Empiri

Proposition 2012/13:109

I proposition 2012/13:109, framtaget genom ett samarbete mellan alliansregeringen och Miljöpartiet, ges förslag på olika ändringar i Sveriges hälso-, sjukvårds-, tandvårds- och smittskyddslagar. Förslaget antogs som lag i maj 2013 och innebar utökande åligganden för landstingen i fråga om vilka man är skyldig att erbjuda vård. I propositionen står följande:

Lagförslaget innebär att landstingen ska vara skyldiga att erbjuda vuxna personer som vistas i landet utan tillstånd samma subventionerade hälso- och sjukvård som vuxna asylsökande, dvs. vård som inte kan anstå inklusive tandvård, mödrahälsovård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort och en hälsoundersökning (Regeringen 2013: 1).

För personer som utan lagligt stöd uppehåller sig i Sverige har det fram tills lagändringen 2013 funnits tillgång till vård till självkostnadspris medan den skattesubventionerade vården var en rättighet som endast tillföll medborgarna. De personer som åsyftas i propositionen är exempelvis sådana som har blivit nekade uppehållstillstånd i Sverige men valt att inte lämna landet frivilligt, eller sådana som tagit sig hit utan att registrera sig hos myndigheter.

Lagändringen innebär att personer som bryter mot svenska lagar och regler, genom att underlåta att acceptera beslut om utvisning eller ta sig in i landet illegalt, tillåts ta del av den gemensamma välfärden. I och med lagändringen suddas gränsen mellan medborgarna och icke-medborgarna ut. Propositionen anses därför vara ett steg i en ohållbar riktning enligt den första dimensionen. Den tolkas även vara steg i en ohållbar riktning avseende dimensionerna suveränitet, regler och sanktioner. Den tidigare då direktivet inte är en produkt skapad genom

30 noggrann resursutvärdering och kostnadsberäkning hos landstingen själva, utan är påbjudet ovanifrån. En diskussion förs om detta i propositionen där det konstateras att: ”… behovet av att erbjuda de personer som vistas i landet utan tillstånd en utökad vård väger tyngre än landstingens självstyrelseintresse” (Regeringen 2013: 53). Då regeringen är öppen med att det saknas beräkningar på vad detta skulle kunna innebära för landstingens verksamhet - i form av exempelvis ökade kostnader och längre vårdköer - samtidigt som det är landstingen som blir ansvariga för att lösa dessa eventuella problem, anses propositionen enligt tidigare vara steg i en ohållbar riktning avseende dimensionen suveränitet. Det går också att tolka

lagförslaget som ett incitament för att bortse från svenska myndighetsbeslut, då en person som bryter mot lagen kan premieras med skattesubventionerad sjuk- och tandvård. Överträdelser mot välfärdens regler behöver inte nödvändigtvis vara stränga, men de bör inte heller vara belönande. Sveriges lagstiftnings gör gällande att de som får avslag på sin asylansökan ska lämna landet och likaså de som kommit hit på olagligt vis. Att då ge dessa individer anledningar att gå i strid med lagen och gömma sig för myndigheterna tolkas i den här uppsatsen som en förflyttning i en ohållbar riktning även avseende dimensionen sanktioner samt regler.

Tobias Billströms uttalande om ”volymer”

I inledningen av 2013 befann sig dåvarande migrationsminister Tobias Billström (M) i blåsväder. Anledningen var ett uttalande som ministern gjort i februari där han menade att storleken på migrationen och dess konsekvenser måste utredas och diskuteras. ⁴ Röster höjdes i protest mot migrationsministern som i och med uttalandet bland annat sades ha

”Avhumaniserat flyktingar genom att tala om ”volymer”.” (Expo 2013). Billströms uttalanden fick stark kritik från många håll, inte minst från sina kollegor i regeringen där både

näringsminister Annie Lööf (C) och utbildningsminister Jan Björklund (L) påtalade det olämpliga i att prata om människor som volymer och belastningar. Även partikollegan och tillika Sveriges statsminister Fredrik Reinfeldt kritiserade Billströms uttalande om att stora volymer kan vara en belastning och slog fast att: ”Det kan inte vara utgångspunkten. Invandring berikar Sverige” och ”I partistyrelsens uppdrag till den här arbetsgruppen så pratar vi inte på det sättet” (Benigh och Grönberg 2013). Den massiva kritiken i kombination

