägst fastighetsvärden undantas från medfinansiering. Oavsett skulle, med anledning av stora fluktuationer på fastighetsvärden i olika delar av landet, detta leda till att mängden medfinansiering skulle vara betydligt lägre än om man använder sig av ren värdeåterföring.

Kontentan av resonemanget ovan landar i att rätt eller fel inte går att fastställa utan att det snarare rör sig om en ideologisk fråga och åsikter gällande statliga subventioner.

En av de vägledande frågeställningarna för detta arbete har berört frågan om det finns anledning att i Sverige skapa ett ramverk för hur värdeåterföring ska användas. Denna frågeställning, sprungen ur det faktum att kommuner idag har möjlighet att skapa sitt eget ramverk utifrån de förutsättningar som finns, har på många sätt koppling till varierade förutsättningar. Att skapa ett rikstäckande ramverk är inte helt oproblematiskt eftersom det på något sätt kräver att förutsättningarna är samma för alla. När så är fallet riskerar ett ramverk att antingen bli en mindre bra kompromiss där få tillåts använda värdeåterföring till sin fulla potential eller ett ramverk som omöjliggör för vissa kommuner att använda värdeåterföring som finansieringsmetod. Ett resonemang som förts under arbetets gång är att regionala ramverk eventuellt skulle fungera bättre under antagandet att kommuner inom en region i större utsträckning har liknande förutsättningar men med konklusionen att det troligtvis enbart förflyttar problematiken från riket till regionerna. En sammantagen bild ger för handen att det mest rimliga alternativet till ett ramverk skulle vara projektspecifika ramverk eftersom infrastrukturprojekt ofta har väldigt olika attribut och utmaningar.

Problemet med projektspecifika ramverk blir i sin tur att man inte uppfyller syftet med ett sådant eftersom ett ramverk ska förenkla och standardisera processer. Det får sägas att nackdelarna med ett ramverk i fallet värdeåterföring väger tyngre än fördelarna och det finns en möjlighet att det enbart försvårar implementeringen.

Implementering på den svenska marknaden

Tre väl använda metoder har redovisats i detta arbete och utgångspunkten har till viss del varit hur möjligheterna att implementera respektive modell i Sverige ser ut. Till att börja med finns inte mycket att säga kring implementeringsmöjligheterna för Development Impact Fees eftersom det redan har implementerats. Det ska ändå nämnas att denna metod är den enklaste metoden att implementera med anledning av att det enda som egentligen har krävts har varit ett tillägg i Plan och Bygglagen som möjliggjort för kommuner att i exploateringsavtal ålägga en exploatör att betala en extra avgift för att medfinansiera en åtgärd som inte har villkoret att åtgärden ska krävas för genomförandet av detaljplanen. Att införa denna möjligheten i lagstiftning har troligen varit enklare att genomföra rent politiskt då det inte är lika kontroversiellt att ålägga företag avgifter som det är att göra detsamma gentemot privatpersoner. De två efterföljande redovisade metoderna medför dock mer förändringar i lagstiftningen och politiska utmaningar.

Tax Increment Financing bygger som nämnt på att öronmärka den ökning av fastighetsskatt som går att härleda till offentliga investeringar och med dessa ökade skatteintäkter finansiera de offentliga investeringarna. Det första steget i att möjliggöra denna modell i Sverige är således att återinföra fastighetsskatten, något som rent administrativt skulle vara relativt oproblematiskt eftersom vi i Sverige redan besitter alla komponenter för ett återinförande.

Det är dock en åtgärd som kan anses vara kontroversiell och skulle, för både sittande regering och opposition, möjligen vara ett politiskt självmord. Det ska också nämnas att TIF inte har använts för ett specifikt projekt utan används snarare för att generellt upprusta ett område som har bristfälliga stadskvaliteter, något som medfinansieringsersättning i Sverige inte huvudsakligen syftar till. Delvis problematik som har tagits upp med modellen har varit antagandet att all värdeökning på fastigheter beror på offentliga investeringar. Vid användandet av TIF för ett specifikt projekt blir det än mer diskutabelt om det går att härleda hela ökningen av intäkter från fastighetsskatten till just detta projekt.

In document Värdeåterföring vid transportinfrastrukturinvesteringar: En litteratur- och dokumentstudie med internationell utblick (Page 30-37)