TEORETISK ANALYS 1 Målbild och ideal i planeringen

Som tidigare beskrivet är huvudmålet med höghastighetsjärnvägen att den ska korta restiderna mellan Sveriges tre största städer och knyta samman regionerna den genomkorsar. Men man framhåller därutöver att investeringen ska komma hela landet till godo. Det är två mål som enligt merparten av forskningen inom området är svåra att tillgodose samtidigt (se bl.a. Monzón, Ortega & López, 2013). Hur resonemangen sett ut kring detta inom ramen för Sverigeförhandlingen var därför angeläget att klargöra. I intervjun med dess huvudsekreterare Niklas Lundin gavs just kopplingen mellan dessa två mål särskilt fokus. Lundin menar att planerings-, analys- och förhandlingsfaserna alla genomsyrats av fokus på regional nyttospridning. Han påtalar dock att höghastighetsjärnvägen som sådan inte med säkerhet gagnar hela landet, utan i första hand får följdeffekter inom andra delar av infrastruktursystemet, vilket kommer resten av landet till godo. Här lyfter han främst kapacitetsökningar på befintliga stambanor och möjligheter till näringslivsutveckling i de regioner som i särskilt hög grad är beroende av exportindustrins möjligheter till snabba godstransporter. Sammantaget menar han att man genom Sverige- förhandlingens förslag till höghastighetsjärnväg lyckats uppnå en god balans mellan målet om snabb ändpunktstrafik och god regional nyttofördelning.

”Jag upplever inte att det har varit någon konflikt mellan det [fokus på ändpunktstrafik] och att sprida de regionala nyttorna. […] Det här är en järnväg som måste kunna nyttjas av annan typ av trafik och då i det här fallet snabb regionaltågstrafik, 250 kilometer i timmen. Underlaget är inte tillräckligt stort för att bara köra höghastighetståg. Och det har ju gjort, tror jag, att vi har kunnat hävda ”två timmar och två och en halv timme”, men samtidigt se till att nyttorna sprids till olika regioner och att det blir förhållandevis många stationer, med baktanken att höghastighetstågen inte kommer stanna på alla de här stationerna, utan bara några få.” - Niklas Lundin (intervju, 6 april 2018).

Bilden av att relationen mellan nationella och regionala nyttor skulle vara så okomplicerad som Sverigeförhandlingen gör gällande finns det dock skäl att ifrågasätta. Med grund i den internationella forskning som lyftes i uppsatsens tredje kapitel och med stöd i de observationer som Ronnles återberättat i intervju, så kan det konstateras att ett projekt som höghastighetsjärnvägen

med säkerhet kommer leda till nyttoeffekter som blir avsevärt större på vissa platser än på andra - och att en redan ojämn geografisk utveckling därmed accentueras (se bl.a. Chen & Hall, 2015). Hur kommer det sig då att man ändå från Sverigeförhandlingen sida argumenterar som att en sådan motsättning inte finns? Skälen till detta förefaller i mångt och mycket vara politiska:

”Varför man gör detta, det är mycket svårt att säga, men jag tror nog att man ska leta i politiken om man vill veta varför sådana här projekt får så starkt stöd.” - Erik Ronnle (intervju, 22 mars 2018).

För att förstå de politiska drivkrafter som låg bakom att höghastighetsjärnvägen från början kom på tal, så hävdar både Erik Ronnle och Bo Frank (M) att man behöver backa bandet till 2014. Den dåvarande Alliansregeringen stod inför en valrörelse där frågor om bostadsbrist och kapacitetsbrister i den svenska infrastrukturen stod högt på dagordningen. En lång rad av år med beskrivningar av ett allt sämre fungerande järnvägssystem fordrade politiska åtgärder. Genom att sammankoppla satsningar på infrastruktur med bostadsbyggnation kunde man peka på en lösning för två av tidens mest aktuella samhällsproblem. Projektet blev därmed en mycket attraktiv politisk idé, vilket bl.a. Bo Frank (M) ger uttryck för:

”Alliansen hade brist på idéer efter åtta år vid makten. Man var tvungen att hitta på någonting. Och då kom man på att det här var lite framtid och visioner och lagom grönt. Infrastruktur, jobb och alltihopa. Och sedan gick det ju inte för sossarna att begrava en sådan här idé heller, utan man lät det rulla på. Ett politiskt projekt, absolut.” - Bo Frank (M) (intervju, 3 april 2018).

