EXAMENSARBETE
Fastighetsutveckling med Fastighetsförmedling/Fastighet och Finans Fastighetsutveckling/Fastighetsekonomi
GRUNDNIVÅ, 15 HP
STOCKHOLM, SVERIGE 2018
Värdeåterföring vid
transportinfrastrukturinvesteringar
En litteratur- och dokumentstudie med internationell utblick Filip Gyllenberg & Johan Koppfeldt
KTH
INSTITUTIONEN FÖR FASTIGHETER OCH BYGGANDE
Bachelor of Science thesis
Title Value capture for infrastructure investments Author(s) Filip Gyllenberg & Johan Koppfeldt
Department Department of Real Estate and Construction Management TRITA number TRITA-ABE-MBT-18210
Supervisor Anna Granath Hansson
Keywords Value Capture, Tax Increment Financing, Development Impact Fees, Special Assessments
Abstract
Development of infrastructure is fundamental to manage, but also to stimulate urbanization and development of cities. In 2012, an agreement called stockholmsförhandlingen, was made where the state, Stockholm County Council and four municipalities were to decide how a new subway should be financed and how the supply of housing in the Stockholm region were to be solved. It is not a new finding that infrastructure projects require large investments but in April 2017 a new possibility of financing these kinds of projects occurred. This opportunity makes it possible for municipalities to oblige developers to bear a part of the infrastructure costs. This new possibility is a tool for value capturing. With the assumption that infrastructure cause large increases in values of nearby properties, value capturing is used because property owners who benefit from the infrastructure should contribute to the cost of the investment.
Value capturing has been widely used internationally and therefore there are many ways to accomplish it. The purpose of this thesis is, with starting point in the financing of the new subway in Stockholm, to compare different methods for value capturing. The comparison of the three methods; Development Impact Fees, Tax increment Financing and Special Assessments has been made using case studies to acknowledge the possibilities of implementing each method in current Swedish legislation and conditions.
The case studies, along with theory about property values shows that value capturing is a method of big potential to enable investments in infrastructure. The conclusion is also that a good method should be characterized by the fact that the value captured is in proper relation to the benefits received but also a high level of participation. It has been shown that all three methods have its advantages and disadvantages and that total justice is hard to accomplish.
At the same time, it has been shown that the method best meeting these requirements perhaps isn’t the best method for implementation in Sweden. The fact that Sweden has regions with different attributes, especially large variations in property value has led to the conclusion that a strictly nationwide framework could turn out to be counterproductive in the purpose of utilizing the full potential of value capture.
Acknowledgement
This paper is written within the Department of Real Estate and Construction Management at The Royal Institute of Technology in Stockholm. The bachelor thesis is a compulsory part of the third and final year of the bachelor programmes in Property Development and Agency &
Real Estate and Finance.
We would like to thank our supervisor Anna Granath Hansson for rewarding discussions and encouragement carrying through this thesis.
Stockholm, May 2018
Filip Gyllenberg & Johan Koppfeldt
Examensarbete
Titel Värdeåterföring vid transportinfrastrukturinvesteringar Författare Filip Gyllenberg & Johan Koppfeldt
Institution Institutionen för Fastigheter och Byggande TRITA nummer TRITA-ABE-MBT-18210
Handledare Anna Granath Hansson
Nyckelord Värdeåterföring, Medfinansiering, Tax Increment Financing, Development Impact Fees, Special Assessments
Sammanfattning
Utveckling av infrastruktur är en förutsättning för att hantera, men också för att stimulera, urbanisering och stadsutveckling. År 2012 inleddes vad som kom att kallas stockholmsförhandlingen där staten, Stockholms läns landsting och fyra kommuner skulle besluta om finansiering av nya tunnelbanesträckningar samt bostadsbebyggelse i Stockholms län. Att genomföra stora infrastrukturprojekt är kostsamt och kräver omfattande finansiering och den första april 2017 öppnades nya möjligheter upp för finansiering av sådana projekt.
Denna nya möjlighet innebär att kommuner kan ålägga exploatörer att medfinansiera en del av kommunens kostnader för investeringar i transportinfrastruktur, så kallad medfinansieringsersättning. Den nya medfinansieringsersättningen är i sin tur ett verktyg för så kallad värdeåterföring. Under antagandet att infrastruktur ger upphov till stora värdeökningar i närliggande fastigheter används värdeåterföring för att den som har nytta av infrastruktur ska finansiera densamma.
Internationellt har värdeåterföring sedan länge använts för att finansiera infrastruktur och således finns det en mängd olika metoder för hur det ska gå till.
Syftet med denna uppsats har varit att, med utgångspunkt i hur värdeåterföring implementeras vid utbyggnaden av tunnelbanan i Stockholm, jämföra olika metoder för värdeåterföring. Jämförelsen av tre olika metoder: Development Impact Fees, Tax Increment Financing och Special Assessments, har gjorts i form av fallstudier med utgångspunkt i faktorer så som möjlighet till applicering på svenska förhållanden, grad av värdeåterföring och deltagandegrad.
Fallstudier tillsammans med teori om markvärden visar att värdeåterföring är en finansieringsmetod med stor potential att möjliggöra infrastrukturinvesteringar.
Utgångspunkten är att en bra metod för värdeåterföring bör kännetecknas av att det värde som återförs står i relation till nyttan samt att deltagandegraden är hög. Det visar sig att samtliga studerade metoder har sina för- och nackdelar och att total rättvisa är svår att åstadkomma. Samtidigt visar det sig att den metod som i störst utsträckning anses uppfylla kriterierna för vad som är en bra metod för värdeåterföring inte lämpar sig bäst i Sverige givet rådande förhållanden. Att Sverige har regioner med olika förutsättningar, framförallt skillnader i markvärden, har bidragit till slutsatsen att ett strikt rikstäckande ramverk kan vara kontraproduktivt i syftet att utnyttja värdeåterföringens fulla potential.
Förord
Detta kandidatarbete är skrivit på Institutionen för Fastigheter och Byggande vid Kungliga Tekniska Högskolan under våren 2018. Arbetet motsvarar 15 högskolepoäng och ingår som ett obligatoriskt moment av kandidatprogrammen Fastighetsutveckling med Fastighetsförmedling och Fastighet och Finans.
Vi vill tacka vår handledare Anna Granath Hansson för givande diskussioner och uppmuntran under arbetets gång.