31 med hot om avsked var troligtvis anledningen till att Billström senare sade sig ångra sina uttalanden om volymer och han konstaterade då att: ” Det ledde tankarna fel. Vi ska inte ha någon allmän minskning av asylinvandringen” (Salö 2013). Att en rutinerad politiker och därtill minister med sann övertygelse skulle ändra åsikt under ett så kort tidsspann är föga troligt. Det är snarare troligt att Billström av det snäva debattklimatet, där åsikter som de han gett uttryck för sades ”avhumanisera” människor och hota asylrätten, pressades till en skenbar politisk svängning. Det är här nödvändigt att inflika att en del av kritiken mot Billström vid den här tiden riktades mot migrationsministerns samtida uttalanden om individer som gömmer papperslösa och innehöll formuleringar rörande dessas hår- och ögonfärg. I den här analysen särskiljs de olika debatterna och fokus läggs på debatten om migrationsvolymerna. Detta eftersom uttalandet angående personers hår- och ögonfärg inte anses vara en

migrationspolitisk sådan och därför fyller en analys av den diskussionen inte något syfte för uppsatsen. Det hårda debattklimat vilket ledde till att Billström, genom att lyfta frågan om vilken mängd migranter som Sverige har kapacitet att ta hand om, misstänkliggjordes och utsattes för osaklig kritik (exempelvis genom att dela upp argument i humana kontra icke-humana och placera Billströms i den senare kategorin), gör att regeringens agerande placeras på den ohållbara sidan i dimensionen mekanismer för konfliktlösning. En levande och fri debatt är centralt för att komma till rätta med samhällets olika problem eller

åsiktsskiljaktigheter.

Permanenta uppehållstillstånd för syriska medborgare

I september 2013 beslutade migrationsverket att Sverige som första EU-land skulle erbjuda flyktingar från Syrien permanenta - istället för som tidigare treåriga, tillfälliga -

uppehållstillstånd. Anledningen uppgavs vara det försämrade läget i Syrien där inbördeskriget då hade rasat i drygt två år och inte visade några tendenser till att ta slut inom överskådlig tid.⁵ Beslutet innebar att alla syrier som tar sig till Sverige erbjuds ett livslångt uppehälle för sig själva och sina familjer, vilka man nu erbjöds möjligheten att ta hit från Syrien. Ett permanent uppehållstillstånd till skillnad från ett tillfälligt, upphör inte att gälla när

migrationsverket bedömer att läget i migrantens ursprungsland är tillräckligt säkert för denna

32 att åka tillbaka. Istället kan ett sådant endast återkallas om migranten själv flyttar från Sverige eller om denne döms för ett grövre brott (Migrationsverket 2015b). Migrationsverkets

generaldirektör Anders Danielsson förutspådde att beslutet skulle leda till att fler syrier än tidigare skulle söka sig till Sverige. Detta eftersom inget annat land i EU hade liknande asylregler utan erbjöd, som Sverige gjort tidigare, endast tillfälliga uppehållstillstånd.⁶ Denna särskiljning från övriga EU-länder gällande asylregler, vilket har satt Sverige på kartan för bland annat flyktingsmugglare, placeras i den här uppsatsen som ett steg i en ohållbar

riktning. I dimensionen regler beskrevs visserligen i operationaliseringen av denna att en stat av nödvändighet behöver utforma unika regler och att beslutet om permanenta

uppehållstillstånd därför kan anses ligga i linje med detta. För att regler ska kunna anses som hållbara krävs emellertid även att ett andra rekvisit uppfylls, nämligen att reglerna är

anpassade efter just den statens specifika förutsättningar. Då Sverige tillämpar en universell välfärdsmodell, vilket i praktiken innebär att alla syrier och dessas familjer som tar sig över Sveriges gräns har rätt till livslång försörjning av svenska staten, i kombination med att resterande EU-länders asylpolicy medför att en oproportionerlig del av flyktingströmmen riktas mot Sverige, anses beslutet inte vara anpassat efter de rådande förhållandena. Det går även att argumentera för att det är ett steg i en ohållbar riktning rörande dimensionen gränser. Detta eftersom antalet appropriatörer riskerar att plötsligt kraftigt öka då ett helt annat lands medborgare getts rätt att nyttja Sveriges välfärd på samma sätt som Sveriges formella medborgare, förutsatt då att dessa lyckas ta sig hela vägen genom Europa och korsa gränsen till Sverige.

