Välfärdsstaten som Allmänning

Välfärdsstaten som Allmänning

- En studie om hållbar migrationspolitik.

The Welfare state as a Common

- A study of sustainable migration policies.

Robert Wallén

Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Politices kandidat

Kandidatuppsats 15 Hp

Handledare: Malin Stegmann McCallion Examinator: Mikael Granberg

Abstract

In the end of 2015 the Swedish government made a complete turnaround regarding its former generous migration policy. Through examination of previous and recent decisions made by the swedish government, this study aims to contribute to a better understanding of this unique situation. It does so by applying Elinor Ostrom’s theory of sustainable management of common resources onto the swedish universal welfare modell. By classifying whether the policies can be considered as steps in a sustainable direction or not, the essey seeks to find whether Ostrom’s theory, former soleley applied on natural resource pools, is compatible with sheer welfare policies, in this case migration, thus offering a better understanding of the phenomenon. The study finds that even though the theory very well could be applied to the said policy area, it would be done with no regard of the ever so important moral and ideological values which characterizes the universal welfare model.

Innehåll

2.2 Allmänningen som samhällsinstitution ... 14

3.Metodologiskt förhållningssätt ... 18

3.1 Idéanalys ... 18

3.2 Välfärdsstaten som allmänning ... 19

3.3 Idealtyperna ... 24

3.4 Material och urval ... 25

1

1. Inledning

”Nej, det finns ingen gräns. Vi ska ta emot enligt de konventioner vi är bundna av.” – Statsminister Stefan Löfven 2015-04-29 (Lönnaeus 2015).

”Vi är ett fantastiskt land som hittills klarat av situationen. Men också vi har våra gränser och där är vi nu.” – Migrationsminister Morgan Johansson 2015-11-05 1

Sedan migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos för kommande år släpptes den 22 oktober 2015, har flera företrädare för regeringen gett uttryck för att Sveriges

migrationspolitik behöver förändras. I prognosen går att läsa hur nuvarande system för asylmottagning inte längre räcker till och att det redan i början av 2016 kommer vara dubbelt så många asylsökande inskrivna på migrationsverket som i juni 2015 och där går även att läsa hur länsstyrelserna nu beskriver situationen för mottagande av ensamkommande flyktingbarn som akut (Migrationsverket 2015a: 3). Samma termer används gällande boendefrågan för asylsökande, där man räknar med att det kommer saknas mellan 25 000 och 45 000 platser till slutet av 2015. I början av oktober gav regeringen Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att samordna, identifiera och ta fram nationella lägesbilder i samband med den situation som har uppstått (Regeringen 2015a). På MSB:s hemsida går att läsa följande om deras verksamhet:

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, är en statlig myndighet med uppgift att utveckla samhällets förmåga att förebygga och hantera olyckor och kriser./ … / När en allvarlig olycka eller kris inträffar ger vi stöd till de som är ansvariga.

Då flyktingsituationen, mer specifikt Sveriges flyktingmottagande, knappast kan beskrivas som en olycka, vore en inte helt orimlig tolkning av detta agerande att Regeringen anser att landet befinner sig i en allvarlig kris.

En annan indikator på situationens allvar är de politiska förslag som lades fram de närmaste dagarna efter prognosen. På en presskonferens den 9 november 2015 presenterade

2 Moderaterna sina förslag för att lösa - vad man själv kallade - ”en ohållbar situation”. Ett av dessa förslag var införandet av tillfälliga gränskontroller. Dessa kontroller skulle enligt Elisabeth Svantesson (M) syfta till att neka asylsökande, som inte tidigare registrerats i annat EU-land, inträde i landet.2 Att ett parti vars förra partiledare och tillika statsminister vädjade till svenska folket att öppna sina hjärtan,3 och som så sent som i juni 2015 presenterade en rapport innehållande formuleringen ”Moderaterna kommer aldrig att förespråka stängda gränser eller mindre öppenhet” (Moderaterna 2015: 5), presenterar ett dylikt förslag är anmärkningsvärt. En parentes som i sammanhanget dock kan anses som intressant är att Elisabeth Svantesson, som var ordförande i den arbetsgrupp vilken skrev rapporten, också var den som på presskonferensen i november presenterade förslaget om att stänga gränserna. Bland de som nu propagerar för minskad mängd asylinvandrare sällar sig även Liberalerna och Kristdemokraterna, medan Vänsterpartiet och Centerpartiet är de enda partier i riksdagen som motsätter sig mer tilltagna, eller överhuvudtaget existerande, gränskontroller.

Sverigedemokraterna håller å sin sida kvar vid den linje av kraftigt minskad asylinvandring som man alltid har drivit. Den här uppsatsen fokuserar dock på regeringens politik och behandlar därför överhuvudtaget inte SD:s eventuella påverkan över den tidigare och den i nutid förda regeringspolitiken, då sådana spekulationer vore just endast spekulationer och inte medverkar till att uppfylla uppsatsens syfte.

Genom att läsa citaten som inleder denna uppsats går samma ögonbrynshöjande svängning även att hitta hos den nuvarande regeringen. Diskrepansen mellan både oppositionens och regeringens egna uttalanden i migrationsdebatten under en relativt kort tidsperiod är slående. Den tvära vändningen ger intrycket av att ny information kommit i dager med

Migrationsverkets prognos. Information som inte varit tillgänglig eller helt enkelt inte fanns före oktober 2015. En enkel sökning bland nyhetsmedia de senaste åren ger dock en annan bild. Exempel kan enkelt hittas där både kommunpolitiker och intresseorganisationen Sveriges kommuner och landsting (SKL) varnar för konsekvenserna om inte politiken förändras. Kommunernas varsel handlar i stora drag om problem med att tillhandahålla bostäder, skolgång, sjukvård, skäliga ersättningar med mera till de nyanlända som bosatt sig i kommunen (Orrenius 2012; Ekbladh 2012; Delby och Wrede 2013). Våra gemensamma

3 resurser - vår välfärd - tillhandahållen via stat, landsting och kommun och betalad för genom skatter, är begränsad. De nya politiska förslag som exemplifierats ovan, kan antas syfta till att skydda välfärden genom att prioritera vilka individer som har rätt att ta del av den och vilka som inte har det. Regeringens agerande, med förslag till synes framtagna i all hast för att värna en gemensam resurspool, påminner mycket om det ekonomiska tänkande som ingår i Elinor Ostroms nobelprisvinnande teori om hållbar skötsel av ändliga naturresurser. Den strikt rationella argumentationen bakom regeringens förslag står i stark kontrast till den etiskt präglade debatt som kännetecknat den svenska migrationspolitiken fram till dess. Det här resonemanget är fundamentet som uppsatsen vilar på och kommer att utvecklas senare i uppsatsen. Att något utöver det vanliga inom svensk politik ägde rum under några veckor i oktober och november 2015 borde för läsaren vid det här laget stå bortom rimligt tvivel. Men att endast konstatera att något har inträffat räcker inte. Vi behöver undersöka fenomenet och skapa kunskap kring det. Vi behöver förstå det.

4 tidigare och även senare (44 procent jämfört med 26 procent i februari och november).

Mätningen i november kan då snarare tolkas som en återgång till ett ”normalläge” än som en tydlig förändring hos medelväljaren. Man skulle också få svårt att argumentera för att

förändringen är ett direkt resultat av riksdagsvalet 2014. Omsvängningen ägde rum över ett år efter valet och det är därför svårt att finna någon direkt korrelation mellan de båda

händelserna. Särskilt med tanke på den emfas med vilken regeringen har hållit fast vid sin politik fram tills hösten 2015 (Lönnaeus 2015). Då återstår endast den fjärde förklaringen. Vid en ytlig granskning ter det sig som att den mycket väl skulle kunna hjälpa oss i den här frågan. Migrationsströmmarna kan då ses som effekter av en ökad globalisering i form av fri rörlighet och därigenom bli en exogen kraft som påverkar Svensk inrikespolitik. Det som brister i kopplingen mellan denna förklaringsmodell och frågan om migrationspolitiken, är att den tidigare endast fokuserar på rent ekonomiska frågor, medan den senare skär igenom i princip hela den politiska skalan. Från ekonomi till sjukvård och skola. Den fjärde

förklaringen strävar efter att visa hur ekonomin i ett globalt perspektiv påverkar frågor

rörande exempelvis handel och räntor i enskilda stater eller partier. Att använda denna modell för att förstå den snabba migrationspolitiska förändringen är därför inte tillfredsställande (Haupt 2010: 5). Mer kunskap verkar behövas i ämnet. I detta fyller den här uppsatsen ett syfte.