Stockholm, maj 2018
Filip Gyllenberg & Johan Koppfeldt
Innehåll
1. INTRODUKTION ... 7
STOCKHOLMSFÖRHANDLINGEN ... 7
MEDFINANSIERINGSERSÄTTNING ... 7
PROBLEMFORMULERING ... 8
SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 9
2. METOD ... 9
FALLSTUDIER ... 9
TILLVÄGAGÅNGSÄTT I DETTA ARBETE ... 9
Val av fall ... 9
Datainsamling ... 10
Validitet ... 11
AVGRÄNSNING ... 11
3. TEORI ... 12
SAMBANDET MELLAN INFRASTRUKTUR OCH MARKVÄRDE ... 12
Oförtjänt värdeökning på fastigheter ... 13
Fastighetsskatt... 13
VÄRDEÅTERFÖRING ... 13
VÄRDEÅTERFÖRINGSMETODER ... 14
Land Value Tax ... 14
Development impact fees (DIF) ... 14
Joint development ... 14
Special Assessments (SA) ... 15
Tax Increment Financing (TIF) ... 15
4. FALLSTUDIE 1 – DEVELOPMENT IMPACT FEES ... 16
INLEDNING ... 16
NACKA KOMMUN – UTBYGGNADEN AV TUNNELBANAN ... 16
Medfinansieringsersättningen ... 17
FORSKNING ... 18
Vem betalar? ... 18
Markvärden och exploateringsgrad ... 18
SAMMANFATTANDE REFLEKTION ... 19
5. FALLSTUDIE 2 – TAX INCREMENT FINANCING ... 20
INLEDNING ... 20
FINANSIERING ... 21
CHICAGO –DEVON/SHERIDAN ... 21
FORSKNING ... 22
Initiering ... 22
Vem betalar? ... 22
Markvärdestegring ... 22
SAMMANFATTANDE REFLEKTION ... 24
6. FALLSTUDIE 3 – SPECIAL ASSESSMENTS ... 25
INLEDNING ... 25
SEATTLE -SOUTH LAKE UNION STREETCAR... 26
FORSKNING ... 26
Initiering ... 26
Vem betalar? ... 27
Markvärdestegring ... 27
SAMMANFATTANDE REFLEKTION ... 28
7. DISKUSSION ... 29
VÄRDEÅTERFÖRING SOM FINANSIERINGSMETOD ... 29
FASTIGHETSMARKNADEN ... 30
Vem ska bära risken för en offentlig investering? ... 31
RÄTTVISA ... 31
VÄRDEÅTERFÖRINGS- OCH DELTAGANDEGRAD ... 33
FÖRUTSÄTTNINGAR ... 33
IMPLEMENTERING PÅ DEN SVENSKA MARKNADEN ... 35
8. SLUTSATS ... 36 KÄLLFÖRTECKNING……….
7
1. Introduktion
Stockholmsförhandlingen
Den årliga befolkningsökningen i Stockholms län har de senaste åren legat på omkring 40 000 personer och denna urbanisering förväntas fortsätta de kommande åren.
Befolkningsutvecklingen medför en hel del utmaningar, både vad gäller infrastruktur men också rörande bostadsförsörjning i regionen. Den 11 oktober 2012 beslutade regeringen att en förhandling skulle inledas i Stockholms län avseende utbyggnad av tunnelbana i regionen samt till detta, ökad bebyggelse. Bakgrunden till denna förhandling är att det behövs infrastruktur och en bostadsmarknad som är dimensionerad för framtidens behov i Stockholm län.(Dir. 2013:22)
I januari 2014 ingick sex parter i en överenskommelse rörande finansiering av nya tunnelbanesträckningar samt bostadsbebyggelse i Stockholms län. Parterna i överenskommelsen är staten, Stockholms läns landsting, Stockholms stad, Järfälla kommun, Nacka kommun och Solna stad. Överenskommelsen binder fyra ovan nämnda kommuner att finansiera en del av den totala kostnaden för den nya tunnelbanesträckningen med undantag för kostnader för depå och fordon som Stockholms läns landsting kommer bekosta. Utöver medfinansieringen ska kommunerna tillse att ett visst antal bostäder uppförs i respektive kommun. Dessa åtaganden belönas med att kommunerna får utökad tunnelbana som kommer betjäna såväl befintliga som nya bebyggelseområden. Totalt ska de fyra kommunerna bidra med 5,2 miljarder kronor och uppföra 72 000 bostäder under en period på 16 år, från 2014 till 2030.
Åtaganden för respektive kommun ser ut som följer:
• Stockholms stad ska bidra med 2 950 Mkr och tillse uppförandet av ca. 40 000 bostäder.
• Nacka kommun ska bidra med 850 Mkr och tillse uppförandet av ca. 13 500 bostäder.
• Solna stad ska bidra med 600 Mkr och tillse uppförandet av ca. 4 500 bostäder.
• Järfälla kommun ska bidra med 800 Mkr och tillse uppförandet av ca. 14 000 bostäder.
Den resterande kostnaden, ca 23 miljarder kronor, bärs av staten, Stockholms läns landsting, länsstyrelsen och genom ökade trängselskatter.(2013 års Stockholmsförhandling)
Medfinansieringsersättning
Tidigare i Sverige har möjligheterna att finansiera transportinfrastrukturprojekt begränsats till skattemedel, trängselskatter, gatukostnadsersättning och värdestegringsexpropriation.
Tilläggas till detta ska göras att trängselskattens syfte inte primärt är skapa finansiering utan huvudsyftet är att dämpa trafik i Stockholm och Göteborg.(SOU 2018:13)
Den första april 2017 tillkom ett stycke i 6 kap. 40§ Plan och bygglag (2010:900) som innebar den nya finansieringsmöjligheten medfinansieringsersättning.
8 6 kap. 40§ 2st. PBL
Ett exploateringsavtal får omfatta medfinansieringsersättning, under förutsättning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde
1 kap. 4§ 13st. PBL definierar medfinansieringsersättning på följande sätt:
Ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett landsting ansvarar för
Andra stycket 6 kap. 40§ PBL innebär att en kommun, i genomförandeavtalet, har möjligheten att ålägga en exploatör att medfinansiera en del av kommunens kostnader för investeringar i transportinfrastruktur. Ersättningen får inte överskrida kommunens totala kostnader. (Prop.
2016/17:45 s 31)
Medfinansiering får alltså tillämpas i de infrastrukturprojekt som rör väg och järnväg och således tunnelbana. Ett ytterligare villkor är att stat eller landsting ska vara huvudman. Denna paragraf innebär ett undantag till principen om att en kommun endast får ta ut ersättning för åtgärder som är nödvändiga för detaljplanens genomförande. (6 kap. 40§ 1st. PBL)
Den nytillkomna lydelsen har använts som verktyg för kommunerna i Stockholmsförhandlingen för att få medfinansieringen för de överenskomna ersättningar som respektive kommun har bundit sig till.
Problemformulering
Värdeåterföring har länge använts internationellt som ett finansieringsverktyg i samband med infrastrukturprojekt och det faktum att möjligheten till detta nu har öppnats upp i Sverige innebär naturligtvis stora möjligheter men ställer samtidigt relativt höga krav på våra myndigheter och vissa oklarheter uppstår. Av lagtexten framgår mer eller mindre tydligt att det nu är fullt tillåtet att ta ut så kallad medfinansieringsersättning vid anläggande av viss väg eller järnväg som stat eller landsting är huvudman för. Hur denna ersättning ska tas ut är upp till respektive kommun att själva besluta och i det avseendet står kommunerna inför utmaningar. Att implementera en värdeåterföringsmodell är resurskrävande och ställer i vissa fall höga krav på kompetens som kommuner av naturliga skäl inte alltid har tillgång till.
Förhoppningen är att detta arbete kan besvara vissa av de frågor som ställs om värdeåterföring generellt genom att sammanställa och resonera kring en del av den litteratur som finns på området.
9
Syfte och frågeställningar
Syftet med denna uppsats är att, med utgångspunkt i hur värdeåterföring implementeras vid utbyggnaden av tunnelbanan i Stockholm, jämföra olika metoder för värdeåterföring.
Följande frågeställningar är vägledande för detta arbete:
• Vilka olika metoder för värdeåterföring finns i litteraturen och hur har de använts internationellt?
• Vilka möjligheter och hinder finns för respektive metod applicerade på svenska förhållanden?
• Finns det anledning att skapa ett ramverk för hur värdeåterföring ska användas i Sverige vid finansiering av statliga infrastrukturprojekt?
2. Metod
I detta arbete kommer ett antal värdeåterföringsmetoder studeras och jämföras med varandra i fallstudier. Följande avsnitt syftar till att ge en bild av fallstudier som forskningsstrategi samt beskriva tillvägagångssättet i detta arbetet.
Fallstudier
Användandet av fallstudier som forskningsstrategi har länge varit vanligt i ämnesområden som psykologi, statsvetenskap och samhällsplanering. Som forskningsstrategi är fallstudier en heltäckande metod som inte explicit är en teknik för datainsamling eller ett tillvägagångssätt för analys av data utan snarare en metod som kombinerar dessa. I boken Fallstudier: design och genomförande skriver Robert K. Yin (2007) att fallstudier lämpar sig bäst då man ställer frågor om ”hur” eller ”varför” där forskaren, har väldigt lite eller ingen kontroll över de skeenden som studeras.
