En svensk höghastighetsjärnväg
- receptet för tillväxt och regional jämlikhet?
A Swedish High-Speed Railway
- the Recipe for Growth and Regional Equality?
Filip Bertilsson & Tim Pobiega
Stadsbyggnad, stadsutveckling och planering. Huvudområde: Byggd miljö Kandidatuppsats
20 HP VT 2018
Sammanfattning
Sverige kan inom kort komma att stå inför sitt största och mest kostsamma byggprojekt genom tiderna - en höghastighetsjärnväg med målet att sammankoppla landets tre största städer. Höghastighetsjärnvägen kommer med säkerhet att ha stor inverkan på den fysiska miljön och på förutsättningarna för fortsatt tillväxt - både i regionerna som kommer innefattas i systemet och i regionerna som utelämnas. Denna uppsats belyser beslutsprocessen inom Sverigeförhandlingen, den förhandlingsprocess med bl.a. kommuner på vilken framtida politiska beslut ska baseras.
Genom en djupgående dokumentstudie och flertalet intervjuer med processens nyckelaktörer visar denna uppsats att många av de argument som framhärdas av projektets tillskyndare är svåra att belägga. Mest problematisk framstår sättet på vilket de negligerar uppenbara spänningar som projektet sannolikt kommer resultera i - framförallt spänningar avseende förhållandet mellan nationell tillväxt och tilltagande geografisk polarisering. Vår studie understryker behovet av tydliga målsättningar i infrastrukturplaneringen för att kunna fastslå vilka åtgärder som har förutsättningar att generera de största samhälleliga nyttorna. Den typen av tydliga och transparenta målsättningar är någonting vi hävdar att Sverigeförhandlingen har misslyckats med att ställa upp.
Abstract
Sweden is potentially facing its largest infrastructure project in modern days - a high-speed railway with the main goal of connecting the nation’s three largest cities. The high-speed railway is likely to have a great impact on the physical environment and on the precondition for continued growth - both in the regions which will be included in the railway system, and the regions that will not. This thesis sheds light on the process of decision making within Sverigeförhandlingen, a negotiation process with local governments on which future national political decisions will be based.
Through a profound literature review and several interviews with key actors involved in the process, this thesis proves that many of the arguments used by the project’s advocates are difficult to substantiate. Most problematic seems to be the way in which they neglect obvious tensions that the project is likely to result in - especially tensions concerning the relationship between national growth and increased geographic polarization. Our study emphasizes the need for distinct goals in infrastructure planning in order to ascertain which measures generate the greatest societal benefits. This is something we argue that Sverigeförhandlingen has failed to do.
Key words: high-speed railway, Sverigeförhandlingen, benefit distribution, polarization, rationalization
Förord
Inledningsvis vill vi utrycka vår djupaste uppskattning till de tjänstemän, politiker och företrädare för akademin som tagit sig tid att intervjuas av oss. Utan dem hade denna studie inte varit möjlig att genomföra. Tack!
Vi vill också rikta ett stort tack till vår handledare Lina Olsson för vägledning och stöd under arbetets gång.
Filip Bertilsson & Tim Pobiega Malmö, maj 2018
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Sammanfattning 2 Abstract 3 Förord 3 1. INTRODUKTION 6 1. 1. Bakgrund 7 1. 2. Problemformulering 71. 3. Syfte och frågeställning 8
1. 4. Centrala begrepp 8
2. FORSKNINGSSTRATEGI, METODOLOGI OCH METOD 10
2. 1. Dokumentstudie 10 2. 2. Intervjustudie 11 2. 2. 1. Urval av intervjupersoner 12 2. 2. 2. Intervjuernas förutsättningar 12 2. 3. Avgränsning 13 3. TEORETISKT RAMVERK 14
3. 1. Ojämn geografisk utveckling 14
3. 2. Mega-projekt 15
3. 3. Rationalitet och makt 18
3. 4. Tidigare forskning i Europa 19
3. 5. Tidigare forskning i Sverige 21
3. 6. Sammanfattning och konklusion 22
4. INFÖR OCH UNDER SVERIGEFÖRHANDLINGEN 23
4. 1. Sverigeförhandlingens uppdrag (kommittédirektiv) 23 4. 2. Sverigeförhandlingens delrapport 2 (uppdragstolkning) 23
4. 3. Kommunernas nyttoanalyser 24
4. 3. 1. Växjö kommun (Nätverket Höghastighetsbanan) 26
4. 3. 2. Värnamo kommun 28
4. 4. Sverigeförhandlingens slutrapport 29
4. 5. Sammanfattning och konklusion 30
5. REAKTIONER PÅ SVERIGEFÖRHANDLINGEN 31
5. 1. Erik Ronnle, Lunds universitet 31
5. 2. Växjö kommun 32
5. 3. Värnamo kommun 33
5. 4. Niklas Lundin, Sverigeförhandlingen 35
6. EMPIRISK ANALYS 37
6. 1. Nyttoanalyserna som besluts- och förhandlingsunderlag 37 6. 2. Betydelsen av bostadsbyggande och medfinansiering 39 6. 3. Höghastighetsjärnväg som motor för regional utveckling 41
6. 4. Sammanfattning av empirisk analys 43
7. TEORETISK ANALYS 45
7. 1. Målbild och ideal i planeringen 45
7. 2. Den starka argumentationens makt 47
7. 3. Ekonomi i mega-projekt 48
7. 4. Frågan om ojämn geografisk utveckling 51
8. DISKUSSION 52 8. 1. Iakttagelser från studien 52 8. 2. Avslutande diskussion 55 9. LITTERATURFÖRTECKNING 56 9. 1. Tryckt litteratur 56 9. 2. Artiklar 56 9. 3. Digitala dokument 58 9. 4. Figurförteckning 60 10. BILAGOR 61 10. 1. Arbetsfördelning 61
1. INTRODUKTION
Sverige kan inom kort komma att stå inför sitt största och mest kostsamma byggprojekt genom tiderna. Den 1 juni 2014 beslutade regeringen att tillsätta en kommitté, kallad Sverigeförhandlingen, med syfte att åstadkomma snabb utbyggnad av en ny stambana för höghastighetståg genom södra Sverige. Kommittén fick även i uppgift att se över åtgärder för ökat bostadsbyggande kopplat till den utbyggda infrastrukturen (Regeringskansliet, 2014, s. 1-2). När höghastighetsjärnvägen står färdig är ambitionen att stora delar av Sydsverige ska kunna fungera som en arbetsmarknadsregion.