För att bättre kunna förstå den svängning i migrationspolitiken som beskrivits tidigare, granskas i den här uppsatsen propositioner och uttalanden från regeringsrepresentanter, både från den tidigare alliansregeringen och den nuvarande, bestående av Socialdemokraterna och Miljöpartiet. I ett försök att förstå den politiska U-svängen som nu har gjorts, tar uppsatsen hjälp av Elinor Ostroms teori om hållbar styrning av allmänningar. Genom att pröva

relevansen av Ostroms teori inom ett nytt policyområde och hur den förda migrationspolitiken kan klassificeras enligt denna, studeras på vilket sätt denna radikala förändring kan förstås. Uppsatsens syfte är därför att utveckla Ostroms teori och därigenom tillhandahålla ett analytiskt verktyg med vars hjälp vi kan få större förståelse för det politiska fenomen som inträffade hösten 2015. För att uppfylla detta syfte formuleras följande forskningsfrågor:

1. Utifrån Ostroms teori om hållbar förvaltning av gemensamma resurspooler och givet Sveriges över tiden rådande universella välfärdsmodell, kan Sveriges

5 2. Utifrån Ostroms teori om hållbar förvaltning av gemensamma resurspooler och givet

Sveriges över tiden rådande universella välfärdsmodell, kan de ändringar som i november 2015 genomfördes av regeringen betraktas som steg i en hållbar riktning? 3. Vilken/vilka av Ostroms åtta punkter kan i så fall sägas ligga till grund för denna

förändring och av vilka anledningar?

Genom att besvara dessa tre frågor kommer uppsatsen kunna uttala sig om i vilken mån Ostroms teori lämpar sig för analyser av hållbar migrationspolitik. Uppsatsen kommer alltså inte kunna erbjuda en förklaringsmodell över den politiska svängningen, utan endast bidra med kunskap vilken sedan exempelvis kan tillämpas för vidare forskning i ämnet. I fortsättningen av detta inledande kapitel presenteras och definieras adekvata begrepp och teorier. Detta för att i ett senare skede kunna genomföra operationaliseringar vilka därefter tillämpas i uppsatsens analysdel. Ett fenomen och begrepp som är centralt i studien är ”välfärdsstat”. Ett annat ”migration”. Dessa introduceras i följande stycken.

1.1 Välfärdsstaten

Att ge en generell beskrivning av vad som menas med begreppet ”välfärdsstat” är svårt. I princip alla stater bedriver någon form av offentlig förvaltning som syftar till att ge

medborgarna en viss mån av trygghet. Finns det då en uttalad gräns för när ett land får kalla sig för välfärdsstat? Bo Rothstein (2014: 15) gör ett försök till avgränsning som lyder:

Begreppet välfärdsstat kan förstås som en utbyggd statsapparat som genom ett system av transfereringar och tjänster sörjer för att medborgarna har något slags grundläggande ekonomisk trygghet samt tillgång till tjänster, såsom skola, sjukvård och äldreomsorg.

6 en annan definition explicit formuleras i direkt anslutning till ordet medborgare, exempelvis ”formella medborgare” då endast personer med medborgarskap åsyftas. Trots denna

inkludering av somliga icke-medborgare, kan en sådan avgränsning, i den kontemporära globaliserade värld vi idag lever i, ses som gammalmodig eller bakåtsträvande. Många menar att den roll som nationalstaterna har att spela minskar allt mer, till förmån för en värld utan gränser. Man kan - på god grund - hävda att världspolitiken idag är präglad av

överterritorialitet, vilket i förlängningen skulle göra nationalstaterna obsoleta. Detta till trots är det fortfarande så att nationalstaterna står för den överväldigande majoriteten av både transfereringar och skatteutkrävande. Därför är det svårt att, som världen och inte minst Sverige ser ut idag, negligera nationalstatens roll som tillhandahållare av välfärdstjänster vilken den alltjämt innehar (Pierson 2006: 201; Collier 2013: 236; Scholte 2005: 61). Det andra vi kan utläsa ur Rothsteins definition av välfärdsstaten är att den syftar till att tillgodose särskilda behov hos medborgarna. Förutom att dessa ska ha tillgång till skola, vård och omsorg så skriver han ”grundläggande ekonomisk trygghet”. Vad detta innebär i praktiken finns det troligtvis fler åsikter om än det finns välfärdsstater i världen. Att definiera vad som kan anses som grundläggande är mycket svårt. I och med denna svårighet får vi också det tidigare nämnda problemet med att fastställa en definition av begreppet ”välfärdsstat”.

I boken The Three Worlds of Welfare Capitalism menar Esping-Andersen (1990: 3) att begreppet välfärdsstat inte är ett enhetligt sådant, utan är möjligt att delas upp i olika

kategorier, närmare bestämt tre. Den första regimen, som Esping-Andersen väljer att benämna dem, kallar han för den liberala. Modellen kännetecknas av en liten offentlig sektor och de sociala skyddsnäten drivs i huvudsak genom privat regi. Inkomstskillnaderna i denna regim är höga och det är i princip bara de fattigaste som har tillgång till offentliga välfärdsmedel. Exempel på stater som tillämpar en sådan modell är USA och Australien. Den andra regimen kan beskrivas som korporativ. Denna välfärdsmodell präglas av individens tillhörighet till en viss klass eller status. Transfereringar sker via olika sammanslutningar kopplade till

arbetslivet och till skillnad från den liberala modellen är tilltron till marknadens kapacitet att hantera välfärdsdistribuering låg. Genom att inkomstförsäkringar är knutna till arbetslivet, samtidigt som offentliga serviceinrättningar - exempelvis dagis - tenderar att vara

7 modellen kallar Esping-Andersen för den socialdemokratiska regimen. Till skillnad från de två tidigare typerna, där offentliga välfärdsmedel endast riktar sig mot ett fåtal, kan denna modell benämnas som universell. Med detta menas att individerna i samhället, oavsett deras klass, status, yrke eller andra dimensioner, alltid har rätt till en viss levnadsstandard. I den socialdemokratiska regimen har staten fullt ansvar för medborgarnas sociala skyddsnät och de privata aktörernas roll är ytterst marginaliserad. De skandinaviska länderna anges som

exempel på stater som tillämpar denna välfärdsmodell (Esping-Andersen 1990: 26-29). I Sverige har Socialdemokraternas närmast hegemoniska position inom politiken under större delen av 1900-talet resulterat i en välfärdsstat präglad av universalism. I praktiken tar sig detta uttryck exempelvis i att barnbidrag betalas ut till samtliga föräldrar i Sverige. Skillnader i föräldrarnas levnadsstandard ses som oväsentliga då barnens universella rätt till försörjning står över egenskaper som klass, etnicitet och bakgrund (Åmark 2005: 88).

En direkt följd av de omfattande offentliga transfereringar och tjänster vilka utmärker stater som tillämpar en generell välfärdsmodell, är ett högt skattetryck (Rothstein 2002: 177). Då de statliga åtagandena i en sådan stat inte bara riktar sig till de mest utsatta och svaga, utan till befolkningen som helhet, krävs en betydligt större resursbank än för modeller av en mer liberal art. Detta höga skattetryck skulle, framför allt av den välbärgade andelen av

befolkningen som resonerar ur ett egennyttoperspektiv, kunna ses som ytterst illegitimt, då värdet på de välfärdstjänster man får tillbaka troligtvis inte står i proportion till det man betalar in. Om det vore så att egen nyttomaximering var den enda faktorn bakom politiskt handlande, skulle en universell välfärdsstat och de politiker som propagerade för den endast få stöd av de som kan tänkas dra nytta av den, det vill säga den del av befolkningen som är socioekonomiskt svagast. När vi ser oss omkring i både Sverige och våra nordiska

grannländer ser vi dock att den generella välfärdsmodellen, trots långa perioder av borgerligt styre, varken tenderar att minska i omfattning eller röra sig mot ett mer selektivt dito

8 aldrig har träffat och möjligtvis inte heller kommer att träffa. Denna empati tar sig bland annat uttryck i ideologiska principer som exempelvis alla människors lika värde eller allas rätt till skattesubventionerad sjukvård. Den universella välfärdsstaten skiljer sig därför från både den liberala och den korporativa modellen, genom att statens moraliska ansvar gentemot

individerna, i den förra, får större utrymme i förhållande till individernas egen strävan efter nytta.