Tillvägagångsätt i detta arbete
I föreliggande arbete kommer tre fallstudier att presenteras. Med utgångspunkt i att syftet är att jämföra olika metoder för värdeåterföring kommer ett fall motsvaras av en värdeåterföringsmetod. I respektive fall kommer metoderna, för ytterligare konkretisering, att exemplifieras i form av verkliga projekt där aktuell värdeåterföringsmetod använts som finansieringskälla för infrastruktur.
Val av fall
Det finns olika strategier när det kommer till att välja vilka fall som ska studeras i fallstudier och enligt Flyvbjerg (2006) kan dessa delas in i två huvudstrategier: slumpvis urval eller informationsorienterat urval. Det slumpvisa urvalet görs i syfte att åstadkomma ett urval som tillåter generalisering för hela populationen medan det informationsorienterade urvalet görs i syfte att maximera nyttan av information från enskilda fall. De typiska valen vid användandet
10 av denna urvalstrategi är att välja extremfall, alltså ovanliga fall, eller maximumvariationsfall där syftet är att hitta fall som i stor utsträckning skiljer sig från varandra
I litteraturen finns en mängd olika metoder för värdeåterföring. Merparten av dessa presenteras i korthet i ett senare kapitel och tre av de presenterade metoderna kommer alltså utgöra fallen i detta arbete. I valet av fall har ambitionen framförallt varit att välja tre fall som är fundamentalt olika varandra och således har strategin varit att göra ett sådant informationsorienterat urval som beskrivits ovan. Detta för att kunna göra en tydlig distinktion mellan de olika fallen samt för att möjliggöra en välgrundad och förhoppningsvis intressant jämförelsestudie. I hur stor utsträckning de olika metoderna används har också haft en betydande roll i urvalsprocessen.
Eftersom utgångspunkten för arbetet är utbyggnaden av tunnelbanan i Stockholm faller de sig naturligt att första fallstudien utgörs av metoden som delvis används i detta projekt och som i litteraturen benämns Development Impact Fees (DIF). Med att metoden delvis används menas mer specifikt att Nacka Kommun har detta tillvägagångssätt. De kommuner som berörs av utbyggnaden av tunnelbanan har i stor utsträckning olika tillvägagångssätt och då möjligheten att ta ut medfinansieringsersättning, i Sverige, är förhållandevis ny har det visat sig svårt att bena ut exakt hur de olika kommunerna har hanterat eller kommer att hantera medfinansieringsersättningen. I övrigt är denna metod för värdeåterföring internationellt välbeprövad varför den anses väl lämpad som ett av de tre fall som ska presenteras.
Det andra fallet kommer att utgöras av en metod benämnd Tax Increament Financing (TIF).
Valet av denna metod grundar sig framförallt i att det finns en distinkt skillnad mellan denna och ovan nämnda värdeåterföringsmetod. Användandet av TIF bygger i stora drag på att öronmärka fastighetsskatt för att finansiera infrastruktur till skillnad från Development Impact Fees som anses vara en avgift. Denna metod är väl använd i USA och ett projekt kommer att presenteras för att tydliggöra hur TIF har och kan tänkas användas i praktiken.
Det tredje och sista fallet kommer beskriva och exemplifiera metoden Special Assessments (SA). Denna metod har egenskaper som liknar både Development Impact Fees och TIF vilket delvis motiverar valet. Likheterna med Development Impact fees finns främst i det att avgiften är en utökad kostnad för berörda parter. Den skiljer sig dock i det att alla fastighetsägare i ett område bekostar investeringen, även befintliga fastighetsägare. Special assessments liknar TIF på det sättet att ett område inrättas och alla fastighetsägare inom området bidrar. Skillnaden är dock att det är en utökad avgift som således inte påverkar fastighetsskatten, något som inte är fallet vid tillämpning av TIF. Projektet som kommer exemplifieras är ett relativt nytt transportinfrastrukturprojekt som har vissa likheter med utbyggnaden av tunnelbanan i Stockholm vilket gör denna metod intressant för arbetet.
Datainsamling
I samtliga tre fall sker litteratur och dokumentstudier som bygger på vetenskapliga artiklar.
Avsikten är dessutom att inhämta kommunala tjänsteutlåtanden och exploateringsavtal i syfte att få en förståelse för hur möjligheten till medfinansieringsersättning har använts i praktiken.
Den huvudsakliga litteratursökningen görs i akademisk litteratur men en betydande del information kommer också att hämtas från diverse myndigheter som i allra högsta grad spelar en betydande roll i arbetet med värdeåterföring.
11 Validitet
Användandet av litteratur och dokument som den huvudsakliga metoden datainsamlingen ställer vissa krav på att säkerställa validiteten i det urval av källor som kommer lägga grunden för de resultat som senare kommer presenteras. I användandet av kvalitativa forskningsmetoder föreligger en risk att författaren i vissa hänseenden förvränger forskningsresultaten som ett led i att bättre uppfylla arbetets syfte. Det alltså nödvändigt, för att kunna göra en objektiv analys av insamlat material, att flera källor med olika infallsvinklar och argumentation används för att analysera ett och samma resultat.(Yin, 2007)
En viktig aspekt som författarna kommer ha i åtanke under arbetets gång är att frågan om värdeåterföring i stora delar har politiska aspekter. Dels föreligger en inte försumbar risk att forskning eller andra skrivna källor är färgade av författares politiska åsikter och dels finns det risk att de källor som används är skrivna med en politisk agenda. Även detta validitetsproblem kan kringgås genom användandet av flertalet källor i en och samma fråga samt ett kritiskt betraktelsesätt.
Avgränsning
Önskvärt hade varit att göra en djupare och mer ingående analys av utbyggnaden av tunnelbanan och berörda kommuners tillvägagångssätt. I detta avseende har offentligt tillgänglig information fått sätta gränserna för just den studien. Det är också av den anledningen som fokus kommer ligga på Nacka Kommun som har publicerat mer material än övriga kommuner. Det faktum att detta arbete primärt syftar till att jämföra värdeåterföringsmetoder snarare än projekt där värdeåterföring tillämpats talar dock för att en utförlig jämförelse kommer att vara möjlig trots just denna informationsbrist.
Alla metoder för värdeåterföring kommer inte att behandlas utan författarna har utifrån de förutsättningar som beskrivits ovan gjort ett urval av tre metoder. De projekt som redogörs för i fallstudierna är av olika storlek såväl i fråga om geografiskt som ekonomiskt omfång. Då utgångspunkten för denna uppsats är att teoretiskt jämföra ett antal värdeåterföringsmetoder görs ingen distinktion i projektens omfattning utom då det uppenbart har betydelse för resultatet.
I fråga om stadsutveckling och värdeåterföring i Sverige och andra länder spelar lagstiftning en betydande roll. Eftersom detta arbete i egentlig mening inte syftar till att utreda juridiska förutsättningar kommer lagar och regler inte i behandlas i någon större utsträckning förutom i de fall då det anses nödvändigt för att uppfylla syftet med arbetet.
12
3. Teori
Sambandet mellan infrastruktur och markvärde
Det finns en rad olika faktorer som påverkar en fastighets värde, vissa kanske mer självklara än andra men Karlbro (2009) delar, i sin rapport om finansiering av infrastruktur, grovt in dessa i fyra olika grupper:
• Allmänekonomisk utveckling.
• Fastighetsägarens investeringar i byggnader och anläggningar.
• Rättsutvidgning, exempelvis detaljplan och bygglov.
• Offentliga investeringar i infrastruktur.
I detta avsnitt kommer den sistnämnda värdeökande faktorn att behandlas och mer specifikt investeringar i transportinfrastruktur.