Arbetet med Sverigeförhandlingen har inkluderat såväl stat som regioner, kommuner och näringsliv. Under arbetets gång har kommittén lämnat sex delrapporter till regeringen, och i december 2017 lämnades slutrapporten över. Sverigeförhandlingens uppdrag anses därmed vara slutfört (SOU 2017:107, s. 3-4).
Sveriges tre storstadsregioner Stockholm, Göteborg och Malmö är tilltänkta ändpunkter för höghastighetsjärnvägen och att åstadkomma snabb trafik mellan dessa har varit projektets främsta prioritering. I Sverigeförhandlingens slutrapport kan man samtidigt läsa att den planerade höghastighetsjärnvägen ”ska komma hela landet till godo” och bidra till att ”utveckling sker i mellanliggande regioner och i övriga Sverige” (SOU 2017:107, s. 65, 13). Vad som blir intressant för vår undersökning är därför på vilken grund valet av mellanliggande stationsorter gjorts och vad dessa val kan komma att få för konsekvenser avseende regional jämlikhet och fördelning av nyttor. Vi har med utgångspunkt i teorier om ojämn geografisk utveckling diskuterat hur den urbana hierarkin, d.v.s. hur städer styrkemässigt förhåller sig till varandra, påverkas av en investering i höghastighetsjärnväg. Exempel som studerats på andra håll i Europa pekar på att redan ekonomiskt starka centra gynnas mest av en höghastighetsjärnväg, medan kringliggande regioner inte med säkerhet kan förvänta sig samma positiva effekter (se bl.a. Chen & Hall, 2015; Tomaney & Marques, 2013). Vi har i denna uppsats undersökt om, och i så fall hur, denna problematik adresserats på lokal respektive nationell nivå, inom ramen för Sverigeförhandlingen.
För att konkretisera hur Sverigeförhandlingens arbete gjort sig gällande i enskilda kommuner, har vi valt att fokusera särskilt på två av de stationsorter som legat längs de alternativa dragningarna för järnvägen mellan Jönköping och Malmö. I Småland stod det klart att antingen Växjö eller Värnamo skulle komma att bli stationsorter, och valet föll slutligen på Värnamo. Detta val renderar förstås konsekvenser för de båda orterna och deras omland. Denna urvalsprocess, på vilken grund den vilar, hur man har argumenterat för den, samt vilka följdverkningar de båda kommunerna ser framför sig, har belysts särskilt i denna uppsats.
1. 1. Bakgrund
Ämnet höghastighetsjärnväg har varit hett omdiskuterat under flera år. Nyström (2013, s. 51) menar att den stränga vintern 2009/10 som ledde till stora störningar i tågtrafiken var det som på allvar drog igång diskussionen om mer genomgripande investeringar i den svenska transport-infrastrukturen. Inget annat infrastrukturprojekt i modern tid har på ett liknande sätt engagerat privatpersoner, kommuner, organisationer och näringsliv. Idag argumenterar både förespråkare och motståndare till höghastighetsjärnvägen i en mängd olika fora. Ett anläggande av en höghastighetsjärnväg i Sverige skulle innebära den största infrastrukturinvesteringen i sedan mitten av 1800-talet, då merparten av det befintliga järnvägsnätet anlades (Ronnle, 2017, s. 492).
Vi intresserade oss för att titta närmare på vilka nytto- respektive skadeverkningar som ett anläggande av höghastighetsjärnväg skulle kunna ha i Sverige. Valet av forskningsfokus bygger på det faktum att ökad tillväxt och spridning av välstånd i hela landet anförs som argument av höghastighetsjärnvägens förespråkare. Mot bakgrund av tidigare forskning som utförts kring höghastighetsjärnvägars konsekvenser på andra platser i Europa finns det dock skäl att tro att anläggandet av en höghastighetsjärnväg även i Sverige ytterligare skulle kunna bidra till att förstärka den urbana hierarkin och driva på en redan ojämn geografisk utveckling.
1. 2. Problemformulering
Höghastighetsjärnvägen som projekt, och den forskningsingång vi valt, kan sättas in i ett större sammanhang om infrastrukturens roll i samhällsförändring. Oavsett om det rör sig om en väg, en flygplats, en konventionell järnväg, eller som i det här fallet en höghastighetsjärnväg, så är infrastruktur i sig en motor för samhällelig förändring. Men infrastrukturens potential att förändra är, precis som så ofta, ett mynt med två sidor - och den medför i många avseenden både vinnare och förlorare (Harvey, 2009, s. 42-43; Coe, Yeung & Kelly, 2013, s. 68). Argument som lyfts när ny infrastruktur planeras handlar nästan alltid om att skapa ökad rörlighet, bättre sammankopplade samhällen och att påskynda tillväxt. Inte sällan påstås dessa förbättringar också komma stora områden till del, och i fallet med Sverigeförhandlingens höghastighetsjärnväg är anspråken än större - att investeringen ska komma hela landet till del (SOU 2017:107, s. 65). Men hur sannolikt är detta egentligen? Är det ens möjligt att utforma infrastrukturinvesteringar som får sådan effekt? Och om inte, hur angrips frågor om regional nyttofördelning i de processer som föranlett Sverigeförhandlingens slutgiltiga förslag? Och har alla väsentliga följdverkningar en höghastighetsjärnväg ger upphov till utretts på ett uttömmande och konsekvent sätt? Inom detta problemområde tar uppsatsen sin utgångspunkt.
