I februari 2016 presenterade Sverigeförhandlingen sitt förslag till val av linjesträckning och stationsorter för höghastighetsjärnvägen. Valet föll slutligen på alternativet US2 via Värnamo.
Sammantaget lämnade de lokala aktörer som varit föremål för Sverigeförhandlingen in 57 nyttoanalyser bestående av totalt 3 470 sidor. Dessa var tänkta att fungera som grund till förhandlingarna om lokal och regional medfinansiering till projektet och även spela en roll i beslutet om val av sträckning och föreslagna stationsorter (Ronnle, 2017, s. 492-493). I nedanstående avsnitt diskuteras och analyseras den roll som dessa nyttoanalyser har - eller inte har - spelat i processen kring Sverigeförhandlingen.
6. 1. Nyttoanalyserna som besluts- och förhandlingsunderlag
Kommunernas arbete med nyttoanalyser föregicks av instruktioner från Sverigeförhandlingen i vilka man uppmuntrade intressenterna att utveckla egna metoder för nyttoberäkning. Genom ”egna antaganden och kalkyler” uppmanades kommunerna att presentera slutsatser kring vad en höghastighetsjärnväg skulle betyda för den egna kommunen eller regionen (Sverigeförhandlingen, 2015a, s. 8). Ronnle hävdar, vilket också framkommit i en intervju med Kristina Thorvaldsson, att vagheten och tvetydigheten i instruktionerna lett till att aktörerna tolkat sitt uppdrag olika, vilket föranlett vissa oklarheter i processen (Ronnle, 2017, s. 493). Oklarheter i vilken information som förväntades riskerar ha föranlett att de beräkningar som presenteras delvis är friserade, för att presentera sin kommun eller region i god dager. Thorvaldsson menar att
”De här kalkylerna och de här prognoserna som kommunerna har lagt in, de är ju sockrade - vi sockrade ju vår. Så är det ju, och det blev ju fel fokus. Det blev bostadsfokus på det.” - Kristina Thorvaldsson (intervju, 3 april 2018).
Sverigeförhandlingen fick tidigt i denna process flertalet frågor kring hur redovisningen av nyttoanalyserna skulle gå till, vilket ledde till att de samma år gick ut med ett förtydligande kring detta (Sverigeförhandlingen, 2015b, s. 1). Kristina Thorvaldsson menar att de likväl till stor del var tvungna att gissa sig till vad Sverigeförhandlingen ville ha för information. Hon vittnar om en svår balans i att presentera siffror som ser attraktiva ut, samtidigt som kommunen skulle känna att de kunde stå bakom det som presenterades.
De nyttoanalyser som inkommit skiljer sig avsevärt från varandra både i kvalitet och omfattning - något som tillsammans med det fria tillvägagångssättet gjort att de är svåra att jämföra med varandra (Ronnle, 2017, s. 497). Detta är en bild som Niklas Lundin, Sverigeförhandlingens huvudsekreterare, delar.
”Kvaliteten var blandad. En del kommuner hade kommit rätt långt medan andra inte hade kommit lika långt.” - Niklas Lundin (intervju, 6 april 2018).
Ronnle konstaterar därför att nyttoanalyserna spelade mycket liten roll i det faktiska beslutsfattandet - trots att detta var en uttrycklig ambition från början (Ronnle, intervju, 22 mars 2018). Han hävdar vidare att det faktum att man från Sverigeförhandlingens sida under processens gång insett att nyttoanalyserna inte skulle kunna fungera som ett jämförbart och opartiskt beslutsunderlag ledde till att dess roll tonades ner, och istället framhävdes som något som var för kommunerna och regionernas egen skull. Niklas Lundin beskriver nyttoanalyserna som ett underlag till de förhandlingar som fördes, men att de, vilket även Ronnle observerat, inte heller helt och hållet kom att fylla denna funktion (Niklas Lundin, intervju, 6 april 2018). I beslutsunderlaget där val av linjesträckning och stationsorter presenteras bekräftas det att nyttoanalyserna inte fällt något avgörande i frågan, utan att man istället främst har utgått från Trafikverkets och tidigare Banverkets analyser och rapporter (Sverigeförhandlingen, 2016b, s. 6). Detta, i kombination med otydligheten i instruktionerna, är något som får Ronnle att resonera på följande sätt kring processen och nyttoanalysernas betydelse:
”Som jag uppfattar det har man gått på det förslaget som fanns redan före processen, så egentligen hade man inte behövt ha någon process för att komma fram till den här sträckningen.” - Erik Ronnle (intervju, 22 mars 2018).