I litteraturen återfinns en hel del ekonomiska teorier om värdesambandet mellan transportinfrastruktur och bebyggelse och hur det har sett ut historiskt. Från tidiga teorier om att markvärdet speglas i dess produktionsförmåga som sedan utvecklades till teorier rörande att markvärdet snarare är en funktion av avståndet till marknadsplatsen. (Witzell et al., 2013) Redan tidigt konstateras alltså att markvärdet på något sätt kopplas till en fastighets rumsliga tillgänglighet även om tillgänglighet idag har en långt vidare definition än närhet till marknadsplats.
Transportinfrastrukturen har en central roll i utvecklingen av städer och är i förlängningen också fundamentalt för ekonomisk tillväxt. Förutom de uppenbara miljömässiga och sociala nyttor som denna typ av investeringar medför ger de alltså upphov till ökade fastighetsvärden.
Det konstateras i både svenska och internationella studier att de lägre rese- och transportkostnader som transportinfrastruktur medger också har en positiv effekt på markvärdet. (Fogarty et al., 2008, Stadsledningskontoret et al., 2011)
Figur 1 - Sambandet mellan transportinfrastruktur och markvärde. Källa: Fogarty et al., (2008)
13 Även om det, i rapporterna samt figur 1 ovan, har konstaterats att infrastrukturinvesteringar har en positiv inverkan på markvärden är det nämnvärt att det finns ett flertal fall där fastighetsvärden haft en negativ utveckling trots offentliga investeringar i infrastruktur (Fogarty et al., 2008). Inledningsvis beskrevs ett antal faktorer som påverkar en fastighets värde. Där återfinns också anledningen till att fastighetsvärden i vissa fall utvecklas negativ trots slutsatsen att offentliga investeringar bör ha en värdeökande inverkan på omgivande fastigheter. Exempelvis är det möjligt att den allmänekonomiska utvecklingen har större negativ inverkan på fastighetsvärden än vad en infrastrukturinvestering har positiv inverkan.
Nettoeffekten i ett sådant scenario är således negativ. Detta förklarar också varför det anses svårt, om inte omöjligt, att kvantifiera värdeökningar till följd av offentliga investeringar i infrastruktur eftersom det är svårt att bedöma i vilken omfattning varje faktor har påverkat fastighetsvärden. (SOU 2015:60)
Oförtjänt värdeökning på fastigheter
När man har klarlagt att offentliga investeringar, såsom transportinfrastruktur, ger ökade markvärden blir begreppen förtjänt och oförtjänt värdeökning aktuella. År 1957 genomfördes en markvärdesutredning som tog upp dessa begrepp och definierade det som att förtjänta markvärden var den värdestegring som fastighetsägaren själv har bidragit till, antingen genom kapital eller arbete. Oförtjänt värdeökning innebär således de värdeökningarna som går att härleda till åtgärder som fastighetsägaren inte har bidragit till. Utredningen klargjorde att man skulle arbeta för att förhindra för stora oförtjänta markvärdestegringar och jobbar för att ökningarna ska återföras i helhet eller åtminstone delar av den till det offentliga och samhället i stort. (SOU 1957:43)
Åtgärder för att motverka detta har från det offentligas sida gjorts. Exempelvis har verktyget värdestegringsexpropriation legaliserats vilket ger stat, kommun, landsting eller ett kommunalförbund möjlighet att expropriera en fastighet som fått en markant värdestegring till följd av en offentlig investering. Det ska tilläggas att detta tvångsförvärv av mark ej har tillämpats utan syftet är snarare att ge kommuner en stark förhandlingsposition när kommuner avtalar om ersättning för en fastighetsägare i samband med värdeökande offentliga investeringar.(SOU 2015:60)
Fastighetsskatt
Flera av de metoder för värdeåterföring som har använts och fortfarande används internationellt bygger i sin helhet på uttag av fastighetsskatt. Till grund för fastighetsskatten ligger en så kallad fastighetstaxering som i Sverige ska göras vartannat år. Hela syftet med fastighetstaxering och fastighetsskatt är att fånga upp och beskatta en eventuell värdestegring. I Sverige är dock fastighetsskatten på bostäder avskaffad sedan 1 januari 2008 och ersatt med en kommunal fastighetsavgift och i dagsläget tas fastighetsskatt enbart ut på exempelvis obebyggd tomtmark, hyreshus med lokaler och industrifastigheter.(SOU 2018:13)
Värdeåterföring
För att förstå det fundamentala i detta arbete behöver läsaren förstå innebörden av begreppet värdeåterföring. I regeringskansliets betänkande Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift diskuteras begreppet. Värdeåterföring syftar till att fastighetsägare i vissa fall ska dela med sig av värdeökningar på sina fastigheter och återföra detta till samhället. Det som ska återföras är den del av värdeökningen som går att härleda till offentliga investeringar
14 eller handlingar. Det kan handla om ett planbeslut som gör att en fastighet får en ökad byggrätt eller förbättrad infrastruktur. Samma utredning diskuterar de olika synsätten på begreppet, dels det individuella synsättet men också sett ur en mer samhällelig utgångspunktpunkt. Den individuella utgångspunkten är att en värdeökning alltid ska tillfalla en fastighetsägare, oavsett skälet till värdeökningen. Det samhällsekonomiska synsättet anser att den del av värdeökning som fastighetsägaren själv inte har varit med och bidragit till, det som ovan diskuteras som oförtjänt värdeökning, ska återföras till samhället. (SOU 2018:13) I denna uppsats kommer begreppet värdeåterföring återkomma. En definition som är mer riktad till detta arbete kan utryckas som tanken om att delar av den värdeökning som uppstår på fastigheter till följd av offentliga infrastrukturinvesteringar ska återföras till samhället.
(Prop. 2016/17:45)
Värdeåterföringsmetoder
Olika metoder har, historiskt och internationellt, använts som verktyg för värdeåterföring.
Som nämnt ovan kommer tre av dessa metoder att beskrivas mer ingående men för att få större förståelse för hur värdeåterföring kan implementeras görs först en kort redogörelse för de vanligaste metoderna.
Land Value Tax
Denna form av värdeåterföring ska inte, som namnet möjligtvis föreslår, likställas med en traditionell fastighetsskatt. Syftet med Land Value Tax är primärt att, genom beskattning av markvärdet på fastigheter i nära anslutning till kollektivtrafik eller andra offentliga infrastrukturinvesteringar, återföra nyttan av dessa (Salon and Shewmake, 2011).
Utgångspunkten för metoden är att markvärdet reflekteras i de offentliga investeringar som görs i området. Till skillnad från en traditionell fastighetsskatt tas här ingen hänsyn till en eventuell byggnad på fastigheten även om det finns de som förespråkar ett samspel mellan skatt på mark och byggnad, benämnd ”split-rate tax” (Rybeck, 2004).
Development impact fees (DIF)
Denna metod för värdeåterföring bygger i stort på att de exploatörer som är verksamma i närområdet för ett infrastrukturprojekt helt eller delvis finansierar det. I praktiken innebär detta att markägaren, i samband med att denne påbörjar ett nytt projekt, betalar en engångsavgift. I Sverige skulle tidpunkten för detta vara i samband med att detaljplan vinner laga kraft. Avgiftens storlek är normalt en förutbestämd summa per kvadratmeter men precis som begreppet värdeåterföring föreslår ska avgiften stå i relation till den nytta markägaren åtnjuter på grund av infrastrukturinvesteringen (Terrill and Emslie, 2017). Särdrag för Development impact fees är framförallt att det inte belastar befintliga fastighetsägare utan riktar sig enbart mot nya exploateringar.
Joint development
Genom ett partnerskap mellan privata aktörer och lokala beslutsfattare, även känt som public- private partnership (PPP), tillåts privata aktörer att bygga på offentligt ägd mark. Den offentliga sektorn, som kan antas vara kommunen i ett svenskt exempel, tillgodogör sig sedan en värdeåterföring i form av att de privata aktörerna i utbyte mot marken ska finansiera och bygga den infrastruktur som är nödvändigt för stadsutvecklingen. Även denna form av
15 värdeåterföring kan sägas bestå i en engångsavgift, med särdraget att avgiften betalas i form av infrastruktur (Salon and Shewmake, 2011).