Inrättande av en fjärde migrationsdomstol

I ramöverenskommelsen mellan regeringen och Miljöpartiet går att läsa att om en önskan att inrätta en fjärde migrationsdomstol (Regeringen 2015b: 3). Dittills hade antalet domstolar med förmågan och uppdraget att lösa tvister i migrationsmål varit begränsat till

förvaltningsdomstolarna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Man ansåg att handläggningstiden för dessa ärenden var för lång och inrättandet av en fjärde migrationsdomstol skulle syfta till att korta ned dessa. I oktober 2013 genomfördes regeringens och Miljöpartiets politik och sedan dess avgörs migrationsärenden även i

33 förvaltningsrätten i Luleå. I dimensionen mekanismer för konfliktlösning beskrevs hur

domstolarna i Sverige är vitala för att tolka asylregler och att döma i tvister. Införandet av den fjärde migrationsdomstolen anses därför vara ett steg i en hållbar riktning i denna dimension. Om ärendena hos domstolen blir överväldigande för denna riskerar de allt längre

handläggningstiden att riskera rättssäkerheten för migranterna. Antingen i form av formellt felaktiga beslut tagna av stressade och ansträngda tjänstemän, eller att rättsväsendet tappar förtroende hos allmänheten eller åtminstone hos de individer vars ärenden ska beslutas av domstolarna. En sådan misstro skulle exempelvis kunna leda till att fler väljer att undvika offentligheten och myndigheterna och istället sälla sig till de som lever illegalt inom landet. Att anpassa domstolsinstanserna efter migrationsströmmarna är därför en förutsättning för fortsatt hållbar hantering av välfärden kopplat till migrationsfrågor. Det här beslutet anses vara ett steg i en sådan riktning.

Återinförd gränskontroll

Den 12 november 2015 beslutade regeringen att polisen ska ges uppgift att upprätta kontroller vid landets gränser (Regeringen 2015c). Syftet med kontrollerna var enligt inrikesminister Anders Ygeman (S) att ”Skapa en bättre överblick och ordning och reda i asylmottagandet”7 och de skulle inledningsvis gälla i tio dagar, med möjlighet för regeringen att förlänga vid behov. I beslutet skriver man bland annat att den allmänna ordningen och säkerheten är hotad, samtidigt som situationen medför stora påfrestningar för samhällsviktiga funktioner

(Regeringen 2015c). Man har uppenbarligen ansett att läget under tiden som har gått mellan införandet av gränskontrollerna och den här uppsatsen skrivs (2016-01-08) inte har förbättrats då giltighetstiden ständigt har förlängts och kontrollerna ännu inte har dragits tillbaka. Vid en jämförelse skiljer sig den nuvarande regeringens retorik markant från den tidigare, då man numera tillåter sig att beskriva volymen asylsökande som en påverkande faktor för den svenska mottagarapparaten. Man använder visserligen inte ordet volymer, men genom de formuleringar som används framgår det ändå tydligt vad det är regeringen anser vara som orsakar belastningarna i asylsystemen. Man skriver bland annat att

34

Fler personer på flykt söker sig nu till Sverige än någonsin tidigare. Migrationen medför möjligheter för Sverige, men även stora utmaningar.

Utifrån detta motiverar man sitt beslut. Man gör det dock utan att i klartext beskriva syftet med gränskontrollerna som att minska antalet asylsökande. För den insatte kan det te sig som självklart, givet den problemformulering som redovisas i citatet, men utelämnandet av det exakta förväntade resultatet av gränskontrollerna kan ändå tolkas som att regeringen vid detta tillfälle närmat sig frågan med viss ängslighet. I dimensionen mekanismer för konfliktlösning får ändå beslutet ses som ett steg i en hållbar riktning. Detta eftersom problemet, ängslighet till trots, ändå lyfts och tillåts debatteras.