1. 3. Syfte och frågeställning
Vi vill med denna uppsats skapa förståelse för vilka prioriteringar och urval som gjorts inom ramen för Sverigeförhandlingen, och se i vilken grad de argument som framförs går att belägga empiriskt. Studien syftar också till att undersöka hur höghastighetsjärnvägens förutspådda effekter har presenterats i olika fora och på olika skalnivå. Vad som blir intressant inom ramen för studien är att analysera i vilken utsträckning de argument som anförs till projekts fördel kan sägas vara rationella och förankrade i teorier kring ojämn geografisk utveckling. Studien anknyter till tidigare forskning om höghastighetsjärnvägars konsekvenser ur ett perspektiv om regional nyttofördelning, i syfte att se i vilken grad sådan kunskap tagits i beaktande, eller om det, i linje med Flyvbjergs (1998) observationer kring maktförhållanden i planerings- och beslutsprocesser, snarare handlat om att rationalisera ett redan på förhand fattat beslut genom att eftersträva en bred politisk förankring.
För att kunna undersöka de aspekter som är av intresse för studien har tre forskningsfrågor formulerats. De lyder:
-
Vilka motiv och ideal ligger bakom förslaget att bygga höghastighetsjärnväg i Sverige?-
På vilket sätt har frågan om geografiskt ojämn utveckling behandlats på lokal och nationell nivå inom ramen för Sverigeförhandlingen?-
Hur har valet av föreslagen sträckning skett och motiverats?1. 4. Centrala begrepp
Nedan presenteras begreppsdefinitioner för några av de centrala begrepp som är av betydelse för studien.
-
ArbetsmarknadsregionEtt område inom vilket arbetspendling sker. Kan även benämnas ”funktionell region”. Begreppet används både i strikt statistiskt avseende som en av SCB:s indelningar av landet, men också för att beskriva ett område med mer flytande avgränsning där omfattande arbetspendling sker.
-
HöghastighetsjärnvägDefinitionen för höghastighetsjärnväg är att banan är avsedd för tågtrafik med hastigheter högre än 250 kilometer per timme.
-
NarrativEtt kritiskt begrepp som benämner en berättelse och en verklighetsbild som konstruerats för att understödja strävan mot ett önskat mål.
-
PolariseringSkärpning av motsättningar och/eller framkallande av olikheter. I en geografisk kontext används begreppet för att beskriva bl.a. hur städer eller regioner till följd av olika förändringsprocesser uppvisar tilltagande olikheter. I denna uppsats används begreppet för att beskriva de regionala olikheter som kan tänkas uppstå eller förstärkas till följd av en investering i höghastighetsjärnväg.
-
RegionförstoringEtt begrepp för att beskriva den process som sker när en arbetsmarknadsregion utökas geografiskt. Regionförstoring kan uppstå till följd av exempelvis en infrastrukturinvestering, eller genom annan åtgärd som kortar restiderna mellan platser. När restiden blir kortare ökar potentialen för arbetspendling över längre avstånd, varpå en process för regionförstoring följer.
-
Urban hierarkiStäder och regioners ekonomiska styrkeförhållande gentemot varandra, inordnade i ett informellt hierarkiskt system. En stad med högt värde i den urbana hierarkin präglas av stark ekonomi och högt socialt kapital, vilket renderar en högre status avseende människors bild av staden.
2. FORSKNINGSSTRATEGI, METODOLOGI OCH METOD
Tillvägagångssättet för undersökningen har varit en kvalitativ och diskursivt baserad studie över förslaget till höghastighetsjärnväg, och hur frågan om regional nyttofördelning har hanterats på olika skalnivå under planeringsprocessens gång. Undersökningen har varit utforskande och ambitionen har varit att samla in så mycket relevant kunskap som möjligt för att kunna belysa problemrådet på ett allsidigt sätt, och på så sätt försöka fylla den kunskapslucka som finns (Patel & Davidson, 2011, s. 12).
Inledningsvis genomfördes en genomgång av befintlig teori på området, som presenteras i kapitel 3. Därefter studerades de dokument som legat till grund för arbetet med Sverigeförhandlingen och det underlag dess förslag baserats på, vilka redogörs för i kapitel 4. Dessa analyserades sedan med stöd i de intervjuer som genomförts, vilket presenteras i kapitel 5 och 6. Slutligen knöts det som framkommit i analysen ihop med de teorier som studien utgått ifrån, för att se om de kan förklara varför processen kommit att se ut som den gjort (Fejes & Thornberg, 2009, s. 26), och som slutligen presenteras i kapitel 7.
Genom studiens metoder har vi kunnat redogöra för huvuddragen och de mest utmärkande temana inom ämnets diskurs, och utifrån befintlig empiri och tidigare teoribildningar kunnat svara på hur dessa motiveras, och i vilken grad de kan beläggas empiriskt. Genom intervjuerna som genomförts återger vi hur projektets nyckelpersoner ser på dessa frågor och de mål och verktyg som framställs och tillhandahålls inom ramen för projektet. Genom att slutligen gifta samman resultaten från dokumentstudier och intervjuer med befintlig teori och tidigare forskning kan en mer heltäckande bild av projektets konsekvenser tecknas. Denna typ av trianguleringsprocess bidrar också till att stärka undersökningens tillförlitlighet (Patel & Davidson, 2011, s. 107). I ett projekt av höghastighetsjärnvägens omfattning och stora nationella betydelse behöver så många perspektiv som möjligt adresseras för att säkerställa att den utformas på ett för landet och dess medborgare så gynnsamt sätt som möjligt. Den här studien är vårt försök att bidra till ett sådant vidgat perspektiv. Nedan beskrivs använda forskningsmetoder mer ingående.