Frågan kring vad nyttoanalyserna faktiskt fyllt för funktion blir därför högst aktuell. Med grund i ovanstående beskrivning tyckts de ha haft marginell eller ingen betydelse för val av sträckning. Huruvida denna vetskap fanns hos Sverigeförhandlingens delegation när nyttoanalyserna begärdes in från berörda parter, eller om de helt enkelt endast var tänkta att ligga till grund för kommande förhandlingar med enskilda kommuner, är svårt att säga. Det har inte heller gått att få något entydigt svar på denna fråga från de dokument som analyserats eller de intervjuer som hållits. Hans-Göran
Johansson (C) ser dock en logik i processens utformning, som han menar skapade engagemang på lokal nivå.
”[Processen] är rätt logisk. […] Det är något som vi kommunalekonomiskt också ska ta efter i framtiden, just att få ett större engagemang för att lyckas få hem stora investeringar. […] Jag tycker själva processen har varit jättebra.” - Hans-Göran Johansson (C) (intervju, 12 april 2018).
Det är en bild som även delas av Mikael Karlsson, som understryker att nyttoanalyserna genererat ett stort engagemang i kommunerna, eftersom att alla ville ta del av den planerade höghastighetsjärnvägen och därmed var angelägna att presentera ett gediget underlag (Mikael Karlsson, intervju, 12 april 2018). Samma positiva effekt av förfarandet med nyttoanalyserna ger Kristina Thorvaldsson uttryck för:
”Någonting som jag tyckte var bra med processen var det engagemanget som det skapade i kommunerna.” - Kristina Thorvaldsson (intervju, 3 april 2018).
Sverigeförhandlingen lyckades med andra ord med bedriften att skapa ett brett intresse och ett stort engagemang kring frågan om höghastighetsjärnväg, vilket förstås var eftersträvansvärt, och förmodligen ett av skälen till att nyttoanalyserna begärdes in tidigt i processen.
6. 2. Betydelsen av bostadsbyggande och medfinansiering
När beslutet kring linjesträckning och stationsorter presenterades, argumenterade man för att man ville välja ut vilka stationer som kan vara aktuella innan förhandlingarna började, för att kommuner inte skulle kunna ”köpa sig förtur” (Sverigeförhandlingen, 2016b, s. 2). I samma rapport anges dock ”viljan till lokal och regional medfinansiering, baserat på vilka lokala och regionala nyttor stationsläget får” som ett exempel på urvalskriterium för potentiella stationsorter (Sverigeförhandlingen, 2016b, s. 4). Utöver detta menar Sverigeförhandlingen i direktivet som ligger till grund för nyttoanalyserna att ”nyttan av nya höghastighetsjärnvägar, åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna ska avspeglas i medfinansiering” (Sverigeförhandlingen, 2015a, s. 1). Med andra ord: beräknad nytta borde ha spelat en stor roll när det gäller förhandlingen kring kommunal och regional medfinansiering av projektet. De kommuner som prognostiserar stora nyttor ska alltså, med grund i det påståendet, betala mer än de som förutspår små.
Inspirationen till konceptet med förhandling mellan stat och kommun om medfinansiering kom från den s.k. Stockholmsförhandlingen, som genomfördes 2013. Den genomfördes på uppdrag av regeringen för att förhandla fram en överenskommelse om utbyggnad av Stockholms tunnelbana och ett ökat bostadsbyggande i anslutning till den nya infrastrukturen. Att applicera en modell som visat sig lyckosam i ett storstadsområde, längs en närmare 70 mil lång järnvägssträcka genom södra Sverige visade sig dock vara förknippat med stora svårigheter. Möjligheten att med tillfredsställande säkerhet beräkna nyttor och därmed potential för medfinansiering är av förståeliga skäl avsevärt svårare vid ett projekt av höghastighetsjärnvägens omfattning, eftersom utvecklingen dels sker över betydligt längre tid och att antalet intressenter är väsentligt större. Att förhandlingsmodellen fungerar i ett sammanhang är ingen garant för att den fungerar i ett annat, menar Kristina Thorvaldsson.
”[M]an var ju oerhört färgad av Stockholmsförhandlingen i hela upplägget. Och Stockholmsförhandlingen är ju något helt annat än att man kan applicera den på halva landet. När [Sverigeförhandlingen] väl förstod det, så var bollen redan i rullning.” - Kristina Thorvaldsson (intervju, 3 april 2018).
I intervju med Niklas Lundin framkommer det att Sverigeförhandlingen, i likhet med vid Stockholmsförhandlingen, främst baserat diskussionerna om medfinansiering på kommunernas förutspådda bostadsnyttor (Niklas Lundin, intervju, 6 april 2018). Vid närmare analys förefaller detta dock inte ha gjorts med någon större systematik. I tabellen nedan presenteras respektive kommuns finansiella åtagande och prognostiserade bostadsnytta. Utifrån detta har vi beräknat ”medfinansiering per bostad”, i ett försök att hitta en logik i siffrorna som presenteras.