Special Assessments (SA)
Special Assessments-modellen innebär att fastigheter vars fastighetsvärden anses öka av en investering, exempelvis en infrastrukturinvestering, bidrar till investeringen med avgifter eller skatter. Ett utvecklingsområde bestående av fastigheter som angränsar till investeringsområdet bildas och ur detta området tas avgifter eller skatter ut för att delfinansiera investeringen. Initiering av special assessments kan antingen ske frivilligt av berörda fastighetsägare eller av en myndighet.
Denna typ av medfinansiering är mer vanlig bland mindre projekt både vad gäller geografisk- och ekonomisk omfattning.(Jonsson et al., 2017)
Grundtanken är som i ovan nämnd definition av värdeåterföring att värdeökning på fastigheter till följd av offentliga investeringar ska användas till att finansiera investeringen.
Fastighetsägare har, historiskt sett, ställt sig positiva till detta givet att den förväntade nyttan av en investering överstiger kostnaden. (City of Seattle, 2005)
Tax Increment Financing (TIF)
TIF är en finansieringsmetod som tar fasta på värdeåterföring genom fastighetsskatt.
Metoden innebär att en myndighet, ofta en kommun, fastställer ett utvecklingsområde där fastigheter kan antas öka i värde med anledning av offentliga investeringar. Det är ingen ny skatt i dess natur utan den del av en berörd fastighets skatt som går att hänföra till marknadsvärdesökning ska öronmärkas och placeras i en särskild fond. Denna fond ska sedan endast finansiera investeringar som sker i det fastställda området.
För att genomföra detta värderas varje berörd fastighet före och efter investeringen.
Värdeökningen antas då bero på investeringen och ska beskattas separat till den ovan nämnda fonden. På grund av att den värdeökning som en infrastrukturinvestering medför inte realiseras förrän långt efter investeringen ska betalas är det inte ovanligt att myndigheter betalar investeringen initialt men får återbetalning ur denna särskilda fond. (Jonsson et al., 2017)
16
4. Fallstudie 1 – Development impact fees
Inledning
Development impact fees aktualiseras under premissen att infrastruktur är en förutsättning för samhällsutveckling och utbyggnad av städer. Med det menas att om inte offentligheten på något sätt tillgängliggör nya områden kommer inte exploatering att äga rum i någon större utsträckning. Detsamma gäller för områden som, genom offentliga investeringar, blir än mer tillgängliga. Offentliga investeringar anses alltså här skapa förutsättningar för privata investeringar där eventuell vinst sedan tillfaller den privata aktören. (Terrill and Emslie, 2017, s. 7)
Genom att använda sig av development impact fees kan offentligheten överföra en del av kostnaden på planerad infrastruktur på exploatörerna, alltså värdeåterföring. Med detta sagt bör tilläggas att utgångspunkten för denna typ av värdeåterföring är att exploatörer, som en direkt följd av offentliga infrastrukturinvesteringar kommer göra än större vinst i sina projekt än vad de hade gjort utan dessa investeringar. Antagandet i aktuellt fall är att slutkunden, exempelvis köparen av en bostadsrätt, kommer vara villig att betala ett högre pris på grund av ökad tillgänglighet.(Huffman et al., 1988)
Värdeåterföring i form av Development impact fees kan sammanfattas enligt följande:
• Modellen belastar enbart nya projekt d.v.s. exploatörer och inte befintliga fastighetsägare.
• Betalning sker i form av en engångsavgift som vanligtvis utgörs av en summa per kvadratmeter.
• Betalning sker innan projektet påbörjas. Normalt i samband med slutgiltigt beslut om genomförande av planen.
Nacka kommun – utbyggnaden av tunnelbanan
Nacka Kommun har i och med Stockholmsförhandlingen åtagit sig att bidra med 850 miljoner kronor i medfinansiering av utbyggnaden av tunnelbanan.
Blå linje förlängs söderut från Kungsträdgården till den nya stationen Sofia på Södermalm med en sammanlagd sträcka på 11,5 kilometer. Här kommer en gren gå österut mot Nacka med de nya stationerna Hammarby kanal, Sickla, Järla och Nacka centrum. Från Sofia kommer en gren också fortsätta söderut till slutstation Sockenplan via Gullmarsplan samt den nya stationen Slakthusområdet. Berörda kommuner är här Stockholm stad och Nacka kommun.
17
Figur 2 - Karta över framtida tunnelbanesträckning. Källa: Stockholms Läns Landsting (2018)
I de riktlinjer som antagits gällande markanvisning- och exploateringsavtal anges de grundläggande förutsättningarna för uttag av medfinansieringsersättning och bestämmelsen lyder som följer:
Om kommunen genom avtal med staten ska bidra till finansieringen av
infrastruktursatsningar, ska exploatörer medfinansiera kommunens åtaganden, på sätt som kommunstyrelsen fastställer. Beslut om att exploatörer på västra Sicklaön ska
medfinansiera tunnelbaneutbyggnaden till Nacka har redan fattats.
(Nacka Kommun, 2016)
Som framgår av riktlinjerna är det alltså beslutat att västra Sicklaön ska medfinansiera tunnelbaneutbyggnaden och utöver detta har det tagits fram ett förslag på hur denna medfinansiering kan tänkas se ut.
Medfinansieringsersättningen
Sammantaget kan sägas att Nacka Kommun, i linje med den teori om värdeåterföring som presenterats i detta arbete, har fastställt att exploatörer på västra Sicklaön kommer att få ta del av de fördelar som utbyggnaden av tunnelbanan medför och ska därför medfinansiera den samma. Kommunen räknar med att kunna ta ut medfinansieringsersättning för byggandet av minst 10 000 arbetsplatser samt 11 120 bostäder. Ersättning föreslås tas utan enligt nedan presenterad tabell.
Tabell 1 - Medfinansiering från exploatörer på västra Sicklaön. Källa: Nacka kommun (2014)
Bostadsrätter/ägarlägenheter 800 kr/kvm BTA
Hyresrätter 400 kr/kvm BTA
Handel 150 kr/kvm BTA
Kontor 1 000 kr/kvm BTA
Konvertering av kontor till bostäder
150 kr/kvm BTA
18 Med anledning av att kostnader för tunnelbanan blir betydande först år 2020 och att nyttan för exploatörerna förmodligen kommer senare än så har kommunen i tillägg till de schabloniserade beloppen ovan föreslagit att ersättningen ska vara reducerad fram till år 2020. Från 2014 ska ersättningen uppgå till sjuttio procent för att sedan öka med fem procent per år fram till 2020. Ersättningen ska betalas av exploatörerna i samband med att detaljplan vinner laga kraft och är beräknade med utgångspunkt i de 850 miljoner kronor som Nacka kommun ska betala för utbyggnaden av tunnelbanan.
(Dahlstedt och Ekengren, 2014)
Forskning
I tidigare artiklar (Skaburskis and Qadeer, 1992, Huffman et al., 1988) diskuteras DIF framför allt med utgångspunkt i två frågor. Vem är det som slutligen betalar avgifterna? Och påverkar dessa avgifter tillväxten i området åt det positiva eller det negativa? En redogörelse av artiklar från forskare som har olika syn på saken kommer göras nedan.
Vem betalar?
Som nämnt ovan är det utvecklaren eller exploatören som teoretiskt sett betalar avgiften för den planerade infrastrukturen. Men frågan uppstår då om exploatören faktiskt betalar avgiften eller om denne passar avgiften vidare i ledet. Forrest E. Huffman m.fl. (1988) förklarar att exploatören antingen kan välja att betala avgiften själv genom att sänka sin egen vinstmarginal vid försäljning av husen, eller passa vidare avgiften genom att höja priset på slutprodukten eller att helt enkelt producera ett hus som är av sämre kvalité för att behålla samma vinstmarginal som om avgifterna inte hade existerat. Artikeln förklarar att det första alternativet inte tillämpas på grund av att byggbranschen är en så pass konkurrensutsatt marknad vilket innebär att exploatören inte har möjlighet att sänka sin marginal. Det återstår då bara två alternativ, antingen höja priset eller sänka kvalitén på husen.