Att lansera projektet menar han var ett sätt att vinna valet 2014, snarare än det man med säkerhet kunde säga skulle ge störst samhällsnytta. När bollen sedan var i rullning, gick den inte att stoppa utan att riskera svåra politiska konsekvenser. En annan förklaring finns i vad Ronnle beskriver som en av politikens största drivkrafter, nämligen att sätta avtryck och forma samhällsutvecklingen:

”[P]olitiker gillar att bygga monument. Det är häftigt att lansera stora projekt, det ger mycket medieuppmärksamhet och man blir ihågkommen om man har startat dem.” - Erik Ronnle (intervju, 22 mars 2018).

Både Hans-Göran Johansson (C) och Niklas Lundin ställer sig dock kritiska till synen på att höghastighetsjärnvägen enbart skulle vara ett politiskt projekt, och menar att det finns flera betydande aspekter som spelat in:

”Bara storleken på projektet visar att det är för stort för att bara vara ett politiskt projekt - det måste finnas andra beståndsdelar också, att man satsar på det här.” - Niklas Lundin (intervju, 20 april 2018).

Om man går tillbaka till Flyvbjergs förklaringsmodell (2014, s. 28) om mega-projektens fyra drivkrafter, så känns dock mycket igen i hur Sverigeförhandlingen har kommit att förlöpa. Allra tydligast förefaller här ha varit det politiska motivet, där höghastighetsjärnvägen anförts som ett närmast samhällsomvälvande projekt vilket kommer att få långtgående positiva effekter för landet under decennier framöver. Att denna bild och argumentation lyfts från främst politiskt håll tyder på att det snarast handlar om att berättiga en politiskt attraktiv idé oaktat om den är den objektivt bästa. Mer om det, rationalitet kontra rationalisering, i kapitlet som följer.

7. 2. Den starka argumentationens makt

Flyvbjergs slutsatser kring relationen mellan rationalitet och makt, och hur ökad makt leder till ökad rationalisering istället för rationalitet (1998, s. 226) tycks i allra högsta grad göra sig gällande i diskursen kring Sverigeförhandlingen och den planerade höghastighetsjärnvägen i Sverige. Även Ronnle gör reflektionen att de förväntade allomfattande positiva effekterna av en höghastighetsjärnväg inte går att belägga empiriskt; snarare visar forskning på motsatsen. Han menar vidare att det faktum att man från Sverigeförhandlingens sida, som en följd av det politiska kommittédirektiv som presenterades 2014, gått in i processen med en tydlig målbild - att ”möjliggöra ett snabbt genomförande av nya stambanor” (Regeringskansliet, 2014:106, s. 1), lett till att processen främst handlat om att skapa ett starkt stöd för att kunna motivera något som redan, till stor del, varit bestämt på förhand (Erik Ronnle, intervju, 22 mars 2018). Det finns alltså en till synes övervägande risk att man för att uppnå sitt mål använt sig av rationalisering snarare än rationalitet, och att den asymmetriska maktrelation, med på ena sidan staten, i form av Trafikverket och Sverigeförhandlingen med i stort sett allt mandat, och på andra sidan övriga berörda parter i form av kommuner och regioner nästan helt utan mandat, har skapat förutsättningar för och möjliggjort denna rationalisering. Argument som att höghastighetsbanan ska komma ”hela landet till godo” (SOU 2017:107, s. 65), när forskning (se bl.a. Albalate & Bel, 2012; Chen & Hall, 2015;

Tomaney & Marques, 2013) tyder på att så inte är fallet, är ett sådant exempel. Diskursen som utvecklats kring höghastighetsbanan förefaller alltså snarare handla om att åstadkomma en attraktiv bildsättning av projektet genom att överbetona positiva företeelser och tona ned svåra problem - en del av det narrativ som Erik Ronnle beskriver - istället för att på ett helt sanningsenligt sätt även presentera de motsättningar som bevisligen existerar. Att på så sätt tro sig kunna förändra sakers tillstånd, genom att söka förändra diskursen och skapa ett brett samtycke, utan att angripa uppenbara inneboende problem, är en uppenbar svaghet i sättet att argumentera för höghastighetsjärnvägen.

Flyvbjergs (1998, s. 226) iakttagelse att ökad makt riskerar leda till ökad rationalisering, och att man genom makt kan konstruera en verklighetsbild som passar en given agenda - och därigenom definiera vad som räknas som kunskap - tycks även göra sig gällande i frågan om nyttoanalysernas betydelse. Från att först ha varit tänkta som att verka som beslutsunderlag, men vars betydelse med tiden tonats ned och, efter den dokument- och intervjuanalys som utförts, slutligen till synes inte ha haft någon påverkan på varken val av linjesträckning, stationsorter eller storleken på medfinansiering - är ett tydligt exempel på hur man med genom makt ger sig själv utrymme för att definiera vad kunskap är, och vilka underlag som är relevanta för att stödja det beslut som fattas.