2. 1. Dokumentstudie
Den huvudsakliga metoden för vårt arbete har varit dokumentstudier. Dokumentstudien utgår från att man som forskare tar del av data som finns i tryckt eller nedtecknad form (Patel & Davison, 2011, s. 67; Creswell, 2014, s. 234). För att kunna belysa problemområdet på ett uttömmande sätt
och få med den mest relevanta faktan har vi gallrat fram de dokument som ansetts mest väsentliga för vår studie. Genom att förhålla sig kritisk till dokumenten, och ta i beaktning under vilka omständigheter de framställts samt motiven bakom, kan man som forskare på ett bättre sätt förhålla sig till den fakta som presenteras (Patel & Davisson, 2011, s. 68-69). Detta menar vi har skapat förutsättningar för djupare kunskap och förståelse för vilka konsekvenser anläggandet av en höghastighetsjärnväg kan komma att få avseende regional nyttofördelning, och hur överhängande problem i det avseendet adresserats på olika skalnivå. De dokument som främst legat till grund för dokumentstudien är offentliga dokument i form av:
-
Sverigeförhandlingens del- och slutrapport(er).-
Värnamo kommuns nyttoanalys i Sverigeförhandlingen.-
Nätverket Höghastighetsbanans nyttoanalys i Sverigeförhandlingen.Genom dokumentstudien har vi kunnat identifiera framträdande teman i de dokument som framställts, och därmed kunnat rationalisera bort de inslag som inte med nödvändighet behövts för att besvara forskningsfrågorna (Fejes & Thornberg, 2009, s. 84-86). Samtidigt åstadkoms en större precision i urvalet av de företeelser och begrepp som behövt studeras närmare.
2. 2. Intervjustudie
När dokumentstudierna var genomförda användes dess mest väsentliga teman som underlag för nästa fas i studien: intervjuer med projektets nyckelpersoner. Målet med intervjuerna har varit att få nyanserade beskrivningar av olika aspekter utifrån intervjupersonernas perspektiv (Kvale & Brinkmann, 2014, s. 47) och att få förståelse för de ställningstaganden som kanske inte motiverats i erforderlig utsträckning i de studerade dokumenten.
Intervjuerna som genomförts med de sex nyckelpersonerna har varit av semi-strukturerad karaktär, där vi utifrån ett antal förutbestämda frågor har diskuterat processen utifrån intervjupersonens perspektiv. Detta flexibla tillvägagångssätt medgav att vi, i samspel med intervjuobjektet, kunde styra samtalet dit det verkat lämpligast (Fejes & Thornberg, 2009, s. 126). Ingen av de sex intervjuerna har därför innehållit exakt samma frågor, vilket har bidragit till skapandet av en bredare bild, men skulle kunna innebära en potentiell begränsning i möjligheten att analysera hur olika personer ser på exakt samma frågor.
Samtliga intervjuer har, med intervjupersonens godkännande, spelats in och i efterhand transkriberats. Detta har bidragit till att analysarbetet kunnat genomföras på ett grundligt och
tillförlitligt sätt (Fejes & Thornberg, 2009, s. 126). De citat som presenteras i uppsatsen har godkänts av intervjupersonerna för att försäkra att de inte upplever dem tagna ut sitt sammanhang.
2. 2. 1. Urval av intervjupersoner
Ett projekt i så stor skala som höghastighetsjärnvägen innefattar naturligtvis otaliga aktörer och intressenter. De aktörer som funnits vara av störst intresse för vår studie är delegationen för Sverigeförhandlingen, samt företrädare för någon av de kommuner som valts ut respektive gallrats bort i urvalsprocessen för stationsorter. Dessutom har vi genomfört intervju med sakkunnig på området inom akademin. Nedan redogör vi för utvalda intervjupersoner:
• Sverigeförhandlingens huvudsekreterare Niklas Lundin.
• Växjös f.d. kommunstyrelseordförande Bo Frank (M) och Nätverket Höghastighetsbanans projektledare för framställandet av nyttoanalys, Kristina Thorvaldsson.
• Värnamos kommunstyrelseordförande Hans-Göran Johansson (C) och kommunens projektledare för framställandet av nyttoanalys, Mikael Karlsson.
• Sakkunnig om ämnet inom akademin, doktorand Erik Ronnle vid Lunds universitet.
Intervjupersoner togs kontakt med via mail, och samtliga intervjupersoner visade sig direkt vara villiga att medverka i våra intervjuer. Samtliga intervjuer har pågått mellan 45 och 60 minuter. Vårt urval av intervjupersoner har sammantaget bidragit till att vi som forskare kunnat skapa oss en bred bild över problemområdet.
2. 2. 2. Intervjuernas förutsättningar
Intervjun med Niklas Lundin, stationerad i Stockholm, utfördes av logistiska skäl via telefon, den 6 april 2018. Det utfördes även den 20 april en kortare kompletterande intervju för att diskutera frågor som framkommit efter den ordinarie intervjun. Det faktum att intervjuerna utfördes via telefon skulle kunna riskera att leda till en begränsning i vår studie, då det försvårar möjligheten att exempelvis läsa av kroppsspråk eller läsa av stämningen i rummet (Elmholdt, 2006 i Kvale & Brinkmann, 2014, s. 190). Vi bedömer dock att dessa båda intervjuer, trots avsaknaden av visuell interaktion, har bidragit till att på ett rättvisande sätt belysa processen sett ur Sverigeförhandlingens perspektiv.