1.2 Migration

Enligt Paul Collier (2013: 38-39) kan man av de senaste årens forskning dra slutsatsen att migrationsströmmar, i första hand, drivs av tre förutsättningar. Den första beskriver han som en följd av det enorma inkomstgapet som idag skiljer världens länder åt. För den delen av befolkningen som bor i mindre utvecklade länder finns, beroende av storleken på

inkomstgapet, starka ekonomiska incitament att vilja flytta till ett rikare land. Ju bredare inkomstgap, desto större incitament. Att migrera kan alltså vara ett rationellt val för en individ som söker att maximera sin egen, eller sin familjs, nytta. Den andra förutsättningen är

frånvaron av hinder. Det kan finnas en myriad av orsaker till varför en individ i praktiken inte har möjlighet att emigrera. Legala, ekonomiska och sociala hinder bygger kumulativt upp barriärer och försvårar möjligheter för migration. Då de allra fattigaste i världen också är de som är minst kapabla att göra långa, dyra resor, är denna mekanism delvis en motståndskraft till den första komponenten. Detta eftersom att de ionde som har de sämsta möjligheterna. Den tredje förutsättningen för stora migrationsströmmar är förekomsten av en diaspora i mottagarlandet. Kostnaderna, både de ekonomiska och sociala, för att flytta till ett nytt land minskar om det i landet redan bor individer med samma ursprung som en själv. Diasporan kan då hjälpa de nyanlända med diverse problem som kan uppstå på grund av exempelvis

språksvårigheter eller kulturkrockar. Utan en etablerad diaspora menar Collier att endast en marginell mängd individer tar det mödosamma steget att lämna sitt hemland för ett nytt, främmande. Detta innebär även att migrationen är accelererande. En större diaspora skapar större migration. Mer migration bidrar till en växande diaspora och så vidare. Det är därför vi sedan 70-talet har sett en eskalerande, växande migration till Europa. Avsaknaden av

9 i simultan samverkan (Collier 2013: 40). Ett förtydligande kan här vara på sin plats angående det uppenbart märkliga, i en tid då miljontals människor är på flykt från krig och konflikt, att endast framställa fattigdom som den incitamentgivande faktorn för migration. Den här uppsatsen använder, liksom Collier, begreppet migranter istället för flyktingar och en motivering till varför den gör så är nödvändig. Flyktingar definierar uppsatsen som de människor som befinner sig i läger eller på andra platser i direkt anslutning till det land som de tvingades fly ifrån. Migranter definierar uppsatsen som de människor som därifrån tar ett rationellt beslut att lämna det relativt säkra närområdet för att bosätta sig någon helt

annanstans. De asylsökande som kommer till Sverige har ofta tvingats betala stora summor pengar till en smugglare (vilket i enlighet med den andra förutsättningen skapar hinder för de allra fattigaste) och på vägen passerat flera fredliga länder, exempelvis Tyskland och

Danmark, men valt att inte söka asyl där. Per definition är det alltså ingen, kvotflyktingar undantaget, som flyr till Sverige. Man flyr till den närmast säkra platsen och tar därefter ett beslut att migrera vidare, troligtvis på grund av svår social misär och hopp om en bättre framtid. En sådan uppdelning mellan migranter och flyktingar kan verka hård, kanske även cynisk. Det är dock viktigt att framhålla att i allt väsentligt är det få saker som skiljer dessa åt. Asylsökande migranter kan på samma sätt som flyktingar vara i behov av det stöd som vår priviligierade del av världen kan erbjuda och uppdelningen syftar varken till att förneka krigens stora bidrag i skapandet av migrationsströmmar eller peka ut migranter som mindre förtjänta av vårt stöd. Det är endast ett försök att motivera valet att nyttja begreppet migranter framför flyktingar i uppsatsen.

Konsekvenserna av de ökade migrationsströmmarna är många och varierande. Generellt får den som migrerar en stor personlig vinst i form av ökat personligt välstånd. Landet som migranterna lämnar lider å andra sidan en förlust av humankapital, i form av kompetensflykt då högutbildade tenderar att vara de som migrerar först. För landet som migranterna kommer till kan migrationen i sin tur, beroende på en mängd faktorer, få både positiva och negativa följder. Positiva i form av tillflöde av arbetare och skattebetalare. Negativa i form av fler människor i behov av landets välfärdstjänster (Collier 2013: 145, 195). Vilka konsekvenserna blir för värdlandet beror som sagt på en mängd variabler. En viktig sådan är vilken

10 lägst barnadödlighet (FN 2015a; 2015b; 2015c). Parallellt med detta materiella välstånd lever vi också i en rättsstat präglad av öppenhet, jämlikhet (inför lagen) och demokrati. Lägg därtill vår generösa välfärdsmodell som, i teorin, innebär att ingen ska behöva leva i absolut

fattigdom eller stå utan någon form av hem. För stater som Sverige, vilka tillämpar en sådan universell modell, innebär det att varje människa som söker asyl garanteras ett livslångt engagemang från svenska staten, så länge personen inte blir utvisad. I händelse av att personen inte klarar att stå för sin egen försörjning är Sverige skyldigt enligt lagen om mottagande av asylsökande och senare, om de får uppehållstillstånd eller blir medborgare, socialtjänstlagen att ta hand om dennes grundläggande behov (SFS 1994: 137; SFS

2001:453). Med detta i åtanke förstår vi det yttersta privilegium som vi medborgare innehar. En rimlig slutsats av detta borde då vara att de som inte besitter denna förmån, exempelvis människor som bor i tredje världen, i stor utsträckning önskar att de gjorde det.

Migrationen till Sverige har under åren sett olika ut. Fram tills slutet av 1960-talet bestod den i huvudsak av arbetskraftsinvandring. Den expansiva svenska ekonomin efter andra

världskriget led av brist på arbetskraft och att importera arbetare var därför en nödvändighet för att tillfredsställa företagens behov. Då invandrarna i stor utsträckning genast absorberades av arbetsmarknaden kunde de också stå för sin egen försörjning, varav insatser från det offentliga vid den här tiden ofta inte var nödvändiga. Arbetsplatserna fungerade då som landets integrations-slussar, genom vilka invandrarna på ett naturligt sätt assimilerades in i samhället. Invandring var en av komponenterna som hjälpte Sverige att bli ett av världens rikaste länder under efterkrigstiden (Hugemark och Roman 2011: 35). När den ekonomiska expansionen under 1970-talet sedan stagnerade, minskade även behovet av arbetskraft. Under den här perioden skiftade invandringen till Sverige karaktär till en mer flyktinginriktad asylinvandring. Om migranterna fram till detta skifte lockades av det som väntade i deras nya land, drevs migranterna nu snarare av vad de lämnade bakom sig, ofta krig, förföljelse eller fattigdom (Hugemark och Roman 2011: 34). I och med detta skifte av migrationsströmmarna följer också att en större del av migranterna som kommer till Sverige är i behov av samhällets skyddsnät. Arbetsmarknadens utveckling de senaste decennierna, där lågkvalificerade yrken i exempelvis produktionssektorn flyttar utomlands till förmån för tjänstebaserade yrken med krav på högre kompetens och utbildning, har inneburit att trösklar skapats för asylsökande att ta sig in på arbetsmarknaden. För exempelvis afghaner, vilka var den största gruppen

11 grundskoleutbildning 40 procent, medan andelen som har en högskoleutbildning längre än 3 år är 14 procent. Detta kan jämföras med samma siffror för inrikes födda, vilka är 11

respektive 26 procent (SCB 2015a). En naturlig konsekvens av detta är att

sysselsättningsnivån hos den här gruppen nyanlända är relativt sett låg, vilket medför en större andel i behov av statens sociala stöd. Detta påverkar följaktligen välfärdsstaten, då

invandringen i och med skillnaden i sysselsättningsgraden mellan inrikes födda och

12

2. Teori

Nedan presenteras den huvudsakliga teori som används i uppsatsen. Inledningsvis beskrivs de problem med allmänningar som tidigare forskare identifierat. Därefter introduceras Elinor Ostroms lära om hur allmänningen kan skötas på ett hållbart sätt.