En effekt av att konsumenter i slutändan får betala avgiften i form av höjda bostadspriser är problematiken med att hushåll som har en relativt låg inkomst möjligen inte har råd att bo i områden som omfattas av impact fees vilket kan komma att öka segregationen i ett samhälle.
(Singell and Lillydahl, 1990)
Markvärden och exploateringsgrad
Skaburkis & Qadeer (1992) har genomfört en empirisk analys där de har visat att fastighetsvärden inom områden med impact fees ökar med ca. 20% mer än storleken på avgiften(Skaburskis and Qadeer, 1992). Detta kan tala för svårigheterna i att värdera markvärdeseffekterna av offentliga investeringar i förväg. Det kan också tala för att avgiften sätts med en viss marginal för att säkerställa att avgiften inte överstiger den förväntade värdeökningen.
Skidmore & Peddle (1998) förklarar i sin artikel att det konventionella argumentet för DIF är att de som orsakar behovet av ny infrastruktur ska betala en större del av investeringskostnaderna än vad de hade gjort om man hade använt sig av skattebaserad finansiering, exempelvis TIF. Detta är något som författarna ställer sig bakom men tillägger att exploateringsgraden kan påverkas av ett sådant beslut. De menar att en exploatör som figurerar i en region med en fungerande fastighetsmarknad möjligen väljer att bygga inom ett område som inte omfattas av DIF hellre än ett som gör det.(Skidmore and Peddle, 1998)
19 J.K Brueckner (1997) har i sin artikel gjort ett antal regressionsanalyser där det blir tydligt att exploateringsgraden går ner men förklarar detta snarare som något positivt. Han menar att om exploatörer betalar mindre, d.v.s. enbart skattebaserade bidrag till infrastruktur så finns färre incitament att bygga med eftertanke. När en exploatör åläggs att betala en större del av en offentlig investering skapas incitamentet att utveckla området i rätt takt. Hans ståndpunkt är således att de ökade exploateringskostnaderna kopplar samman de privata och sociala incitamenten för att få en effektiv stadsutveckling.(Brueckner, 1997)
Sammanfattande reflektion
Fallstudien som har gjorts har bidragit till vissa frågor som kräver vidare diskussion. Bland annat kommer diskussion föras kring om det finns risker för freerider-problematik och om det finns problem med att ha en fast avgift. Nedan redovisas ett positioneringsdiagram för att hjälpa läsaren med vår uppfattning av modellen med utgångspunkt i två faktorer.
Värdeåterföringsgrad och deltagandegrad. Detta för att enkelt ställa de olika metoderna emot varandra. Development impact fees har en relativt låg deltagandegrad i det att det endast är exploatörer som bygger nytt i ett område som bidrar till finansiering. Befintliga fastighetsägare betalar inte vilket sänker graden av deltagande. När det gäller graden av värdeåterföring är även denna relativt låg eftersom det är vanligt att avgiften sätts till ett fast belopp, vanligtvis ett kvadratmeterpris. Och även om avgiften indirekt kommer ifrån en förväntad värdeökning får den ändå anses vara kostnadsbaserad till stor del vilket sänker värdeåterföringsgraden.
Figur 3 - Positioneringsdiagram för Development Impact Fees
20
5. Fallstudie 2 – Tax increment financing
Inledning
Tax increment financing, nedan kallat TIF är ett väl använt tillvägagångssätt för direkt värdeåterföring i utvecklingsområden i USA.(Dye and Merriman, 2000)
På grund av att lagstiftning skiljer sig markant i de olika staterna i USA kommer redovisning av denna metod inte ta hänsyn till skillnaderna staterna emellan gällande regler för initiering och genomförande utan fokus kommer läggas på den grundläggande tanken med modellen.
Kortfattat kan TIF som värdeåterföringsmodell förklaras med att ett område som är i behov av utveckling, exempelvis förbättrad infrastruktur, finansierar dessa investeringar med framtida ökade skatteintäkter som härleds ur de värdeökningar som investeringarna bidrar till. Fastigheter i utvecklingsområdet värderas före området inrättas och får ett, på engelska, Base Tax, som på svenska kan översättas till basskatt. När ett område sedan har inrättats och markvärden ökar öronmärks all skatt, som på respektive fastighet överstiger basskatten, och placeras i en särskild fond. Denna fond används därefter till att bekosta förbättringsinvesteringar inom området, exempelvis underhåll av vägar, byggande av allmänna platser men också sociala program för invånare inom området. Det är således ökningar i markvärden som används för att finansiera investeringarna som ger de ökade markvärdena. Värdeåterföring i sin renaste form.(Dye and Merriman, 2000)
Figur 4 - Teoretisk modell för Tax Increment Financing
21
Finansiering
Det finns två huvudsakliga tillvägagångsätt vad gäller den faktiska finansieringen.
Kostnaden för en värdeökande investering uppstår ofta innan markvärdeökningar som investeringen gett upphov till uppstår. Investeringar finansieras därför ofta initialt med lån som en kommun eller staten ger ut. Lånen återbetalas sedan med den öronmärkta skatten.(Dye and Merriman, 2000)
Finansiering av en investering kan också ske utan lån, det vill säga att betalning sker direkt ur TIF-fonden. Sådana investeringar genomförs således inte förrän tillräckliga medel finns i fonden.(Johnson and Man, 2001)
Värdeåterföring enligt TIF-metoden kan sammanfattas som följande:
• Vid användandet av TIF deltar i princip alla fastigheter inom de designerade området.
• Ersättningen erhålls som en del av fastighetskatten.
• Uttag av fastighetsskatt sker normalt årsvis. Den faktiska värdeåterföringen sker alltså efter investeringen.
Chicago – Devon/Sheridan
Staden Chicago i delstaten Illinois hade i slutet av 2016, 148 TIF-områden inom stadens gränser. Denna fallstudie kommer exemplifiera TIF genom att beskriva ett av dessa områden.
Området kallas Devon/Sheridan och är beläget i norra delen av Chicago. År 2002 inkom ett förslag från de lokala myndigheterna om att utföra en utredning för att eventuellt bilda ett TIF-område. Utredningen konstaterade bland annat att 84% av alla faciliteter, d.v.s.
byggnader, vägar etc, inom området var 35 år eller äldre samt att fastighetsvärden i området saknar tillväxt. Rekvisiten att området var i behov av upprustning ansågs därav uppfyllt. 2004 bildas därför ett TIF-område och till detta publicerades en utvecklingsplan med områdets grundläggande mål och en finansieringsplan. Huvudmålet var att området skulle minska eller helt eliminera tillståndet i området som gör att det kvalificeras som ett område med undermåliga kvalitéer och detta skulle nås genom att exempelvis:
• Uppmuntra till en blandning av fastighetsändamål genom förberedelser och marknadsföring av lediga och underutnyttjade markområden.
• Utveckla allmänna ytor för att skapa en trevligare atmosfär för boende och besökare i området.
• Förbättra förutsättningar för fastighetsutvecklare att bygga genom att adressera och åtgärda miljö- och geotekniska hinder på fastigheter.