Storstadsregionernas medfinansiering och prognostiserade bostadsbyggande omfattas av särskilda ramavtal som innefattar andra åtgärder än enbart höghastighetsjärnvägen (SOU 2017:107, s. 50-51), varför de inte finns angivna i tabellen.
Figur 2. Tabell över kommunal medfinansiering i relation till prognostiserad bostadsbyggnation. Källa: SOU 2017:107, s. 49.
Vad som framkommer är att en del orter, som exempelvis Södertälje och Tranås, sticker ut avsevärt i vardera ände av skalan. Något entydigt svar till varför så är fallet har vi inte hittat. En reflektion som vi ändå gjort är att det förefaller vara så att flera av de orter som på förhand uppfattades naturliga som stationsorter avkrävts en avsevärt mindre medfinansiering i förhållande till uppskattad bostadsnytta än de orter som kanske inte med nödvändighet hade kommit i fråga för en stationsetablering. Det är åtminstone svårt att se att de uppskattade nyttorna skulle ha varit avgörande för medfinansieringens storlek, vilket var Sverigeförhandlingens uttalade intention. Istället har den ort som uppvisar minst nyttoeffekter, Tranås, fått betala mest, medan den ort med störst nyttoeffekter i bostäder räknat, Södertälje, betalar en närmast obetydlig summa för varje tillkommande bostad.
6. 3. Höghastighetsjärnväg som motor för regional utveckling
Höghastighetsjärnväg som trafikslag är, vilket vi tidigare redogjort för, en omtvistad företeelse. Forskningen som finns beträffande dess effekter pekar i en mängd olika riktningar och åsikterna om detsamma är minst lika delade. Detta framgick särskilt tydligt i samband med de intervjuer som genomförts inom ramen för denna studie. I detta kapitel redogörs för intervjupersonernas slutsatser beträffande höghastighetsjärnvägens förmåga att driva regional utveckling.
Erik Ronnle konstaterar att anspråken från Sverigeförhandlingen om stora samhälleliga nyttor av höghastighetsjärnvägens anläggande inte med säkerhet går att belägga (intervju, 22 mars
Kommun Medfinansiering Bostäder Medfinansiering per bostad
Södertälje 47 500 000 kr 15 300 3 105 kr Trosa 47 500 000 kr 1 700 27 941 kr Nyköping 84 000 000 kr 7 400 11 351 kr Norrköping 173 000 000 kr 15 300 11 307 kr Linköping 173 000 000 kr 15 300 11 307 kr Tranås 200 000 000 kr 500 - 2 000 100 000 - 400 000 kr Jönköping 195 000 000 kr 14 000 13 929 kr Borås 120 000 000 kr 12 500 9 600 kr Värnamo 31 500 000 kr 1 770 17 797 kr Hässleholm 50 000 000 kr 7 000 7 143 kr Lund 120 000 000 kr 5 000 24 000 kr
2018). Ett genomgående drag i de intervjuer han själv genomfört inom ramen för sin studie är att höghastighetsjärnvägen varit ett koncept man bestämt sig för att genomföra oaktat om andra infrastrukturinvesteringar kunnat ge större utväxling för samma eller mindre pengar. Detta är en bild som Växjös tidigare kommunstyrelseordförande Bo Frank (M) bekräftar (intervju, 3 april 2018). Istället för att med utgångspunkt i de samhälleliga målen man vill uppnå, d.v.s. kortare restider, ökad tillväxt och spridande av konkurrenskraft, förutsättningslöst undersöka vilka infrastruktur- åtgärder som bäst bidrar till att uppnå målen, har medlet från början varit fastlagt. Sverigeförhandlingens kommittédirektiv tydliggjorde att deras uppdrag var att ”möjliggöra ett snabbt genomförande” av höghastighetsjärnväg (Regeringskansliet, 2014:106, s. 1). Ronnle resonerar kring huruvida ett bättre tillvägagångssätt hade varit att sätta en budgetram för totala infrastrukturåtgärder och pröva dess respektive samhällsekonomiska nyttor mot varandra, istället för att redan i utgångsläget låsa sig vid en lösning. Konceptet höghastighetsjärnväg menar han vara politiskt attraktivt, då man till konceptet kan knyta en mängd olika samhälleliga förändringar man vill åstadkomma. Detta åskådliggörs tydligt genom de nyttor som Sverigeförhandlingen förutser ska komma att följa på höghastighetsjärnvägens anläggande. Ronnle menar att
”[D]et är någon sorts narrativ där höghastighetsjärnvägen löser en oerhörd massa problem för landet i framtiden. Och det här tror man på även fastän forskning och beprövad erfarenhet säger emot. Men man har en väldigt stark vision som inte låter sig nedslås av argument.” - Erik Ronnle (intervju, 22 mars 2018).