2.1 Allmänningens tragedi

Att tänka rationellt ses i de flesta sammanhang som något gott. Genom att fundera över våra val och överväga dess för- respektive nackdelar, skapar vi förutsättningar för oss själva att fatta väl grundade och förhoppningsvis lyckade beslut. Motsatsen till detta, att handla baserat på noga uträknade premisser, är att agera utifrån känslor (Hsee et al. 2015: 135). Om vi exempelvis ska köpa en bil, går det att resonera på lite olika sätt angående vilken bil vi behöver. Ett rationellt sätt att göra sitt val på vore att resonera kring pris, storlek, årsmodell, bränsleförbrukning med mera. De olika värdena kan sedan ställas mot varandra för att få fram vilken bil som, i just vår specifika livssituation, passar oss bäst. Ett annat sätt att göra samma val kan vara: ”Wow den här bilen är rosa med orangea fälgar, den måste jag köpa”. Det senare är ett tydligt, men kanske inte vanligt förekommande, exempel på hur känslor snarare än resonemang ligger till grund för handlande. Genom exemplet förstår vi att rationalitet är ett sätt att maximera den nytta vi kan tillgodogöra oss då vi ställs inför olika alternativ. Finns det då tillfällen när rationalitet kan verka i motsatt riktning? I sin numera klassiska artikel The

Tragedy of the Commons skriver Garret Hardin om naturresurser som överutnyttjas av

människan. I artikeln beskrivs bland annat hur problem som överbefolkning och

13 Problemet uppstår då samtliga herdar som har sina djur på ängen resonerar på precis samma sätt. Låsta i en spiral av nyttomaximerande rationalitet spinner herdarna vidare ända till dess att ängen är full, utarmad och djuren börjar dö av svält. Individerna i exemplet ingår i ett system där deras förnuft lockar dem att konstant utöka sin vinst. Detta gör de alltså trots vetskapen att ängens resurser är klart begränsade. Vad beror detta på? Varför slutar inte herdarna köpa djur trots att de är medvetna om ängens begränsningar? För över två tusen år sedan beskrev Aristoteles (2003: 23) människans kapacitet till kollektivt handlande som ett negativt linjärt samband mellan antalet appropriatörer och dessas benägenhet till samarbete. Han menade att vi tenderar att bry oss mer om det egna och, så länge det inte får

konsekvenser för oss själva, mindre om allmänningar. Mancur Olson (1965: 2) ger uttryck för liknande tankar. Han skriver:

Indeed, unless the number of individuals in a group is quite small, or unless there is coercion or some other special device to make individuals act in their common interest, rational, self-interested individuals will not act to achieve their common or group interests.

Olson förklarar sitt resonemang med begreppet “snålskjutsåkning”. Med det menas att om en individ inte kan hindras från att ta del av den nytta som andra producerar, finns inget

14 som arbetar svart fråga varför de skulle göra den extra ansträngningen det kan behövas för att börja betala skatt. De ynka kronorna spelar väl ingen roll med tanke på hur många miljoner som skatteplaneras bort av stora företag. Bidragandet till välfärden blir i ett sådant enormt system närmast en moralisk fråga. Visserligen finns straffrättsliga åtgärder redo för den som underlåter att betala skatt på arbete, men medborgare i Sverige kan inte förlora sin rätt att nyttja allmänna välfärdstjänster som skola, sjukvård eller särskilda bidrag. Allmänningens tragedi består i övernyttjande av det gemensamma på grund av vinstmaximerande nyttjare. Härmed står alltså klart att det som är rationellt och berikande för individen, inte

nödvändigtvis måste vara detsamma för det gemensamma.

2.2 Allmänningen som samhällsinstitution

Problemen som beskrivs i stycket ovan kan ses som oöverkomliga. Världen är full av exempel på resurser som nyttjas på ett icke hållbart sätt, vilket resulterar i utrotning av djurarter,

föroreningar eller kollaps av hela ekosystem. Att vi behöver finna en lösning på hur vi kan förvalta det gemensamma på ett sätt som inte utarmar resursen samtidigt som det inte

15 1. Klart definierade gränser.

Den första punkten handlar om de som nyttjar allmänningen. Enligt Ostrom behöver det finnas en tydlig gräns mellan de som har rätt att nyttja resursen och de som inte har det. Hon betonar här även vikten av att själva resurspoolen också avgränsas. Detta syftar till att hålla nere antalet snålskjutsåkare, som inte bidrar till produceringen av nyttan utan endast njuter av frukten från andras ansträngningar. Skulle antalet sådana överstiga den kapacitet som resursen i fråga innehar, riskerar den att bli ansträngd så till den grad att den till slut förstörs. (Ostrom 2009: 140).

2. Kongruens mellan reglerna för appropriering och tillhandahållande och de lokala förhållandena.

Även om samtliga allmänningar som Ostrom undersökte hade flera egenskaper gemensamt, finns det ännu många fler som skiljer dem åt. Om vi använder oss av tidigare nämnda exempel om bevattningssystem i Kalifornien och Fiskevatten i Turkiet, så ter det sig som självklart att olika regelsystem måste gälla för de olika resurspoolerna, kopplat till en mängd olika faktorer. Reglerna måste spegla de specifika egenskaperna som varje resurspool innehar. Det vore ingen lyckad lösning att direkt överföra ett regelverk från en hållbart vårdad

allmänning till en annan och därvid tro att samma resultat kommer att framträda på den platsen. För att exemplifiera principen använder Ostrom fyra olika sätt att distribuera vatten. Alla system i exemplet kommer från Spanien. Det enda för sammanhanget vitala som skiljer modellerna åt är storleken på resursen, alltså tillgången till vatten. I de delar av Spanien där vattenresurserna är relativt små, är också där vi finner de mest strikta regleringarna av den mängd vatten som varje individ får tillägna sig. Med detta följer naturligt att på de platser där vattentillgångarna är stora, är också regelverken generösare. Varje allmänning behöver alltså sin unika uppsättning regler (Ostrom 2009: 141).

3. System för kollektiva avtal.

16 Decentralisering och medbestämmande är alltså nyckelord för att skapa stabila och

respekterade institutioner kopplade till hållbar skötsel av gemensamma resurser (Ostrom 2009: 142).

4. Övervakning.

Ett system som syftar till att synliggöra individer som bryter om de överenskomna reglerna behöver finnas. De som har denna uppgift måste vara redovisningsskyldiga för sin

verksamhet mot appropriatörerna. En viss grad av transparens bör alltså prägla denna verksamhet (Ostrom 2009: 143).

5. Graderade sanktioner.

I de fall då någon, i enlighet med den fjärde punkten, skulle ertappas med att bryta mot de gemensamma förordningarna, behöver det finnas ett system för repressalier. Dessa bör vara nyanserade och stå i proportion till de överträdelser som har begåtts (Ostrom 2009: 143-144).

6. Mekanismer för konfliktlösning.

Denna punkt påtalar vikten av att eventuella meningsskiljaktigheter ges möjligheten att lösas på ett så friktionsfritt sätt som möjligt. Ofta är reglerna som appropriatörerna har att följa möjliga att tolka på flera sätt. Detta kan leda till konflikter då en brukare kan pekas ut som brytare mot gängse regler, samtidigt som den anklagade kan hänvisa till en att han endast tolkat reglerna på ett annat sätt. Institutioner med tillhörande lokaler som syftar till att lösa dessa schismer är därför en nödvändighet för att säkerställa att samma regler gäller för samtliga nyttjare (Ostrom 2009: 151-152).

7. Minimalt erkännande av rätten att organisera sig.

17

8. Nästlande enheter.

De första sju principerna gäller för de allmänningar som är enskilda och lätt urskiljbara. I de flesta fall är dock resurspoolerna delar av större system av nyttjande, där de olika nivåerna har varierande egenskaper och förutsättningar. Som exempel på detta kan vi ta ett

bevattningssystem. De brukare som bor nära källan till systemet, kanske en sjö, kommer att möta annorlunda, troligtvis angenämare, svårigheter än de som bor längre bort och där systemet har hunnit förgrena sig flertalet gånger. För dessa flernivå-modeller gäller även denna åttonde punkt, vilken helt enkelt belyser nödvändigheten av olika regelsystem för de olika nivåerna. Att skapa ett regelverk för den första nivån och därefter leva i tron att det lämpar sig även för de övriga är ett recept för misslyckande. Precis som det gäller att för varje unik allmänning arbeta fram ett lämpligt regelverk, behöver också de olika nivåerna inom allmänningarna tilldelas unika uppsättningar regler (Ostrom 2009: 153-154).

18

3. Metodologiskt förhållningssätt

I följande kapitel presenteras uppsatsens metod. Denna kan beskrivas som en

systematiserande idéanalys där idealtyper används som analysverktyg. Idealtyperna skapas genom att Ostroms åtta punkter operationaliseras till lika många dimensioner rörande svensk migrationspolitik i vilka materialet sedan kodas in. I det här kapitlet följs en inledande förklaring till begreppet idéanalys av en redogörelse för hur dimensionerna har utformats. Slutligen beskrivs vilket material som nyttats följt av en diskussion om uppsatsens olika problem.

3.1 Idéanalys

För att fylla dess syfte och för att kunna svara på tidigare ställda forskningsfrågor, använder den här uppsatsen sig av en kvalitativ analysmetod. Valet baseras främst på de praktiska problem det hade inneburit att applicera Ostroms teori på migrationspolitik med hjälp av en kvantitativ metod. Det intressanta i sammanhanget är inte frekvensen eller förekomsten av vissa ord eller fenomen. Istället för siffror och rådata är det meningar och komplexa sammanhang som analyseras. En kvalitativt inriktad metod faller sig därför naturligt att använda i den här studien (Hjerm et al. 2014: 29). Tillvägagångssättet är inspirerat från det som i Textens mening och makt (2012: 147) kallas för funktionell idéanalys. En idé kan beskrivas som en tankestruktur, där de ingående elementen i någon mån präglas av

kontinuitet. Detta skiljer idéerna från vardagliga intryck eller flyktiga tankar. Den tidigare är mer konstant, men har även potential för att utvecklas. En idé kan till exempel vara att

Sveriges tradition av konsensus inom politiken är ett resultat av socialdemokratisk hegemoni. Eller att gratis kollektivtrafik är något gott. Idén som används för analys i den här uppsatsen är Ostroms teori om hållbart nyttjande av allmänningar. För att se om denna idé kan hjälpa oss att förstå den migrationspolitiska förändringen i Sverige, bryts denna ekonomiska och normativa idésamling ned till två idealtyper som i sin tur definieras enligt åtta dimensioner.