Devon/Sheridan består av 260 skatteenheter och omfattar ca. 70 hektar mark. TIF-området kommer vara aktivt fram till år 2028 vilket ger det en period på 24 år. I områdets första 10-års rapport som kom i november 2013 angavs att området under perioden 2004 till och med 2012 totalt hade fått in drygt 4 miljoner dollar i ökade skatteintäkter. Av detta har 1,5 miljoner dollar medfinansierat utveckling av bland annat infrastruktur på Lake Shore Campus och förbättringar av GC-vägar. Utöver detta har finansiering gjorts till olika program som har hjälpt låginkomsttagare i området som har undermåliga bostäder. Rapporten talar också om att
22 motsvarande 486 heltidstjänster under ett år har skapats på grund av införandet av TIF.(City of Chicago, 2013)
Forskning
Tax Increment Financing är, som tidigare nämnt, ett i USA väl använt verktyg för att stimulera upprustning och utveckling av områden som anses vara i behov av det. Av den anledningen är TIF ett fenomen som det har gjorts omfattande studier på. I följande avsnitt presenteras en översikt av de tankar och åsikter som finns gällande TIF.
Initiering
Det är av flera anledningar nödvändigt att resonera kring initieringen och genomförbarhet av metoder för värdeåterföring. Både för författaren och läsaren är det viktigt, för att på ett eller annat sätt kunna applicera metoden på andra marknader än exempelvis Chicago, att förstå hur processen ser ut från början till slut. Det är dessutom väsentligt att förmedla förutsättningarna för att överhuvudtaget använda den aktuella värdeåterföringsmetoden i praktiken.
När det gäller TIF finns det en distinkt och uppenbar fördel i just initieringen. Under rubriken Transaction Costs konstaterar Abigail Rolon (2008) att det egentligen inte innebär någon politisk risk att initiera ett TIF-område. Anledningen är helt enkelt att det inte finns några direkt negativa bieffekter för de individer eller organisationer som berörs av åtgärden. Den öronmärkning av fastighetsskatten som i detta fall fungerar som värdeåterföring innebär inte en höjning av skatten utan endast en uppdelning, och i förlängningen en omfördelning, av den fastighetsskatt som fastighetsägare hade ålagts att betala oavsett TIF. I fråga om implementering kan alltså sägas att det inte bör kosta speciellt mycket i form av ”övertalning”
att initiera TIF.
Vem betalar?
Det faktum att utformningen av TIF bygger på en initial värdering av fastighetsbeståndet i området innebär också att detta värde, i figuren ovan kallat Base Tax, är låst under en lång period. Överskjutande del av fastighetsskatten går till TIF-fonden och det är resurser som annars hade gått till andra samhällsfunktioner så som skola och sjukvård. Framförallt problematiskt blir det om TIF-åtgärderna leder till en kraftig befolkningstillväxt i området. En annan viktig faktor att ha med i beräkningarna är att denna Base Tax, i reala termer, minskar förutsatt att inflationen ligger på en normal nivå. (Rolon, 2008)
Markvärdestegring
Det kanske vanligaste argumentet för att TIF är en väl fungerande metod för värdeåterföring är att tidsförskjutningen mellan investering och finansiering medger att ingen kommer betala mer än vad investeringen faktiskt har bidragit till i form av markvärdestegring. I grund och botten blir det alltså marknaden som avgör hur omfattande värdeåterföringen blir för respektive fastighet. Läs exempelvis Rybeck (2004).
Precis som tidigare i detta avsnitt finns det även här anledning att hävda att det alltid finns två sidor av samma mynt. Argumentet att TIF de facto enbart återför den värdestegring som en fastighetsägare tillgodogör sig bortser från grundläggande teori om markvärdestegring. De faktorer som anses ha effekt på fastighetsvärden, utöver offentliga investeringar i
23 infrastruktur, är allmänekonomisk utveckling, investeringar i byggnader och anläggningar samt rättsutvidgning (Kalbro, 2009).
Mot bakgrunden av att fastighetsvärden påverkas av flera andra faktorer än bara offentliga investeringar har konstaterats att det finns en betydande risk att markvärdestegring till följd av inflation eller andra tidigare beskrivna faktorer också fångas upp och tillfaller investeraren.
(Andersson et al., 2017)
Klarlagt är alltså att det finns en möjlighet att TIF återför värden som grundar sig i andra faktorer än infrastrukturinvesteringar. För att den iakttagelsen överhuvudtaget ska vara intressant att diskutera måste klarläggas i vilken grad TIF påverkar fastighetsvärden. I en studie av fastighetsvärden genomförd i Indiana har Joyce Y. Man et al. (1998) kunnat visa att fastighetsvärden i studerade TIF-områden steg 11 procent mer än i de områden, i samma stad, som inte omfattades av TIF. Ungefär samma resultat redovisar Dye & Merriman (2000) som har studerat TIF-användare i Chicago men de är trots detta inte fullt så positiva till denna typ av värdeåterföring. Här föreslås istället att den tillväxt som kan observeras i TIF-områden kommer på bekostnad av lägre tillväxt i övriga områden. De menar alltså TIF inte påverkar tillväxten för en stad totalt sett utan snarare koncentrerar tillväxten till specifika områden.
Kopplat till vilka faktorer som bidrar till markvärdestegring identifierar Dye & Merriman (2000) ytterligare problematik i antagandet att all värdestegring går att spåra till de offentliga investeringsåtgärder som vidtagits. I ett sådant fall finns ekonomiska incitament för lokala myndigheter att införa TIF i områden som förväntas ha en positiv utveckling även utan offentliga investeringar. I det fall en eventuell fastighetsskatt är statlig men TIF-delen av skatten tillfaller en kommun eller motsvarande kan en lokal myndighet, genom att skapa ett TIF-område, försäkra sig om ökade markvärden som ger mer fastighetsskatt kan tillgodogöras i en TIF-fond. (Ibid)
24
Sammanfattande reflektion
Genomgången av TIF har resulterat i frågor som kräver ytterligare diskussion i senare kapitel.
Dels kommer resonemang föras kring problematiken med antagandet att all markvärdestegring beror av offentliga investeringar. Det kommer också föras vidare resonemang kring problematiken med att ”låsa” kommunala skattemedel.
I positioneringsdiagrammet nedan redovisas författarnas bild av modellen utifrån faktorerna deltagandegrad och grad av värdeåterföring. Eftersom alla fastighetsägare inom ett TIF- område betalar är graden av deltagande så hög den kan bli. Även graden av värdeåterföring är hög med anledning av att hela ersättningen grundar sig på ökningar på markvärden.
Figur 5 - Positioneringsdiagram Tax Increment Financing
25
6. Fallstudie 3 – Special Assessments
Inledning
Special Assessments (SA) är även denna en väl använd värdeåterföringsmetod i USA. Metoden går ut på att fastighetsägare i ett visst område, ofta med geografisk anknytning till den aktuella infrastrukturinvesteringen, åläggs att betala en extra avgift för att vara med och finansiera investeringen. Detta med anledning, på samma sätt som tidigare nämnd modell, av att de berörda fastighetsägarna kan antas få vissa fördelar i samband med investeringen.
Ekonomiska fördelar i form av ökade fastighetsvärden hör till den vanligaste formen.
Ett SA-område kan bildas på två olika sätt, antingen inrättar en myndighet området och ålägger då fastighetsägare att vara med och betala för den offentliga investeringen eller så kan fastighetsägare själva initiera det. Fastighetsägare kan alltså ta initiativ till ett SA-område om de är av uppfattningen att de skulle få ekonomiska och praktiska fördelar av att den aktuella investeringen genomförs. Områden som inrättas omfattar ofta fastigheter som befinner sig inom ett visst avstånd från den planerade investeringen, exempelvis en tunnelbanestation. Det är inte heller ovanligt att avgifterna varierar inom området beroende på hur stort avståndet är. Detta grundar sig på antagandet att ett område med kortare avstånd från en station får mer ekonomiska och praktiska fördelar än ett som ligger längre ifrån.
(Gihring, 2009)
När området har bildats och alla berörda fastighetsägare är underrättade skapas ett publikt dokument där syftet med området beskrivs, vad de ekonomiska konsekvenserna för respektive fastighetsägare blir samt ett kostnadsunderlag för den aktuella investeringen. Tid för betalning kan variera, men vanligt är att avgiften tas ut i samband med att fastighetsägare betalar fastighetsskatten.