7. 3. Ekonomi i mega-projekt

Bent Flyvbjerg presenterade 2009 en artikel kring överestimering av nyttor i infrastrukturprojekt, och konkluderar att höghastighetsjärnvägar utgör de mest riskfyllda projekten att genomföra, eftersom de vis av erfarenhet är de minst budgetföljsamma (Flyvbjerg, 2009, s. 344-345). Det finns vissa indikationer på att de siffror som presenteras, både från statligt och kommunalt håll, i form av nyttor och kostnader delvis är friserade. Ronnle redogör exempelvis för att varken stationer eller tåg finns med i de kostnadsberäkningar som gjorts (Erik Ronnle, intervju, 22 mars 2018). Inte heller har den (högst) troliga teknikutvecklingen inom andra transportslag vägts in i de utredningar och analyser som Trafikverket har gjort (Augustsson, 2018, 4 mars). Flyvbjergs diskussion kring hur nyttor överskattas och risker underskattas när siffror presenteras, tycks därför bli högst aktuell.

Eftersom olika infrastrukturprojekt står i ekonomisk konkurrens med varandra riskerar investeringar i ett specifikt infrastrukturprojekt att undantränga investeringsmöjligheter i andra angelägna projekt. I fallet med den svenska höghastighetsjärnvägen och Sverigeförhandlingens arbete har ambitionen snarare varit att få det gjort än att undersöka möjligheterna, vilket innebär att man riskerar att inte se alla rationella argument. Bl.a. bortser man från det faktum att Trafikverket konstaterar att satsningen kommer vara ”mycket olönsam”, med nettonuvärdeskvoten -0,6

(Trafikverket, 2016, s. 55), vilket innebär att varje satsad krona endast ger 40 öre tillbaka. Detta görs med argumentet att många andra infrastrukturinvesteringar också förutspåtts bli det, samt att man i rollen som samhällsutvecklare på ett djupare sätt måste kunna analysera hur en så stor infrastrukturinvestering kan tänkas påverka bland annat den ekonomiska tillväxten, och inte enbart förlita sig på vedertagna samhällsekonomiska kalkyler (SOU 2017:107, s. 16-17). Återigen aktualiseras Ronnles reflektion kring att ”man har en väldigt stark vision som inte låter sig nedslås av argument” (Ronnle, intervju, 22 mars 2018).

Även om järnvägen, i likhet med vad Sverigeförhandlingen föreslår, bekostas genom lånefinansiering, riskerar det att tränga undan andra angelägna infrastrukturinvesteringar. Karlström (2013) konstaterar att alternativa finansieringslösningar inte i långa loppet är en väg till nya ekonomiska resurser. I slutändan är det alltid skattebetalarna eller brukarna som får betala och, för det fall man inte beslutar om kraftigt utökade budgetramar för området infrastruktur, så kommer andra investeringar eller underhållsprojekt inom detsamma att få stryka på foten (Karlström, 2013, s. 71-72). Trots detta faktum har ett vanligt förekommande argument i debatten om höghastighetståg varit just att lånefinansiering och snabb utbyggnad skulle vara ett sätt att frigöra resurser och minska investeringens undanträngningseffekter gentemot andra projekt. Detta argument avfärdas dock delvis av Trafikverket, som påpekar att kapitalkostnaderna, d.v.s. ränta och amortering för att låna upp hela beloppet, ändå skulle generera årliga kostnader i storleksordningen 10 miljarder kronor vid gängse avskrivningstid på 30 år (Trafikverket, 2016, s. 48-49). Med hänsyn till detta argumenterade Sverigeförhandlingen för en längre avskrivningstid.

”[J]ämfört med anslagsinvesteringar, så blir det ändå ett betydligt mindre belopp varje år. Och det gör ju att undanträngningseffekterna - för det blir det ju även med ett lånealternativ, så enkelt är det, det ska ju ändå betalas - inte kommer att bli lika stora. [Kostnaderna] kommer att spridas ut över en mycket längre tidsperiod.” - Niklas Lundin (intervju, 20 april 2018).