Intervjuerna med företrädarna för Växjö kommun utfördes på plats i kommunhuset i Växjö den 3 april 2018, och intervjuerna med företrädarna för Värnamo kommun utfördes på plats i
kommunhuset i Värnamo den 12 april 2018. Motivet bakom att intervjua både en politiker och en tjänsteman separat i respektive kommun grundar sig i antagandet att höghastighetsjärnvägen även har en politisk dimension som är viktig att ta i beaktning.
Intervjun med Erik Ronnle utfördes på företagsekonomiska institutionen vid Lunds universitet den 22 mars 2018. Bland intervjupersonerna urskiljer sig Ronnle, då han till skillnad från de övriga intervjupersonerna inte aktivt medverkat i Sverigeförhandlingen, och därför inte i samma utsträckning kan ses som en primärkälla (Patel & Davidsson, 2011, s. 69). Ronnle är dock potentiellt en av de mest framstående sakkunniga inom ämnet höghastighetsjärnväg i Sverige och har presenterat djuplodande forskning kring arbetet med Sverigeförhandlingen. Delar av denna forskning framläggs senare i uppsatsen. Det faktum att han ännu inte publicerat sin doktorsavhandling innebar att vi såg tungt vägande skäl att intervjua honom. Det som framkommit i intervjun är därför tänkt att verka som ett komplement till den forskning han utgett, och för att få ta del av kunskap han har som ännu inte offentliggjorts, liksom sådana slutsatser och reflektioner han kommit till i efterhand.
2. 3. Avgränsning
Den empiriska avgränsningen utgörs främst av att det p.g.a. undersökningens tidsmässiga omfattning inte har varit möjligt att intervjua alla de aktörer som varit involverade i processen. Vi har därför valt att intervjua företrädare för de två kommuner som vi ansett vara mest relevanta för att kunna besvara undersökningens frågeställningar.
Den teoretiska avgränsningen har gjorts mot teorier som inte faller inom ämnesområdena ojämn geografisk utveckling, mega-projekt och maktrelationer i planering. Aspekter, i fallet svensk höghastighetsjärnväg, som faller utanför dessa ramar har inte heller belysts empiriskt, eller blivit föremål för diskussion i denna uppsats.
3. TEORETISKT RAMVERK
Valet av teoretiskt ramverk har sin grund i uppsatsens valda problemområde och uppställda forskningsfrågor (Fejes & Tornberg, 2009, s. 26). Grunden för problemområdet finns i hur infrastrukturplanering inverkar på nyttospridningar över ett givet geografiskt område, och den teoretiska basen för uppsatsen hämtas därför i teorier om ojämn geografisk utveckling. För att vidare förstå hur projekt likt höghastighetsjärnvägen utformas och motiveras, hämtas teoretiska ingångar från framarbetad teori kring mega-projekt, och specifikt hur genomförda sådana i övriga Europa har kommit att falla ut. Kopplat till frågorna om mål och utfall görs en beskrivning av teori kring relationen mellan makt och kunskap - närmare bestämt hur makt formar kunskap och hur makt kan användas som ett verktyg för att rationalisera beslutsförslag som inte i ordets rätta bemärkelse är rationella. Nedan redogörs mer ingående för våra teoretiska ingångar.
3. 1. Ojämn geografisk utveckling
Denna uppsats tar sin utgångspunkt i teorier kring ojämn geografisk utveckling, ett ämne som behandlats av flertalet författare och ofta är nära sammankopplat med teorier kring marknadsekonomi och ekonomisk tillväxt. I boken Den globala kapitalismens rum - en väg mot en
teori om ojämn geografisk utveckling lyfter David Harvey (2009) fram vikten av att en teori kring
ojämn utveckling måste vara tillräckligt enkel för att vara begriplig, och samtidigt vara tillräckligt komplex för att fånga alla de nyanser och enskildheter som kräver analys (s. 75). Det faktum att ojämn geografisk utveckling är ett sådant mångfacetterat begrepp, och att förutsättningarna kan tänkas skilja sig avsevärt beroende på val av studieobjekt, menar Harvey gör det är svårt att formulera en enda teori som är applicerbar på varje situation. Harvey hävdar därför vidare att det är betydligt lämpligare att, istället för att på ett konventionellt sätt applicera teorier på en studie, undersöka hur man genom sin studie kan arbeta på att utveckla och bygga vidare på den teori som finns. Om man istället ser teorin som en argumentstruktur där det hela tiden finns utrymme för utveckling, snarare än en uppsättning fasta, färdigformulerade argument och förslag redo att prövas på den ”verkliga” världen, kan studien i sin tur bidra till en mer utvecklad teori och förståelse (s. 78). Teori kan aldrig ge en fullständig eller slutgiltig redogörelse över världen, utan är under alla förhållanden något som är, eller bör vara, under utveckling (s. 113). Vidare hävdar Harvey att ojämnheten måste förstås som något som aktivt produceras och upprätthålls, och att det vardagliga livets ojämna geografiska utveckling är ett resultat av de processer vi själva skapar (s. 65, 85). Även
Coe, Yeung och Kelly (2013, s. 76) menar att ojämn geografisk utveckling både kan ses som grunden till, och konsekvensen av, marknadsekonomi - och därmed något som kan antas fortsätta; även om ojämn utveckling inte existerar, kommer det rådande ekonomiska systemet med stor sannolikhet bidra till att skapa den. Med andra ord:
”Development in one area […] or region […] is impossible without simultaneous underdevelopment in another area.” (Coe, Yeung & Kelly, 2013, s. 68).
Ambitionen om ekonomisk tillväxt och regional utjämning är ofta motsägelsefulla. Anledningen till detta identifieras av Lindström (2005, s. 79) som att tillväxten inom samhällsekonomi och näringsliv hänger nära samman med rumsliga omstrukturerings- och specialiseringsprocesser. Dessa medför i sin förlängning ofta en ojämn regional utveckling, där en del regioner klarar sig bättre än andra.