Avgiften grundar sig på en förväntad värdeökning eller nytta och liknar därmed både TIF och Development Impact Fees med skillnaden mot TIF i det att avgiften betalas utöver den traditionella fastighetsskatten och skiljer sig mot Development Impact Fees i det att alla berörda fastighetsägare betalar och inte bara nya exploatörer. Tillvägagångssättet i bestämmande av avgiftsstorlek kan dock variera. Exempelvis kan olika fastigheter få olika avgifter beroende på den pågående markanvändningen där ofta fastigheter med kommersiella lokaler betalar en högre avgift än exempelvis en fastighet med ett bostadshus.
Avgiften kan också bero på avstånd, antingen genom att zoner definieras där fastigheter inom en zon som ligger närmare en station betalar en högre avgift än fastigheter belägna längre ifrån. Avgifter som grundar sig på avstånd kan också vara individuella, d.v.s. att en distansfaktor definieras där varje fastighet får en specifik avgift beroende på exakt avstånd till en station. (Zhao and Larson, 2011)
Själva finansieringen kan antingen ske direkt genom att avgifterna används till att betala kostnader för en investering, något som är mer vanligt vid mindre projekt. Avgifterna kan också verka som säkerhet för statliga eller kommunala obligationer. (Ibid)
26 Värdeåterföring enligt SA-metoden kan sammanfattas som följande:
• Vid användandet av SA deltar i princip alla fastigheter inom de designerade området.
• Avgiften betalas utöver eventuell fastighetskatt.
• Uttag av avgiften sker normalt i samband med att fastighetsägare betalar fastighetsskatt.
Seattle - South Lake Union Streetcar
2005 föreslog City of Seattle att en ny spårvagnslinje skulle byggas i centrala Seattle och spårsträckan planerades bli dryga två kilometer. Sträckan anlades på befintlig bilväg och sattes i bruk i december 2007. Totalkostnad uppgick till 49,7 miljoner dollar i 2006 års penningvärde.
(City of Seattle, 2005)
Ett SA-område initierades frivilligt av de 760 berörda skatteenheterna i området och totalt skulle fastighetsägarna bidra med 25,7 miljoner dollar, vilket innebär mer än halva totalkostnaden. Inom området finns fastigheter som undantogs från avgiften. Dessa var statligt ägda institutioner, exempelvis bibliotek, men också kyrkor som inte ansågs ha någon direkt nytta av att spårvagnen skulle byggas.
Avgiftens storlek för respektive skatteenhet grundade sig på två faktorer: avstånd till station samt pågående markanvändning på fastigheten. Avståndsskillnaderna tillämpades genom att inrätta fem zoner där varje zon i stort sett motsvarade ett kvarter. Tabell 2 nedan visar hur förväntade fastighetsvärden skulle öka med anledning av spårvagnen. (Mathur, 2015)
Tabell 2, Förväntad påverkan på fastighetsvärden på grund av den nya spårvagnen. Källa: Shedd, Foreman and Sloan 2006
Varje fastighetsägare hade möjligheten att antingen betala hela avgiften direkt alternativt dela upp betalningen på 18 år. (Ibid)
Forskning
Initiering
Denna form av värdeåterföring ställer, i motsats till TIF, relativt höga krav i form av politisk genomförbarhet. I aktuellt fall är det fråga om en avgift utöver vad fastighetsägare i det designerade området eventuellt betalar i fastighetsskatt och andra avgifter. Det faktum att värdeåterföring i form av SA inte sällan sker på initiativ av fastighetsägare avslöjar möjligtvis att förfarandet inte alltid möter opposition. När det däremot kommer till storleken på avgiften kan antagandet göras att fastighetsägare inte alltid ställer sig positiva till åtgärden och inte
27 minst då en myndighet initierar denna form av värdeåterföring. (Zhao et al., 2012, Rolon, 2008, Iacono et al., 2010)
Vem betalar?
I fallet SA aktualiseras inte frågan om vem som egentligen står för kostnaden på samma sätt som tidigare fallstudier. Eftersom värdeåterföringen sker i form av en avgift som åläggs fastighetsägare inom visst område är det tämligen självklart att det är de som betalar. Vem som betalar kräver alltså ingen vidare diskussion, däremot kan det vara av vikt att diskutera hur och när avgiften ska betalas. Som nämnt ovan är det normala är att avgiften fastställs kort efter bildandet av ett SA-område. Att privata fastighetsägare åläggs betala en inte obetydlig summa pengar riskerar att försätta enskilda personer i ekonomiskt trångmål. Denna problematik som benämns vertikal orättvisa, eller regressivitet, som i korthet innebär att låginkomsttagare betalar mer i förhållande till sin disponibla inkomst än vad höginkomsttagare gör vilket får oönskade ekonomiska effekter, exempelvis minskad konsumtionskraft. Genom att noggrant utforma avgiftsstrukturen på sådant sätt att den står i proportion till vad som kan anses skäligt finns vägar runt detta problem. En metod för detta är exempelvis att specifika grupper av fastighetsägare får en reducerad avgift eller blir helt undantagna från avgiften. I samma avseende anses det nödvändigt att erbjuda avbetalningsplaner som möjliggör finansieringen utan oskälig ekonomisk belastning för berörda fastighetsägare. (Mathur, 2015)
Markvärdestegring
Värdeåterföring i form av SA bygger, som tidigare nämnt, på att den värdeökning som fastighetsägare åtnjuter till följd av infrastrukturinvesteringar går att spåra till ett visst geografiskt område. Att i förväg göra en sådan bedömning är av förklarliga skäl inte helt oproblematiskt. Tidigare har konstaterats att infrastruktur resulterar i ökad tillgänglighet och det förklarar den värdeökning som ligger till grund för användandet av värdeåterföring. Under förutsättning att det är tillgängligheten som är nyckelfaktorn i värdeökningen är det troligt att distans till aktuell infrastruktur är av betydelse. Viktigt att påpeka är dock att distans i det här fallet syftar till avstånd till närmsta knytpunkt, exempelvis närmsta tunnelbanestation, och inte avstånd till infrastrukturen i sig eftersom det snarare kan tänkas ha en negativ effekt på fastighetsvärden (Armstrong and Rodriguez, 2006). Det är omöjligt att bortse från det faktum att implementering av SA ställer höga krav på den eller de som ska bedöma vilka, eller vilket område, som har nytta av en infrastrukturinvestering och lika svårt är det att bedöma storleken av den nyttan. Svårigheten i att göra en sådan bedömning innebär också att SA kan innebära ett så kallat free rider-problem. Helt enkelt att fastighetsägare som visar sig ha nytta av investeringen inte omfattas av avgiften och på så sätt kan tillgodogöra sig en nytta på bekostnad av samhället. (Rolon, 2008)
28
Sammanfattande reflektion
Studien av Special Assessments har egenskaper som liknar både TIF och Development Impact Fees. Att alla fastighetsägare som anses vara berörda av investeringen är med och bidrar är en egenskap som modellen delar med TIF och att avgiften tas ut utöver fastighetsskatt gäller både SA och Development Impact Fees. För diskussionskapitlet kommer främst ekonomiska konsekvenser för berörda fastighetsägare samt bedömningsproblematik som uppstår vid implementering att tas upp. Nedan redovisas, på samma sätt som de två tidigare redovisade modellerna, ett positioneringsdiagram med utgångspunkt i deltagandegrad och grad av värdeåterföring. Eftersom deltagandet, som nämnt ovan, likar TIF anses den även här vara hög. Värdeåterföringsgraden anses av författarna vara i stort sett lika hög som för Development Impact Fees, vilket innebär relativt låg i förhållande till TIF.
Figur 6 - Positioneringsdiagram Special Assessments