19 idealtyperna sällan eller kanske aldrig återfinns ute i verkligheten, då denna tenderar att vara mer nyanserad. Idealtyper fyller dock en vital funktion i statsvetenskaplig analys. För att belysa detta kan vi tänka oss en karta. Om vi vill ha hjälp av kartan att hitta en specifik plats, hjälper det oss föga om kartan är en exakt avbild i naturlig skala av verkligheten. Då kunde vi ju lika gärna bara se oss omkring. En karta behöver därför vara förenklad. Något vi kan hålla i handen och som hjälper oss att tolka det som finns runtomkring. På ett snarlikt sätt kan

idealtyperna hjälpa oss att förstå idéer. De förenklar verkligheten så vi kan placera in de fenomen vi vill undersöka i olika fack. Genom att klassificera fenomenen kan idealtyper också hjälpa oss att bättre förstå dem (Esaiasson et al. 2012: 139).

3.2 Välfärdsstaten som allmänning

Utifrån det som diskuterats hittills i uppsatsen kan vi konstatera ett antal saker. Vi förstår att ändliga resurspooler löper stor risk att överutnyttjas och, om ingen förändring sker, förstöras. Detta kan alltså ske trots mänsklig medvetenhet, eftersom de svårigheter som är kopplade till kollektivt handlande ibland gör oss oförmögna att hantera problemet. Ostroms teori om hållbart nyttjande av allmänningar är skapad genom, och hittills tillämpad på, ändliga naturresurser. Kan den här insikten hjälpa oss att även förstå andra fenomen i vår närhet? I den här uppsatsen används den på ett nytt område, välfärdsstaten. I detta menas underförstått att välfärden kan anses vara en allmänning, direkt jämförbar med en åker eller en

bevattningskälla. Alla dessa består av ändliga och, med vissa begränsningar, föränderliga resurser vilka brukas av appropriatörer. På samma sätt som betet på åkern eller vattnet i källan kan ta slut vid överutnyttjande, kan resurserna i välfärden ansträngas på ett sätt som gör att de inte längre räcker till samtliga gemensamt uppsatta mål. Med människans, enligt Hardin, rationella strävan efter nyttomaximering i åtanke borde ett sådant scenario vara närmast oundvikligt. Trots detta har Sverige och flera andra länder i decennier lyckats upprätthålla en välfärd präglad av låg grad korruption och hög universalitet. Det verkar som att dessa

20 att Ostroms åtta punkter som redovisats ovan operationaliseras till åtta dimensioner av ett analysverktyg. Idealtyperna som skapas nedan består av två ytterligheter, där den ena speglar vad som, enligt den här uppsatsen, kan anses som de bästa förutsättningarna för hållbart brukande av allmänningar. Den andra representerar vad som kan anses vara de sämsta

förhållandena för hållbarhet. Troligtvis kommer inget av det analyserade materialet att fullt ut stämma överens med någon av de, i jämförelse med verkligheten, extrema idealtyperna. I kapitlet ”Validitet” förs dock en diskussion om hur uppsatsen försöker lösa det problem som nivåskattningar i nyttjandet av abstrakta skalor innebär.

Gränser

I Sverige begränsas vilka som har rätt till olika välfärdstjänster via lagar och förordningar. Där bestäms att en del människor, medborgarna, har rättigheter som inte tillfaller resten av världens befolkning. Om vi ser välfärdsstaten som en allmänning bestående av en vid varje tillfälle begränsad mängd resurser, är denna avgränsning enligt Ostrom det första steget mot hållbart kollektivt handlande (Ostrom 2009: 140). Ur ett etiskt perspektiv skulle man dock kunna hävda gränserna som orättfärdiga. På andra håll i världen råder det ingen brist på exempelvis fattigdom, epidemier och analfabetism. Att då begränsa ekonomiska

transfereringar, sjukvård och skola till endast en liten del av mänskligheten, som dessutom tillhör de mest välbärgade, kan utgöra grund för kritik. Att helt upplösa dessa gränser och inte göra någon som helst åtskillnad på svenska och utländska medborgare, är karakteristiskt för den idealtyp som representerar de sämsta förhållandena för välfärdens hållbarhet. På andra sidan finner vi istället hållningen att reglerna begränsar uttaget av välfärdstjänster strikt och tydligt kring medborgarna. Detta för att förhindra att välfärden utarmas på grund av

snålskjutsåkande individer som inte bidrar till det gemensamma, exempelvis genom att betala skatt, men som alltjämt får ta del av dess nytta.

Regler

21 nyttjande av välfärden behöver vara förankrade i den verklighet som de verkar i. Då det här är en princip som snarare skiljer de olika allmänningarna åt än binder de samman, är det svårt att formulera tydliga, avgränsande kriterier för idealtyperna i den här dimensionen. Även om analysen visar att Sveriges migrationspolicy är unik i världen, betyder inte det nödvändigtvis att reglerna är väl anpassade efter våra speciella förutsättningar. Likaså kan inte en plagierad policy anses som olämplig bara för att den inte är unik. Det viktigaste är att det går att motivera policyn som väl anpassad till Sveriges unika egenskaper. Då ett universellt välfärdssystem, jämfört med ett liberalt dito, rimligen är känsligare för stora förändringar i migrationsströmmarna, vore en policy som exempelvis medför drastiska ökningar av resursbehov inom ett särskilt område på kort tid en som inte är väl anpassad för de svenska förhållandena.

Inflytande

Den tredje principen är relativt enkel att översätta till välfärdspolitik. I Sverige har vi sedan länge ett system för medborgarinflytande. Vart fjärde år går medborgarna till vallokalerna och röstar på de representanter som de tror kommer driva deras frågor och framföra deras åsikter på bästa sätt. Visserligen är Här ingår också migrationsfrågan. I teoridelen beskrevs hur denna princip främst syftar till två saker. För det första skapar regler som medborgarna själva känner att de har haft möjlighet till inflytande över utformandet av en legitimitet. Detta medför att individer blir mer benägna att följa reglerna, även om alla inte håller dem som de mest

optimala. Det andra syftet med medborgarinflytande är att folket, alltså individerna som lever sina liv ute i samhället, som i vardagen ständigt stöter ihop med de beslut som politikerna fattar, inte sällan från avlägsna städer eller regioner, ska fungera som antenner för hur den drivna politiken fungerar. Rimligtvis vet en lärare i Sollefteå ofta mer ingående vilka svårigheter skolan har i kommunen än en riksdagspolitiker med säte i Stockholm. Beslut tagna ovanifrån, utan kännedom eller hänsyn till de lokala förhållandena och folkets vilja på de platser man beslutar om, skapar dåliga förutsättningar för att dessa ska vara väl

22

Övervakning

För att se till att nyttjarna av välfärden håller sig inom de ramar och regler som råder har vi i Sverige myndigheter och domstolar med kapacitet att identifiera eventuella övertramp. Endast en känsla av legitimitet skapad genom medbestämmande räcker enligt Ostrom inte för att förhindra fusk och överutnyttjande. Då polisen är den myndighet som utreder bedrägeribrott i Sverige kommer sådana beslut som exempelvis försvagar polisens och domstolarnas

befogenheter och resurser i sådana ärenden att betraktas som ett steg i riktning bort från ett hållbart system. Policyförslag som å andra sidan stärker de övervakande institutionerna klassificeras som steg i en hållbar riktning, men endast till den grad att dessa ännu präglas av transparens och rättssäkerhet.

Sanktioner

I samverkan med den övervakande verksamheten måste också de som döms för att ha handlat orättfärdigt gentemot det gemensamma, exempelvis ljugit för att erhålla högre

bidragssummor, drabbas av samhällets sanktioner. Dessa behöver, påpekar Ostrom,

inledningsvis inte vara särskilt stränga. Det kan i milda fall räcka med att återställa den skada man har åsamkat. Den sociala bestraffningen, i form av exempelvis andra individers

ogillande, fungerar som komplement till den formella bestraffningen och kan i sig vara tillräckligt avskräckande för att appropriatörerna ska följa uppsatta regler. Kopplat till välfärden innebär principen att lagstadgade straffskalor bör finnas som står i proportion till överträdelserna i fråga. En utveckling där förseelser normaliseras och lagöverträdare går fria från såväl formella som sociala straff är riskfylld. Individer kommer att följa reglerna för ett system som verkar begränsande för ens egen nytta, endast så länge dessa är säkra på att resterande medborgare kommer att göra detsamma. Dimensionens poler utgörs alltså av proportionella påföljder på den ena sidan och den totala frånvaron av sådana på den andra.