Harvey (2009) hävdar att den allmänna minskningen av transportkostnader inte på något sätt eliminerar betydelsen av de territoriella uppdelningarna, utan snarare tvärtom. Snarare leder det till ”mer detaljerade gränsdragningar eftersom små skillnader i produktionskostnad [...] är lättare att exploatera för kapital som är mycket rörligt” (s. 99). Med andra ord blir lokaliseringen och transportkostnaden viktigare än själva platsen för produktionen, då man inte i samma utsträckning är beroende av sin omgivning för att producera en vara eller tjänst. Kort sagt blir kapitalet mer känsligt för lokala geografiska variationer när det tidsmässiga avståndet minskar, vilket resulterar i att den sammanlagda effekten av friare handel och minskade transportkostnader inte består i större jämlikhet till följd av den territoriella arbetsdelningens utveckling, utan i tilltagande geografisk ojämlikhet (Harvey, 2009, s. 99). Även om en region får det absolut bättre av en infrastrukturinvestering, kan det med andra ord ändå leda till relativ försämring i förhållande till andra regioner. På så sätt skapas en starkare polarisering mellan de regioner som får ta del av infrastrukturinvesteringar, och de som utelämnas.
3. 2. Mega-projekt
I Survival of the Unfittest: Why the Worst Infrastructure Gets Built (2009) sammanställer Bent Flyvbjerg erfarenheter från mega-projekt likt höghastighetsjärnvägen som anlagts i andra länder. Den övergripande slutsatsen är att förmågan att på förhand ställa ut träffsäkra prognoser varit mycket bristfällig. En gemensam nämnare för i stort sett alla världens mega-projekt inom infrastruktur, och för analyserna som föregått dem, är att de överskattat nyttoeffekter, gravt
underskattat kostnader och systematiskt negligerat överhängande risker (Flyvbjerg, 2009, s. 344). Jämförelserna som legat till grund för slutsatserna omfattar drygt 250 väg-, järnvägs-, bro- och tunnelbyggnationer. Investeringar i järnväg har visat sig vara särskilt dåligt budgetföljsamma - i genomsnitt har de överskridit budget med nästan 45%, medan investeringar i väg gjort det med dryga 20%. Den beräknade resandemängden vid järnvägsinvesteringar har i genomsnitt blivit 50% lägre än beräknat, vilket innebär att man byggt för dubbelt så hög kapacitet som egentligen kommit att utnyttjas. Vid vägbyggen har tvärtom resandet underskattats, då resandet visat sig bli 10% högre än beräknat (Flyvbjerg, 2009, s. 345-346). Slutsatsen han drar från detta är att järnväg, och i synnerhet höghastighetsjärnväg, är det infrastrukturslag som medför störst risker för avvikelser mot på förhand beräknat utfall.
Skälen till att så är fallet kan vara flera, bl.a. teknisk komplexitet, långa tidsramar och oförutsedda händelser. Men det förekommer också i hög grad vad Flyvbjerg kallar optimism bias, d.v.s. partiskhet från aktörerna som är inblandade i projektet (Flyvbjerg, 2009, s. 350). Denna kan både vara omedveten, men också del i en genomtänkt plan för att förbättra projektets möjlighet att vinna politiskt och folkligt stöd, och därmed öka chanserna för att få projektet genomfört. Eller, som en trafikplanerare i Flyvbjergs artikel redogör för:
”You will often as a planner know the real costs. You know that the budget is too low but it is difficult to pass such a message to the politicians and the private actors. They know that high costs reduce the chances of national funding.” (Flyvbjerg, 2009, s. 352).
Huvudskälet bakom uppkomsten av den här sortens medveten skönmålning är vetskapen om att projektet står i ekonomisk konkurrens mot andra projekt. Då gäller det att framställa det egna projektet i så god dager som möjligt. Denna konkurrenssituation skapar en incitamentsstruktur där de projekt som överskattar nyttor, och underskattar kostnader och risker, premieras. Detta bidrar till ett tryck inom planeringsorganisationen som riskerar att sätta dess objektivitet i fråga, vilket också Flyvbjergs intervjuer belyser:
”The system encourages people to focus on the benefits - because until now there has not
been much focus on the quality of risk analysis and the robustness of projects. It is therefore important for project promoters to demonstrate all the benefits, also because the project promoters know that their project is up against other projects and competing for scarce resources.” (Flyvbjerg, 2009, s. 352).
Att överskattning av nyttor och underskattning av kostnader varit en ekvation som lett till budgettilldelning menar Flyvbjerg inneburit en inverterad Darwinism, survival of the fittest, vilket han istället kallar survival of the unfittest - alltså att de objektivt sett sämsta projekten överlever på bekostnad av de som egentligen skulle kunna medföra större total utväxling för samhället. Det är, menar han, ofta inte de objektivt bästa projekten som realiseras, utan de som framstår bäst på pappret i planeringsfasen. Anledning till att dessa projekt ändå realiseras är just att de överskattar nyttor och underskattar kostnader. Utfallet efter att mega-projekten realiserats är därför stora kostnadsöverdragningar och uteblivna nyttoeffekter, ofta i kombination med stor tidsutdräkt. ”Therefore the projects that have been made to look best on paper in this manner become the worst, or unfittest, projects in reality” sammanfattas de slutsatser som kunnat dras av projektstudierna (Flyvbjerg, 2009, s. 353).