En lång avskrivningstid till trots skulle med lånefinansiering ändå en betydande ytterligare kostnad komma att belasta statens infrastrukturbudget, inte minst eftersom att en sådan modell fordrar årliga ränteutbetalningar, och således genererar en högre totalkostnad för projektet. Att lånefinansiering skulle vara mer kostnadseffektivt än traditionell anslagsfinansiering, där infrastrukturen byggs ut i takt med att pengar tillförs år för år, beror i så fall främst på samordningsvinsterna i en snabbare byggprocess, samt att nyttoeffekter snabbare kan komma att realiseras. Huruvida detta väger upp för räntekostnaderna har dock inte redogjorts för, varför det är svårt att avgöra vilken av

finansieringsmodellerna som innebär den lägsta kostnaden för skattebetalarna sett över projektets livscykel. Ändå framhärdar höghastighetsjärnvägens förespråkare alltjämt att lånefinansiering är modellen som bör användas.

Varför denna linje vidhålls, trots svårigheterna att belägga den, kan det finnas flera förklaringar till. En av de mest sannolika ligger i linje med Flyvbjergs (2009, s. 351) teori om

optimism bias, d.v.s, att objektiviteten hos projektets förespråkare åsidosätts för att sätta projektet i

så god dager som möjligt. Projektets finansiering har ända sedan start varit ett hett omdiskuterat ämne och med stor sannolikhet den största hämskon för dess genomförande. Att förespråkare av projektet därför velat tona ned, eller helt avfärda frågan, ligger i linje med Flyvbjergs observationer i liknande projekt (se även Flyvbjerg, 1998, s. 230). Genom att neutralisera projektets främsta problem, oaktat om det görs på objektiv grund eller ej, ökar väsentligt dess möjligheter till genomförande. När den problembilden avförts från debatten förefaller plötsligt projektet helt rationellt att gå vidare med, då det framstår som en avsevärt mer gynnsam affär. Genom denna argumentation har man också försökt neutralisera den annars så kontroversiella frågan om undanträngningseffekter gentemot annan infrastruktur och därmed avväpna ett av de argument på motståndarsidan med mest sprängkraft.

Järnvägsforskaren Jakob Heidbrink poängterar att det inte finns tillräckligt befolknings- underlag för att bygga en höghastighetsjärnväg i Sverige. Internationell forskning tyder på att krävs drygt 10 miljoner boende längs en sträckning för att det ska bli företags- och samhällsekonomiskt lönsamt. Heidbrink pekar också på exempel från andra europeiska länder där hastighetsjärnvägar som går med förlust tvingas finansieras av medel som annars skulle komma det konventionella järnvägsnätet till godo (Heidbrink, 2018, 13 april). Även om det, från statligt håll, utrycks en ambition om att förena målet om snabbt nationellt resande mellan ändpunktsstationerna, samtidigt som det i andra hand ska generera regionala nyttoeffekter (Regeringskansliet, 2014:106, 5; Sverigeförhandlingen, 2016a, s. 31-32), är sannolikheten stor att det kommer att ge upphov till en undanträngningseffekt till höghastighetsjärnvägens fördel - på bekostnad av andra infrastrukturinvesteringar. Detta kan förstås leda till avsevärda konsekvenser ur ett regionalt jämlikhetsperspektiv, för de orter eller regioner i vilka andra investeringar får stryka på foten.

7. 4. Frågan om ojämn geografisk utveckling

Mycket tyder på att frågan om ojämn geografisk utveckling, inom ramen för Sverigeförhandlingen, inte behandlats i den utsträckning som tidigare forskning och teoribildningar gör gällande att den borde. Harvey (2009, s. 110) menar att lika viktig som själva transportinfrastrukturen är, lika viktig är också infrastrukturinvesteringens geografi och den geografiska polarisering som uppstår som direkt följd av den. Geografiskt ojämna investeringar i transportsystem, hävdar Harvey vidare, spär på den redan ojämna geografiska utvecklingen och framkallar en kraftfull centripetalkraft, riktad mot redan starka ekonomiska centra (Harvey, 2009, s. 99). Den urbana hierakin, städers styrkemässiga förhållande till varandra, som tidigare omnämnts, kommer alltså med stor sannolikhet att ytterligare förstärkas av ett anläggande av en höghastighetsjärnväg (Chen & Hall, 2015, s. 315).