Mekanismer för konfliktlösning

Den instans som i Sverige har som uppgift att tolka regler och döma i tvister är domstolarna. Bedömningen behöver ske rättssäkert, utan påverkan av vare sig myndigheter eller

23 debattklimat där alla åsikter kan luftas är en nödvändighet för att samtliga parter ska erkänna överenskomna regler som legitima. Beslut av - för individens nytta - restriktiv karaktär medför en stor risk att skapa ett visst missnöje. Sådant måste kunna bemötas inom ramen för det demokratiska samtalet. Även denna princip är svår att konkretisera då medlen för

konfliktlösning av nödvändighet behöver variera beroende på konfliktens art. En tvist två parter emellan kan avgöras i domstol, missnöje mot regler behöver debatteras i en

demokratisk diskussion och en del frågor kan vara så betydande att exempelvis en

folkomröstning är nödvändig. Det är troligtvis enklare att identifiera policybeslut som hör till den ohållbara sidan av dimensionen än motsatsen. Detta då den senare, i en fungerande demokrati, innebär att institutionerna fungerar som det är tänkt, medan steg i en ohållbar riktning i den här dimensionen också innebär en minskad grad av demokrati.

Suveränitet

I denna princip förklarar Ostrom fördelen med frånvaron av ifrågasättande från externa myndigheter i nyttjandet av allmänningar. De regler som i enlighet med den tredje dimensionen skapas så nära appropriatörerna som möjligt, behöver också vara fria från synpunkter eller ändringar uppifrån. För välfärdsstaten kan det te sig på flera olika sätt. På samma sätt som EU med fördel bör respektera Sveriges suveränitet och låta den enskilda staten bestämma över sina gränser, är det lämpligt om staten i så stor utsträckning som möjligt inte undviker att detaljstyra kommunernas förehavanden, då kommunerna i många fall är de som tillhandahåller välfärdstjänster. Detta eftersom det är rimligt att anta att de kommunala representanterna i högre grad än politikerna på riksnivå är införstådda med de tillgångar och brister som existerar i kommunen. I Sverige tillämpas kommunalt självbestämmande, vilket visserligen inte innebär fullständig autonomitet, men att kommunerna har bestämmanderätt i exempelvis nivån på inkomstskatt (SFS 1974:152). Om Ostroms teori tillämpades fullt ut vore fullständig kommunal emancipation från staten något positivt då denna inte behöver ta hänsyn till Svensk lagstiftning eller vad som kan anses som realistiska policyinriktningar.

24

Regelnivåer

Den åttonde och sista dimensionen är en operationalisering av en princip son endast är tillämpbar på allmänningar som är komplexa och verkar på olika nivåer. Om den ska

användas i analysverktyget beror alltså på den allmänning vi är intresserade av att undersöka. Då välfärdsstaten är extremt svåröverskådlig, så till den grad att den endast svårligen tillåter sig definieras, och opererar på flera nivåer - stat, landsting, kommun - betraktar den här uppsatsen principen som ytterst tillämpbar. Riktlinjerna för denna dimension känns igen. Både den tredje och den sjunde dimensionen kan delvis anses beröra detta tema. Principen gör gällande att varje nivå i allmänningen behöver specifikt anpassade regler. Dessa behöver inte likna de övriga nivåernas regler utan det viktigaste är att de är väl anpassade gentemot de förutsättningar just den nivån har. Inom välfärdspolitiken ter det sig som självklart att de uppsättningar regler som finns på riksplanet inte är kompatibla med de som finns ute i kommunerna. Tidigare har behandlats vikten av decentralisering och att reglerna ska bestämmas så nära appropriatörerna som möjligt. Detta är sant såtillvida att överliggande beslutsnivåer inte ska diktera vilka föreskrifter som de nedanstående ska anta. Emellertid har dessa övre skikt alltjämt en funktion att fylla och bör därför ha möjligheten att stifta regler syftandes till att fullfölja denna på ett så tillfredsställande sätt som möjligt. Staten bör alltså inte gå över huvudet på kommunerna i frågor som dessa kan reda ut bättre själva, exempelvis placering av asylboenden, men måste ges möjligheten att styra i frågor som rör riket som helhet, exempelvis gränskontroller.

3.3 Idealtyperna

Med operationaliseringarna genomförda kan vi nu sammanfatta dessa i en matris. De två idealtyperna är representerade till vänster och höger därom går att utläsa de värden som definierar idealtyperna i varje dimension.

Gränser Regler Inflytande Övervakning Sanktioner

Mekanismer för konfliktlösning

Suveränitet Regelnivåer

Hållbar Tydliga runt

medborgarna Skräddarsydda Demokrati

Fungerande transparenta institutioner Proportionella Pålitligt rättsväsende, levande debatt Kommunalt självbestämmande Flera

Ohållbar Obefintliga Plagierade, ej

25 I analysen används idealtyperna som en mall, med vars hjälp de olika besluten och

uttalandena klassificeras enligt de olika värdena i matrisen. Här kan det återigen vara på sin plats att nämna att idealtyperna inte nödvändigtvis precist återspeglar verkligheten, utan är snarare en förenkling av densamma. Om det i analysen visar sig att inget av det analyserade materialet fullt överensstämmer med de yttersta polerna i någon av dimensionerna är detta alltså inget problem utan tvärtom ett troligt scenario. Avsikten med idéanalysen är endast att se i vilken riktning en särskild policy tar, och då fyller idealtyperna en vital funktion genom att utgöra varsin ände av den stig på vilken politikerna vandrar.

3.4 Material och urval

Den absolut främsta gränsdragningen som varit nödvändig under skapandet av denna uppsats är omfattningen av det material som ska analyseras. Då undersökningen begränsas kraftigt i både tid och rum har ett ställningstagande angående analysenheternas kvantitet varit en absolut nödvändighet. För att besvara åtminstone den första forskningsfrågan tycks materialet inledningsvis vara oändligt. En stats migrationspolitik består av en enorm mängd olika

26 trots kommer undersökningen att granska de, enligt uppsatsen bedömt, viktigaste

propositioner och beslut som i migrationsöverenskommelsens kölvatten kom till stånd. Bedömningen av vilket material som ska analyseras har gjorts utefter kriteriet att policyn på ett betydande sätt ska kunna anses påverka antingen migrationsströmmarna till Sverige eller den svenska välfärdsapparatens kapacitet. Exempelvis uttrycks i överenskommelsen en vilja att skapa informationsmaterial om asylprocessen. Denna ska främst rikta sig till gode män och skapas i utbildningssyfte. Uppsatsen har bedömt att detta beslut inte är ett sådant som på ett betydande sätt påverkar varken migrationsströmmarna eller välfärdsstaten. Därför kommer beslutet heller inte att tas upp i uppsatsens analys. Om det däremot visar sig finnas material som skapats inom den tidsgräns som satts och bedöms vara betydande men som inte är en produkt av migrationsöverenskommelsen, kommer materialet på grund av sin betydelse för migrationspolitiken att analyseras.

För den del av analysen som behandlar den nuvarande regeringens beslut ser materialet lite annorlunda ut. Då uppsatsen skrivs i samband med att många av de analyserade besluten tas, kommer inga färdiga propositioner eller utredningar att finnas tillgängliga. Istället kommer uttalanden från ansvariga ministrar att fungera som analysmaterial för denna senare del. På en presskonferens den 24 november 2015 presenterade statsministern och vice statsministern en rad förslag kopplade till Sveriges migrationspolitik. Inga av dessa kommer under den här uppsatsens skrivandeprocess finnas tillgängliga som färdiga lagförslag utan analysen av dessa kommer baseras på regeringens uttalanden under denna presskonferens samt de få texter som publiceras på regeringens hemsida. Bristen på text i analysen behöver inte nödvändigtvis vara till uppsatsens nackdel, då förslagen som helhet, snarare än enskilda formuleringar eller meningar, är det som kommer att analyseras. Detta låter sig göras utan skrivna propositioner då regeringen i dess förslag är tydlig med vad man vill göra och vad det syftar till.