Vad driver då fram ett mega-projekt? Och vad är det som gör att mega-projekt har en förmåga att förena en mängd skilda aktörer med olika intressen och få dem att sträva mot samma mål? Flyvbjerg (2014) har utifrån sina studier tagit fram en förklaringsmodell som, åtminstone till del, förklarar varför uppslutningen bakom mega-projekt ofta blir stor bland inflytelserika aktörer. Denna förklaringsmodell kallar han för the four sublimes of mega projects (vilket skulle kunna översättas till mega-projektens fyra drivkrafter). Dessa drivkrafter delas upp som ekonomiska, tekniska, estetiska och politiska. Den första, ekonomiska, handlar om en drivkraft för mäktiga byggherrar och fackföreningar som ser framför sig möjligheten att tjäna pengar och få fram fler arbetstillfällen till följd av mega-projektet. Denna allians mellan i andra sammanhang motstående aktörer bildar enligt Flyvbjerg (2014, s. 7) en särskilt stark axel.
Den andra drivkraften är teknisk och utgår från att viljan att bryta mark avseende teknologi och avancerade byggmetoder. Denna drivkraft kan sägas spela in både på byggherrar och politiker, men framförallt inom konsult- och ingenjörssektorn, vars aktörer ofta blir starka tillskyndare av mega-projekten. Den tredje drivkraften är estetisk och omfattar exempelvis arkitekter och andra som vill involvera sig i ikoniska byggprojekt.
Den kanske viktigaste drivkraften är dock den politiska. Den förklaras med att det i politiken finns en inneboende vilja att driva samhällelig förändring och att sätta avtryck, inte minst genom storslagna byggprojekt. Det politiska intresset av att driva fram ett mega-projekt är därför en viktig förklaring till varför de ofta genererar stort politiskt stöd (Flyvbjerg, 2014, s. 28). Detta är något vi kommer återkomma till flera gånger i den här uppsatsen.
3. 3. Rationalitet och makt
Med utgångspunkt i bland annat Francis Bacons välkända uttryck ”knowledge is power” diskuterar Bent Flyvbjerg (1998) i sin bok Rationality and Power - Democracy in Practice relationen mellan just rationalitet och makt, och hur detta ter sig i praktiken i förhållande till demokrati i planerings- och beslutsprocesser. Med grund i en fallstudie utförd i Ålborg i Danmark, ifrågasätter Flyvbjerg det traditionella sättet att se på rationalitet: som ett väldefinierat begrepp konstant över tid och rum, oberoende av sammanhang eller kontext. Han hävdar snarare att rationalitet i allra högsta grad är något som är beroende av sin kontext - och att den kontexten ofta är makt (Flyvbjerg, 1998, s. 2). Fallstudien fungerar senare som fundament för tio påståenden om relationen mellan rationalitet och makt som Flyvbjerg presenterar. Erfarenheterna från fallstudien utmynnar även i en förklaringsmodell för samtida politik- och planeringssammanhang.
Några av de påståenden som författaren presenterar handlar om hur makt kan fungera som ett verktyg för att definiera ”verkligheten” - och därigenom konstruera en verklighetsbild som passar en given agenda. Snarare än att makt eftersträvar rationalitet och kunskap för att detta är
makt, så definierar makt vad som räknas som rationalitet och kunskap och, därigenom, vad som
räknas som ”verklighet” (Flyvbjerg, 1998, s. 227). Med andra ord:
”[N]ot only is knowledge power, but, more important, power is knowledge. Power determines what counts as knowledge, what kind of interpretation attains authority as the dominant interpretation. Power procures the knowledge which supports its purposes, while it ignores or suppresses that knowledge which does not serve it.” (Flyvbjerg, 1998, s. 226).
Någon som också lyfts fram är hur ökad makt tenderar att leda till ökad rationalisering, och därigenom minskad rationalitet. När starka aktörer kräver rationalisering produceras också detta, eftersom det ligger till grund för den argumentation som då förs (Flyvbjerg, 1998, s. 228). Problemet, enligt Flyvbjerg, är när denna rationalisering förkläds som rationalitet:
”Power blurs the dividing line between rationality and rationalization. Rationalization presented as rationality is shown to be a principal strategy in the exercise of power. [Immanuel] Kant said that the possession of power unavoidably spoils the free use of reason. We will see that the possession of more power spoils reason even more, that greater the power, the less the rationality.” (Flyvbjerg, 1998, s. 2).
Boken konkluderas med några slutsatser kring relationen mellan makt och rationalitet i förhållande till demokrati. Flyvbjerg menar att trots att både rationalitet kan generera makt, och makt kan generera rationalitet, så är relationen asymmetrisk; han hävdar att man genom makt kan skapa rationalitet på ett sätt som man inte genom rationalitet kan skapa makt. Med andra ord är rationaliteten underordnad makten, och en demokratiprocess byggd på rationalitet är därför svagare, vilket öppnar upp för att makt istället kan få dominera. Asymmetrin i förhållandet mellan rationalitet och makt, menar Flyvbjerg, utgör den fundamentala svagheten i modern politik och planering (Flyvbjerg, 1998, s. 234).
Flyvbjerg gör dock gällande att slutsatserna som presenteras, baserade på fallstudien i Ålborg, inte kan ses som en generell teori kring relationen mellan rationalitet och makt. Undersökningens reliabilitet, det vill säga reproducerbarhet, går därför delvis att ifrågasätta (Patel & Davidsson, 2011, s. 102-104). I ett försök att konkretisera påståendena till en grundad teori, hävdar Flyvbjerg däremot att de bör ses som värdefulla riktlinjer för att undersöka relationen även i andra situationer och sammanhang (Flyvbjerg, 1998, s. 226-227). Med grund i detta påstående har vi därför, i uppsatsens analysdel, diskuterat hur teorin kan appliceras på processerna som utgjort Sverigeförhandlingen.