Det är också - kanske främst - ett steg i en hållbar riktning i dimensionerna gränser och övervakning. Den första framstår som synnerligen naturlig då policyn ju handlar om just gränskontroller. Då vi tidigare behandlat den välfärdsmodell som Sverige tillämpar och vilka förpliktelser denna innebär gentemot medborgarna, tolkar den här uppsatsen beslut som syftar till att skydda välfärdsstaten från överutnyttjande och tillse att endast de som, via beslut av medborgarna, har rätt att nytta dess tillgångar också är de som i slutändan får det, som positiva ur denna dimension sett. Då regeringen senare beslutade att gränskontrollerna ska utökas till att även inbegripa obligatoriska ID-kontroller, togs ytterligare ett steg i denna riktning (Regeringen 2015d). Så även inom dimensionen övervakning. Då Sverige likt

resterande länder inom Schengen-området successivt monterat ned sina gränskontroller till att slutligen endast handla om en ytterst begränsad tullverksamhet inriktad på smuggling av varor, har kontrollerna av vilka som kommer in i landet varit ytterst liberala. På grund därav är det svårt att veta exakt hur många som tar sig in i landet och det finns idag ingen som kan svara på hur många som bor i Sverige utan myndigheternas vetskap. Polisen uppskattade att under hösten 2015 var det lika många som sökte asyl i Sverige som valde att undvika myndigheterna och uppehålla sig här illegalt.⁸ I och med de införda kontrollerna underlättas såväl tillsynen av vilka det är som tillåts komma in i landet och därmed ta del av vår

gemensamma välfärd, som avvisning av de som enligt våra regler inte anses berättigade till den.

35

Åldersbestämmande av ensamkommande

Sverige har, till skillnad från våra grannländer, valt att inte använda medicinska

undersökningar för att pröva om den ålder som ensamkommande flyktingbarn själva uppger stämmer. Istället har den som säger sig vara under 18 år blivit betrodd och behandlad därefter. Detta trots att siffror från Norge, som tillämpar röntgenundersökningar, visar att ungefär 33 procent av de ensamkommande i själva verket var över 18 år gamla. I Danmark var samma siffra betydligt högre och ligger mellan 70 och 80 procent. Det lägre procenttalet i Norge kan förklaras med att landet tillämpar en säkerhetsmarginal vilket innebär att om läkaren är tveksam till undersökningens resultat, ska det dömas till fördel för den asylsökande då precisionen i dessa undersökningars är hett omstridd (Silver 2015). Mottagandet i Sverige innebär för den ensamkommande att man tilldelas ett boende med fri kost och logi, då det givetvis inte är rimligt att barn ska behöva stå för sin egen försörjning. Det totala

välfärdsuttaget för varje barn är svårt att bestämma exakt, eftersom belastningar på

exempelvis skola och vård inte låter sig beräknas utan svårigheter. Det vi däremot enkelt kan räkna på är den ersättning som kommunen kan ansöka om av staten, vilken uppgår till 1 900 kr per barn och dygn. År 2015 kom det till Sverige 35 369 ensamkommande flyktingbarn (Migrationsverket 2015c; 2015d). Om siffrorna för Sverige ligger nära de som framkommit i Danmark, vilket det inte finns några orsaker att betvivla, skulle det betyda att

åldersbedömningar kan bespara välfärden åtskilliga miljarder årligen. Under en

presskonferens i november 2015 tillkännagav regeringen att man ämnade följa grannländernas exempel och nytta medicinska tester för att åldersbestämma de som man kan misstänka ljuger om sin ålder (Regeringen 2015d). Att regeringen gör en ansats att vilja införa kontroller som medverkar till att endast barn får de rättigheter som barn ska ha och gör det svårare för vuxna att genom oärlighet tillskansa sig dem, ser uppsatsen som ett stort steg i en hållbar riktning avseende dimensionen regler.