3.5 Validitet

27 inte alls vara detsamma för en annan. För att inte hela den här undersökningen ska kunna bortförklaras som rena gissningar och egna bedömningar kommer den därför nyttja en av de metoder för nivåskattningar som beskrivs i Metodpraktikan (2012: 147). Eftersom en direkt uppskattning om en policy är hållbar eller inte kan vara extremt godtycklig och endast spegla forskarens egen uppfattning i frågan, kommer den här uppsatsen istället klassificera

förändring. Med endast idealtyperna som referensram kan inte analysen göra anspråk på att bestämma om ett visst beslut är hållbart eller inte. Vad den däremot kan göra är att se om beslutet är ett steg i en hållbar riktning. Likt en termometer på vilken siffrorna med åren har bleknat och försvunnit och därför är oförmögen att tala om för oss den exakta temperaturen, kan inte heller den här uppsatsen göra anspråk på att frambringa exakta siffror angående migrationspolitikens hållbarhet. Vad de båda däremot kan erbjuda är att se åt vilket håll det rör sig åt. Blir det varmare eller kallare? Är de nya reglerna för anhöriginvandring ett steg i en hållbar eller ohållbar riktning? För att avgöra vilken riktning politiken rör sig i används analysverktyget, där varmt och kallt ersätts av de definitioner av hållbart och ohållbart som gjorts i kapitlet Välfärdsstaten som allmänning.

28 att i största möjliga mån undvika sådan kritik är hög grad av noggrannhet, intersubjektivitet och att alltid dra sina slutsatser genom väl underbyggda argument. Den här uppsatsen strävar efter att uppnå samtliga dessa ideal.

29

4. Analys

Kapitlet inleds med en genomgång av uppsatsens analys. Här redogörs för hur

analysverktyget har tillämpats på de olika texterna och vilka tolkningar som gjorts i enlighet med det strikt ekonomiska hållbarhetsperspektivet. Därefter presenteras resultatet i tematisk ordning enligt de åtta dimensioner som skapats i metodkapitlet. Slutligen förs en diskussion om utfallet, där svar kommer att erhållas på de forskningsfrågor som ställdes i uppsatsens inledning.

4.1 Empiri

Proposition 2012/13:109

I proposition 2012/13:109, framtaget genom ett samarbete mellan alliansregeringen och Miljöpartiet, ges förslag på olika ändringar i Sveriges hälso-, sjukvårds-, tandvårds- och smittskyddslagar. Förslaget antogs som lag i maj 2013 och innebar utökande åligganden för landstingen i fråga om vilka man är skyldig att erbjuda vård. I propositionen står följande:

Lagförslaget innebär att landstingen ska vara skyldiga att erbjuda vuxna personer som vistas i landet utan tillstånd samma subventionerade hälso- och sjukvård som vuxna asylsökande, dvs. vård som inte kan anstå inklusive tandvård, mödrahälsovård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort och en hälsoundersökning (Regeringen 2013: 1).

För personer som utan lagligt stöd uppehåller sig i Sverige har det fram tills lagändringen 2013 funnits tillgång till vård till självkostnadspris medan den skattesubventionerade vården var en rättighet som endast tillföll medborgarna. De personer som åsyftas i propositionen är exempelvis sådana som har blivit nekade uppehållstillstånd i Sverige men valt att inte lämna landet frivilligt, eller sådana som tagit sig hit utan att registrera sig hos myndigheter.

30 noggrann resursutvärdering och kostnadsberäkning hos landstingen själva, utan är påbjudet ovanifrån. En diskussion förs om detta i propositionen där det konstateras att: ”… behovet av att erbjuda de personer som vistas i landet utan tillstånd en utökad vård väger tyngre än landstingens självstyrelseintresse” (Regeringen 2013: 53). Då regeringen är öppen med att det saknas beräkningar på vad detta skulle kunna innebära för landstingens verksamhet - i form av exempelvis ökade kostnader och längre vårdköer - samtidigt som det är landstingen som blir ansvariga för att lösa dessa eventuella problem, anses propositionen enligt tidigare vara steg i en ohållbar riktning avseende dimensionen suveränitet. Det går också att tolka

lagförslaget som ett incitament för att bortse från svenska myndighetsbeslut, då en person som bryter mot lagen kan premieras med skattesubventionerad sjuk- och tandvård. Överträdelser mot välfärdens regler behöver inte nödvändigtvis vara stränga, men de bör inte heller vara belönande. Sveriges lagstiftnings gör gällande att de som får avslag på sin asylansökan ska lämna landet och likaså de som kommit hit på olagligt vis. Att då ge dessa individer anledningar att gå i strid med lagen och gömma sig för myndigheterna tolkas i den här uppsatsen som en förflyttning i en ohållbar riktning även avseende dimensionen sanktioner samt regler.

Tobias Billströms uttalande om ”volymer”

I inledningen av 2013 befann sig dåvarande migrationsminister Tobias Billström (M) i blåsväder. Anledningen var ett uttalande som ministern gjort i februari där han menade att storleken på migrationen och dess konsekvenser måste utredas och diskuteras. 4 Röster höjdes i protest mot migrationsministern som i och med uttalandet bland annat sades ha

”Avhumaniserat flyktingar genom att tala om ”volymer”.” (Expo 2013). Billströms uttalanden fick stark kritik från många håll, inte minst från sina kollegor i regeringen där både

näringsminister Annie Lööf (C) och utbildningsminister Jan Björklund (L) påtalade det olämpliga i att prata om människor som volymer och belastningar. Även partikollegan och tillika Sveriges statsminister Fredrik Reinfeldt kritiserade Billströms uttalande om att stora volymer kan vara en belastning och slog fast att: ”Det kan inte vara utgångspunkten. Invandring berikar Sverige” och ”I partistyrelsens uppdrag till den här arbetsgruppen så pratar vi inte på det sättet” (Benigh och Grönberg 2013). Den massiva kritiken i kombination

31 med hot om avsked var troligtvis anledningen till att Billström senare sade sig ångra sina uttalanden om volymer och han konstaterade då att: ” Det ledde tankarna fel. Vi ska inte ha någon allmän minskning av asylinvandringen” (Salö 2013). Att en rutinerad politiker och därtill minister med sann övertygelse skulle ändra åsikt under ett så kort tidsspann är föga troligt. Det är snarare troligt att Billström av det snäva debattklimatet, där åsikter som de han gett uttryck för sades ”avhumanisera” människor och hota asylrätten, pressades till en skenbar politisk svängning. Det är här nödvändigt att inflika att en del av kritiken mot Billström vid den här tiden riktades mot migrationsministerns samtida uttalanden om individer som gömmer papperslösa och innehöll formuleringar rörande dessas hår- och ögonfärg. I den här analysen särskiljs de olika debatterna och fokus läggs på debatten om migrationsvolymerna. Detta eftersom uttalandet angående personers hår- och ögonfärg inte anses vara en

migrationspolitisk sådan och därför fyller en analys av den diskussionen inte något syfte för uppsatsen. Det hårda debattklimat vilket ledde till att Billström, genom att lyfta frågan om vilken mängd migranter som Sverige har kapacitet att ta hand om, misstänkliggjordes och utsattes för osaklig kritik (exempelvis genom att dela upp argument i humana kontra icke-humana och placera Billströms i den senare kategorin), gör att regeringens agerande placeras på den ohållbara sidan i dimensionen mekanismer för konfliktlösning. En levande och fri debatt är centralt för att komma till rätta med samhällets olika problem eller

åsiktsskiljaktigheter.

Permanenta uppehållstillstånd för syriska medborgare

I september 2013 beslutade migrationsverket att Sverige som första EU-land skulle erbjuda flyktingar från Syrien permanenta - istället för som tidigare treåriga, tillfälliga -

uppehållstillstånd. Anledningen uppgavs vara det försämrade läget i Syrien där inbördeskriget då hade rasat i drygt två år och inte visade några tendenser till att ta slut inom överskådlig tid.5 Beslutet innebar att alla syrier som tar sig till Sverige erbjuds ett livslångt uppehälle för sig själva och sina familjer, vilka man nu erbjöds möjligheten att ta hit från Syrien. Ett permanent uppehållstillstånd till skillnad från ett tillfälligt, upphör inte att gälla när

migrationsverket bedömer att läget i migrantens ursprungsland är tillräckligt säkert för denna

32 att åka tillbaka. Istället kan ett sådant endast återkallas om migranten själv flyttar från Sverige eller om denne döms för ett grövre brott (Migrationsverket 2015b). Migrationsverkets

generaldirektör Anders Danielsson förutspådde att beslutet skulle leda till att fler syrier än tidigare skulle söka sig till Sverige. Detta eftersom inget annat land i EU hade liknande asylregler utan erbjöd, som Sverige gjort tidigare, endast tillfälliga uppehållstillstånd.6 Denna särskiljning från övriga EU-länder gällande asylregler, vilket har satt Sverige på kartan för bland annat flyktingsmugglare, placeras i den här uppsatsen som ett steg i en ohållbar

riktning. I dimensionen regler beskrevs visserligen i operationaliseringen av denna att en stat av nödvändighet behöver utforma unika regler och att beslutet om permanenta

uppehållstillstånd därför kan anses ligga i linje med detta. För att regler ska kunna anses som hållbara krävs emellertid även att ett andra rekvisit uppfylls, nämligen att reglerna är

anpassade efter just den statens specifika förutsättningar. Då Sverige tillämpar en universell välfärdsmodell, vilket i praktiken innebär att alla syrier och dessas familjer som tar sig över Sveriges gräns har rätt till livslång försörjning av svenska staten, i kombination med att resterande EU-länders asylpolicy medför att en oproportionerlig del av flyktingströmmen riktas mot Sverige, anses beslutet inte vara anpassat efter de rådande förhållandena. Det går även att argumentera för att det är ett steg i en ohållbar riktning rörande dimensionen gränser. Detta eftersom antalet appropriatörer riskerar att plötsligt kraftigt öka då ett helt annat lands medborgare getts rätt att nyttja Sveriges välfärd på samma sätt som Sveriges formella medborgare, förutsatt då att dessa lyckas ta sig hela vägen genom Europa och korsa gränsen till Sverige.