Istället för att på ett djupgående sätt hantera och analysera denna problematik används ett narrativ om att höghastighetsjärnvägen ska komma ”hela landet tillgodo” (SOU 2017:107, s 65). De kalkyler, de argument och den forskning som motsätter sig detta bortses i stor utsträckning från - då viljan och ambitionen att ”få något gjort” tycks vara starkare än viljan att försäkra sig om att detta sker på ”rätt” sätt. Då ojämn geografisk utveckling betraktas som en konsekvens av de handlingar vi företar oss, och de val vi gör (Harvey, 2009, s. 65, 85), riskerar de avvägningar som gjorts inom ramen för Sverigeförhandlingen till att förstärka de redan ojämna geografiska förutsättningarna. Den tidspress som Sverigeförhandlingen arbetat under, som även framkommer i intervju med huvudsekreterare Niklas Lundin, riskerar alltså att ha lett till att det inte funnits utrymme för att i tillräcklig utsträckning hantera alla de aspekter som skulle behöva beaktas, när fokuset främst legat på att åstadkomma snabb ändpunktstrafik. Slutsatserna man kan dra av detta är att geografiskt jämlik nyttofördelning har fått stå tillbaka till förmån för den nationella ekonomiska utvecklingen som följer på investeringar i landets tillväxtregioner. Det innebär att polariseringen mellan starka och svaga regioner ökar ytterligare i relativa mått. Det finns också en risk för absoluta försämringar för de regioner som inte kommer i fråga för investeringen, till följd av de undanträngningseffekter som en satsning i denna skala ofrånkomligen framkallar då ändliga resurser ska fördelas.

8. DISKUSSION

8. 1. Iakttagelser från studien

Höghastighetsjärnvägens vara eller inte vara är obestridligen en omtvistad fråga. Det är därför föga förvånande att åsikterna skiljer sig avsevärt mellan individer, och det tydliggörs att inte minst deras formella position i sammanhanget tycks påverka synen på projektet. De dokument- och intervjustudier som genomförts inom ramen för denna studie har utmynnat i en rad reflektioner och slutsatser, som sammanfattas i nedanstående stycken.

-

Vilken roll de berörda kommunernas och regionernas nyttoanalyser verkligen i processen har spelat är svårt att säga med säkerhet. Det råder dock samstämmighet bland studiens intervjupersoner om att de bidragit till att generera lokalt engagemang. Avseende nyttoanalysernas betydelse för de formella besluten är åsikterna betydligt mer delade. Nyttoanalysernas roll tycks från Sverigeförhandlingens sida ha tonats ned i takt med att processen fortskridit. Varför så är fallet har varit svårt att få ett entydigt svar på. Det enda som kan sägas med säkerhet är att nyttoanalyserna varken tycks ha haft någon inverkan på val av linjesträckning eller på frågan kring medfinansieringens storlek - de två områden som de uttryckligen skulle ha inverkat på.

-

Det spekuleras i att höghastighetsjärnvägen som projekt lanserades främst därför att det var politiskt attraktivt i det vid tiden rådande politiska läget. Andra menar att projektet i sig är för stort för att endast kunna förklaras med politiska drivkrafter, och pekar istället på ett reellt behov av ny infrastruktur. Det som framkommit i vår undersökning tyder på att det finns en sanning i båda dessa synsätt. Vilken roll politiken verkligen spelat är svårt att säkert klargöra, men den tycks onekligen ha haft en tydlig inverkan - som så ofta när det handlar om mega-projekt (se bl.a. Flybjerg, 2014). Vi dristar oss t.o.m. till att säga att de politiska motiven har varit de mest betydelsefulla för varför och på vilket sätt förslaget om höghastighetsjärnväg kom på agendan, och på vilket sätt processen fortskridit.

-

Redan tidigt i processen klargjordes det, från regeringshåll, att ambitionen med tillsättandet av Sverigeförhandlingen var att möjliggöra snabb utbyggnad av höghastighetsjärnväg. Vad som framkommit ur denna studie är att Sverigeförhandlingens utredare därför tidvis tvingats arbeta under en tidspress som inneburit att alla väsentliga aspekter inte hunnit behandlas på ett allsidigt och uttömmande sätt, vilket riskerar ha lett till att viktiga kunskaper och värden har gått förlorade. I kombination med att det tidigt fastslogs en tidsangivelse mellan ändstationerna som endast ett av alternativen kunde uppfylla, tycks det aldrig egentligen ha varit fråga om att utreda flera alternativ, även om det framställs som om så varit fallet.

-

Det har framkommit att de potentiella negativa aspekter som följer av en så selektiv infrastrukturinvestering som höghastighetsjärnvägen (se bl.a. Harvey, 2009) inte lyfts fram i samma utsträckning som de potentiella positiva. Det är rimligt att anta att den optimism bias som Flyvbjerg (2009) diskuterar, där man som företrädare för ett projekt tror sig öka dess möjligheter till realiserande om projektet framställs så i så god dager som möjligt, gör sig gällande. Överskattning av nyttor och underskattning av risker är en vanligt förekommande ekvationen i sammanhanget. Den dokumentanalys och de intervjuer vi genomfört tyder på att frågan om ojämn geografisk