Tillfälliga uppehållstillstånd

Under samma presskonferens som nämns i stycket ovan sade sig regeringen också vilja ändra på den i uppsatsen tidigare analyserade policyn vilken berättigade alla syrier som kom till Sverige permanenta uppehållstillstånd. Man sade sig vilja sträva efter en återgång till det föregående systemet med tillfälliga uppehållstillstånd som standard med vissa undantag,

36 exempelvis kvotflyktingar och vissa barnfamiljer (Regeringen 2015d). Tidigare har uppsatsen fastslagit att permanenta uppehållstillstånd är att betrakta som ett steg i en ohållbar riktning. En återgång till tidigare system bör då utan någon utförlig argumentation kunna anses som ett steg i en hållbar sådan. En lagstiftning som är mer harmoniserad med vår omvärld i

kombination med att människor inte lockas till Sverige med löften om livslång försörjning gör att förslaget drar åt den hållbara riktningen i dimensionen regler. Således är det även ett steg i samma riktning avseende dimensionen gränser, då skiljelinjen mellan vilka som har rätt att ta del av välfärden – de svenska medborgarna - och de som inte har det – övriga världens befolkning - blir tydligare.

Skärpta försörjningskrav

Av naturliga skäl vill många av dem som migrerar till Sverige återförenas med sina anhöriga som är kvar i migrantens ursprungsland. Djupet i den saknad efter familj och vänner som den som har flyttat till ett fjärran, främmande land känner är troligtvis svår att till fullo förstå för den som själv aldrig genomlevt något liknande. Att hjälpa migranterna att återförenas med sina nära och kära är därför på många sätt en behjärtansvärd verksamhet. Det uppstår dock ett problem när migrantens vilja till återförening krockar med Sveriges begränsade välfärd som förpliktigas att försörja de anhöriga när dessa når Sverige. I de fall migranten själv inte kan stå för sina anhörigas uppehälle, åligger det den svenska staten att sörja för dessa. Det krävs inga större nationalekonomiska beräkningar för att inse att en oreglerad anhöriginvandring i praktiken kan bli enormt kostsam då de flesta migranter med sannolikhet både har närstående kvar i ursprungslandet samt ambitionen att så snart som möjligt återförenas med dessa. Reglerna kring anhöriginvandring som funnits i Sverige hittills har i praktiken inneburit att i princip inga krav ställs på migranten att själv kunna försörja sina anhöriga och siffror från migrationsverket visar att endast en dryg procent av ansökningarna dit har fått avslag

(Wolters 2010). Under presskonferensen i november sade sig regeringen vilja ändra på detta. Man ämnade nu strama år reglerna så att de omfattade en större del av fallen vilket medför ett utökat krav på migranterna att själva stå för boende och försörjning av sina anhöriga

(Regeringen 2015d). I ett land som tillämpar en mer liberal välfärdsmodell, exempelvis USA, där staten inte förbinder sig att försörja de anhöriga i de fall migranten själv inte klarar detta, utan där denne oavkortat får stå för sina anhörigas uppehälle, vore en sådan åtstramning av regler måhända överflödig. Då kan man anta att anhöriginvandringen blir i det närmast

37 självreglerande eftersom det saknas incitament (förutom då att få träffa sin anhörige, vilket i många fall troligtvis inte är tillräckligt) för de anhöriga att flytta från ett område i misär till ett annat. Med Sveriges välfärdsmodell i åtanke menar dock den här uppsatsen att

åtstramningarna är ett steg i en hållbar riktning avseende dimensionen regler.

Löfvens uttalande om färre asylsökande

Trots införandet av gränskontroller i början av november 2015 fanns det enligt tidigare ingen direkt formulering i beslutet där syftet tydliggjordes. Uppsatsen har tolkat detta som att regeringen närmat sig frågan med viss försiktighet då den ännu var kontroversiell, inte minst inom de båda regeringspartierna och kanske framför allt inom Miljöpartiet. Miljöpartiets språkrör och tillika utbildningsminister Gustav Fridolin uttryckte bland annat att regeringens förda åtstramningspolitik ”går inte att försvara” och att ”det är ett väldigt dåligt förslag”.9

När en företrädare för regeringen uttalar sig på ett sådant vis är det inte svårt att dra slutsatsen att policyn framtagits under stora mödor och meningsskiljaktigheter. Under den presskonferens där Stefan Löfven (S) och Åsa Romson (MP) presenterade de nya migrationspolitiska förslagen i slutet av november, uttryckte sig statsministern enligt följande:

Så syftet med de åtgärder som vi nu presenterar, det är att skapa ett andrum för svensk flyktingmottagande. Det kräver att vi kraftigt får ner det antal personer som söker asyl och beviljas uppehållstillstånd i