Inrättande av en fjärde migrationsdomstol

I ramöverenskommelsen mellan regeringen och Miljöpartiet går att läsa att om en önskan att inrätta en fjärde migrationsdomstol (Regeringen 2015b: 3). Dittills hade antalet domstolar med förmågan och uppdraget att lösa tvister i migrationsmål varit begränsat till

förvaltningsdomstolarna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Man ansåg att handläggningstiden för dessa ärenden var för lång och inrättandet av en fjärde migrationsdomstol skulle syfta till att korta ned dessa. I oktober 2013 genomfördes regeringens och Miljöpartiets politik och sedan dess avgörs migrationsärenden även i

33 förvaltningsrätten i Luleå. I dimensionen mekanismer för konfliktlösning beskrevs hur

domstolarna i Sverige är vitala för att tolka asylregler och att döma i tvister. Införandet av den fjärde migrationsdomstolen anses därför vara ett steg i en hållbar riktning i denna dimension. Om ärendena hos domstolen blir överväldigande för denna riskerar de allt längre

handläggningstiden att riskera rättssäkerheten för migranterna. Antingen i form av formellt felaktiga beslut tagna av stressade och ansträngda tjänstemän, eller att rättsväsendet tappar förtroende hos allmänheten eller åtminstone hos de individer vars ärenden ska beslutas av domstolarna. En sådan misstro skulle exempelvis kunna leda till att fler väljer att undvika offentligheten och myndigheterna och istället sälla sig till de som lever illegalt inom landet. Att anpassa domstolsinstanserna efter migrationsströmmarna är därför en förutsättning för fortsatt hållbar hantering av välfärden kopplat till migrationsfrågor. Det här beslutet anses vara ett steg i en sådan riktning.

Återinförd gränskontroll

Den 12 november 2015 beslutade regeringen att polisen ska ges uppgift att upprätta kontroller vid landets gränser (Regeringen 2015c). Syftet med kontrollerna var enligt inrikesminister Anders Ygeman (S) att ”Skapa en bättre överblick och ordning och reda i asylmottagandet”7 och de skulle inledningsvis gälla i tio dagar, med möjlighet för regeringen att förlänga vid behov. I beslutet skriver man bland annat att den allmänna ordningen och säkerheten är hotad, samtidigt som situationen medför stora påfrestningar för samhällsviktiga funktioner

(Regeringen 2015c). Man har uppenbarligen ansett att läget under tiden som har gått mellan införandet av gränskontrollerna och den här uppsatsen skrivs (2016-01-08) inte har förbättrats då giltighetstiden ständigt har förlängts och kontrollerna ännu inte har dragits tillbaka. Vid en jämförelse skiljer sig den nuvarande regeringens retorik markant från den tidigare, då man numera tillåter sig att beskriva volymen asylsökande som en påverkande faktor för den svenska mottagarapparaten. Man använder visserligen inte ordet volymer, men genom de formuleringar som används framgår det ändå tydligt vad det är regeringen anser vara som orsakar belastningarna i asylsystemen. Man skriver bland annat att

34

Fler personer på flykt söker sig nu till Sverige än någonsin tidigare. Migrationen medför möjligheter för Sverige, men även stora utmaningar.

Utifrån detta motiverar man sitt beslut. Man gör det dock utan att i klartext beskriva syftet med gränskontrollerna som att minska antalet asylsökande. För den insatte kan det te sig som självklart, givet den problemformulering som redovisas i citatet, men utelämnandet av det exakta förväntade resultatet av gränskontrollerna kan ändå tolkas som att regeringen vid detta tillfälle närmat sig frågan med viss ängslighet. I dimensionen mekanismer för konfliktlösning får ändå beslutet ses som ett steg i en hållbar riktning. Detta eftersom problemet, ängslighet till trots, ändå lyfts och tillåts debatteras.

Det är också - kanske främst - ett steg i en hållbar riktning i dimensionerna gränser och övervakning. Den första framstår som synnerligen naturlig då policyn ju handlar om just gränskontroller. Då vi tidigare behandlat den välfärdsmodell som Sverige tillämpar och vilka förpliktelser denna innebär gentemot medborgarna, tolkar den här uppsatsen beslut som syftar till att skydda välfärdsstaten från överutnyttjande och tillse att endast de som, via beslut av medborgarna, har rätt att nytta dess tillgångar också är de som i slutändan får det, som positiva ur denna dimension sett. Då regeringen senare beslutade att gränskontrollerna ska utökas till att även inbegripa obligatoriska ID-kontroller, togs ytterligare ett steg i denna riktning (Regeringen 2015d). Så även inom dimensionen övervakning. Då Sverige likt

resterande länder inom Schengen-området successivt monterat ned sina gränskontroller till att slutligen endast handla om en ytterst begränsad tullverksamhet inriktad på smuggling av varor, har kontrollerna av vilka som kommer in i landet varit ytterst liberala. På grund därav är det svårt att veta exakt hur många som tar sig in i landet och det finns idag ingen som kan svara på hur många som bor i Sverige utan myndigheternas vetskap. Polisen uppskattade att under hösten 2015 var det lika många som sökte asyl i Sverige som valde att undvika myndigheterna och uppehålla sig här illegalt.8 I och med de införda kontrollerna underlättas såväl tillsynen av vilka det är som tillåts komma in i landet och därmed ta del av vår

gemensamma välfärd, som avvisning av de som enligt våra regler inte anses berättigade till den.

35

Åldersbestämmande av ensamkommande

Sverige har, till skillnad från våra grannländer, valt att inte använda medicinska

undersökningar för att pröva om den ålder som ensamkommande flyktingbarn själva uppger stämmer. Istället har den som säger sig vara under 18 år blivit betrodd och behandlad därefter. Detta trots att siffror från Norge, som tillämpar röntgenundersökningar, visar att ungefär 33 procent av de ensamkommande i själva verket var över 18 år gamla. I Danmark var samma siffra betydligt högre och ligger mellan 70 och 80 procent. Det lägre procenttalet i Norge kan förklaras med att landet tillämpar en säkerhetsmarginal vilket innebär att om läkaren är tveksam till undersökningens resultat, ska det dömas till fördel för den asylsökande då precisionen i dessa undersökningars är hett omstridd (Silver 2015). Mottagandet i Sverige innebär för den ensamkommande att man tilldelas ett boende med fri kost och logi, då det givetvis inte är rimligt att barn ska behöva stå för sin egen försörjning. Det totala

välfärdsuttaget för varje barn är svårt att bestämma exakt, eftersom belastningar på

exempelvis skola och vård inte låter sig beräknas utan svårigheter. Det vi däremot enkelt kan räkna på är den ersättning som kommunen kan ansöka om av staten, vilken uppgår till 1 900 kr per barn och dygn. År 2015 kom det till Sverige 35 369 ensamkommande flyktingbarn (Migrationsverket 2015c; 2015d). Om siffrorna för Sverige ligger nära de som framkommit i Danmark, vilket det inte finns några orsaker att betvivla, skulle det betyda att

åldersbedömningar kan bespara välfärden åtskilliga miljarder årligen. Under en

presskonferens i november 2015 tillkännagav regeringen att man ämnade följa grannländernas exempel och nytta medicinska tester för att åldersbestämma de som man kan misstänka ljuger om sin ålder (Regeringen 2015d). Att regeringen gör en ansats att vilja införa kontroller som medverkar till att endast barn får de rättigheter som barn ska ha och gör det svårare för vuxna att genom oärlighet tillskansa sig dem, ser uppsatsen som ett stort steg i en hållbar riktning avseende dimensionen regler.

Tillfälliga uppehållstillstånd