Något evidensbaserat stöd för flera av de argument om samhällsnyttor som Sverigeförhandlingen framför, är enligt Ronnle svårt att hitta. Det hävdas att höghastighetsjärnvägen kommer öka Sveriges tillväxt genom regionförstoring och att därigenom fler arbetstillfällen växer fram. Detta ska i sin tur minska omfattningen av förekommande sociala problem. I en enkätundersökning som Ronnle genomfört, och i intervjun refererar till, framkommer att beslutsfattare i berörda kommuner längs järnvägssträckningen i allt väsentligt köpt den här världsbilden. De tror i ganska hög utsträckning på de argument som framförts, trots att dessa i flera avseenden motsäger Trafikverkets analyser.
”Det är ganska intressant att det finns en så stark idé om höghastighetstågens effekter. Idén är liksom starkare än det som forskarna kan räkna ut - och man tror mer på det, helt enkelt. Och det är nog därför som många driver det här projektet.” - Erik Ronnle (intervju, 22 mars 2018).
Kristina Thorvaldsson menar att för att uppnå den regionalekonomiska utväxling som eftersträvas och anförs som ett argument av höghastighetsjärnvägens förespråkare, måste man prioritera det storregionala resandet istället för ändpunktstrafiken, eftersom de långväga resandet inte i samma utsträckning nyttjas av vardagsresenären i den dagliga arbetspendlingen (Kristina Thorvaldsson, intervju, 3 april 2018). Även Ronnle menar att det faktum att snabb åtkomst mellan ändpunktsstationerna prioriterats högst riskerar att leda till det främst är bättre bemedlade affärsresenärer, vilka reser mer sällan, som gynnas (Erik Ronnle, intervju, 22 mars 2018). De båda representanterna från Värnamo kommun menar, i motsättning till detta, att det är det nationella resandet som de facto är viktigast. Mikael Karlsson uttrycker sig på följande sätt:
”Vi hade aldrig något annat utgångsläge eller prioriteringsordning än: Nummer ett) vi måste titta på vad som är bra för Sverige - vad är den nationella nyttan? Nummer två) vad är den regionala nyttan? Och i sista hand, vår egen [nytta]. […] Det här handlar inte om Värnamo kommun. Det är en nationell satsning på infrastruktur, och då måste perspektivet vara sådant.” - Mikael Karlsson (intervju, 12 april 2018).
Samtidigt menar Karlsson att de nyttoeffekter det nationella resandet genererar också kommer att avspegla sig på den regionalekonomiska utvecklingen, och därmed komma regionen med omnejd till nytta.
6. 4. Sammanfattning av empirisk analys
Vad beträffar nyttoanalyserna har de onekligen spelat en svårbestämd roll i processen kring Sverigeförhandlingen. Om de var tänkta att fungera som underlag till val av linjesträckning och stationsorter, menar flera att hade det behövts tydligare direktiv för att få mer transparens och jämförbarhet i underlagen. I vår dokumentstudie och intervjuanalys, med stöd i Ronnle (2017) har det tydliggjorts att så inte varit fallet. Om nyttoanalyserna istället enbart var tänkta att fungera som underlag till framtida förhandlingar om medfinansiering, borde de logiskt sett begärts in efter det att linjesträckning och stationsorter presenterats. Risken är dock påtaglig att ett insamlande när beslutet redan var taget hade resulterat i att prognostiserade nyttor från kommunernas sida hade varit mindre - med förhoppningen och tron om att även medfinansieringen skulle vara det. Eftersom det också har framkommit i vår dokument- och intervjuanalys att det inte tycks finnas någon direkt koppling
mellan prognostiserad bostadsnytta och storleken på medfinansiering, tycks nyttoanalysen inte heller ha fyllt rollen som förhandlingsunderlag.
Niklas Lundin bekräftar att det inte är det faktiska ekonomiska beloppet som är av intresse för staten, utan snarare att medfinansieringen snarare handlar om knyta kommunerna till projektet och därigenom skapa ett intresse. Lundin vittnar även om att det finns en psykologi bakom de lokala medfinansieringarna, och att det därför varit en viktig manifestation att få dessa till stånd (Niklas Lundin, intervju, 6 april 2018) - och det är rimligt att anta att det är i detta argument som anledningen till tidpunkten för insamlandet av nyttoanalyserna hittas.
Beträffande de långtgående nyttoverkningar som hävdas följa på höghastighetsjärnvägen konstateras att dessa inte med säkerhet går att belägga. Framförallt blir nyttoeffekterna för orterna mellan ändpunkterna förmodligen avsevärt mindre än vad som gjorts gällande, om man ser till beprövad erfarenhet i andra länder (se bl.a. Tomaney & Marques, 2013). Istället pekar flera av intervjupersonerna på andra åtgärder i infrastruktursystemet som de menar sannolikt skulle ge större effekt för samma eller mindre pengar.