3. 4. Tidigare forskning i Europa
Ämnet höghastighetsjärnvägar är något som helt uppenbart delar forskarvärlden i åtminstone tre läger: de som avfärdar den som lösning, de som starkt förespråkar den, och de som menar att ämnet måste studeras knutet till varje enskild geografisk kontext och därför inte har någon generell uppfattning. Avsaknaden av samstämmighet inom forskarvärlden är något som gör att det är svårt att komma med enkla svar i förväg om hur investeringar i höghastighetsjärnväg ska slå ut. Det pekas också på avsaknaden av träffsäkra utvärderingsmodeller som ett problem i sammanhanget. Det har helt enkelt inte gått att utforma en modell som kan ta hänsyn till alla de negativa och positiva parametrar som egentligen behöver tas i beaktande för att utröna effekterna av sådana stora projekt som höghastighetsjärnvägarna utgör. I detta avsnitt kommer vi istället att lyfta fram några av de slutsatser som forskarna har kunnat komma till efter att ha studerat enskilda europeiska länders system - närmare bestämt i Storbritannien och Spanien.
I Storbritannien har investeringen i höghastighetsjärnväg motiverats på ett sätt som i många avseenden liknar sin svenska motsvarighet, alltså som ett verktyg för att sprida ekonomisk tillväxt från storstäderna ut i landet och som ett sätt att ändra balansen i hierarkin städer emellan (Tomaney
& Marques, 2013, s. 414). Investeringen i brittisk höghastighetsjärnväg bygger också på teorin att kortare avstånd till ett ekonomiskt centra innebär högre produktivitet och bättre förutsättningar för tillväxt, varför man menar att städer och regioner längs järnvägen kommer uppleva avsevärda konkurrensfördelar jämfört med om projektet inte genomförs. I Transportdepartementets underlag för höghastighetsjärnväg skriver de (återgivet i Tomaney & Marques, 2013, s. 417-418) att satsningen är en omistlig del i strävan att omstöpa den geografiska utvecklingen i landet och motverka regional polarisering. Departementet pekar på att de totala ekonomiska och sociala nyttoverkningarna förväntas att överstiga projektets kostnader, varvid en positiv samhällsekonomisk analys ligger till grund för projektet. Tomaney och Marques (2013) lyfter dock fram att påståenden om positiva regionalpolitiska effekter och nyttoeffekter för hela landet svårligen går att empiriskt belägga. Tvärtom menar de att beprövad erfarenhet visar att tillgängligheten i relativa mått mellan järnvägssystemets noder och mellanliggande stationer, samt mer perifera områden tvärtom ytterligare förskjuts till nodernas fördel. Det är, menar de, osannolikt att jämlikheten mellan städer i ekonomiskt och tillgänglighetsmässigt avseende skulle öka med anläggandet av en höghastighetsjärnväg (Tomaney & Marques, 2013, s. 419-422). Slutsatsen de drar är att den brittiska höghastighetsjärnvägen med största sannolikhet, tvärtemot de uttryckta intentionerna, kommer att öka den regionala polariseringen och förstärka den rådande urbana hierarkin.
I ganska bjärt kontrast till studien över Storbritanniens höghastighetsjärnväg, kan den spanska motsvarigheten lyftas. Forskarna Monzón, Ortega och López (2013) identifierar nämligen uppenbara fördelar för de städer som kommit i fråga för stationsetablering längs en höghastighetsjärnväg. De relativa fördelar som uppstår för städer längs järnvägssträckningen är påtagliga, men innebär också stora absoluta fördelar för dess omland. I sin studie lyfter de fram att just målsättningen i projektet - en absolut förbättring för hela landet, eller relativa förbättringar för vissa platser - är helt avgörande för huruvida projektet kan sägas falla väl ut eller inte. Om ingången är att öka jämlikheten platser emellan måste järnvägsnätet utformas på ett annat sätt än om det överordnade målet är den totala tillväxten i landet, då fokus bör läggas på de redan starkaste stadsområdena. Generellt sett menar de att man inte kan säga att en höghastighetsjärnväg i sig varken underlättar eller försvårar en strävan mot regional jämlikhet, utan att detta helt och hållet hänger på hur projektens målsättningar formuleras och hur systemet utformas rent praktiskt (Monzón, Ortega & López, 2013, s. 18). I sin närmare undersökning av Spaniens höghastighetssystem kommer de till andra slutsatser än sina brittiska kollegor. Spaniens geografiska förutsättningar, det faktum att landet är kvadratiskt och har en hög befolkningskoncentration, samt
den stora omfattningen av utbyggnadsplanerna, gör att anläggandet av höghastighetsjärnvägen genererar positiva resultat både vad gäller ekonomisk effektivitet och regional jämlikhet. Tillgängligheten ökar i absoluta tal över i stort sett hela landet, men i relativa tal allra mest utanför storstadsområdena (Monzón, Ortega & López, 2013, s. 25). Genom den GIS-analys som forskarna genomfört finner de att städer som i utgångsläget har en låg grad av tillgänglighet upplever den största förbättringen både i absoluta och relativa tal, medan de redan väl sammankopplade storstäderna endast upplevde marginella absoluta förbättringar och därtill en relativ försämring av tillgängligheten. Totalt sett har den regionala jämlikheten ökat i Spanien efter höghastighets-järnvägens anläggande.
Den övergripande slutsatsen som Monzón m.fl. (2013, s. 28) kommer till är att planeringsprocessen för höghastighetsjärnväg måste inbegripa överväganden om både systemets ekonomiska effektivitet och dess inverkan på geografisk jämlikhet. Först när dessa båda ställs i relation till varandra kan tillräckligt välgrundade avväganden göras.
3. 5. Tidigare forskning i Sverige
I Sverige finns, av förklarliga skäl, ingen speciellt omfattande empirisk forskning gjord inom ämnet höghastighetsjärnvägar. Vad som däremot finns, och kan bidra med förståelse även för fallet med höghastighetsjärnvägen, är forskning kring andra större infrastrukturinvesteringar, gjord utifrån frågor om nyttoberäkningar och potentialer för framväxande arbetsmarknadsregioner. Enstaka studier finns också som specifikt tittar på Sverigeförhandlingens förslag. Forskaren Erik Ronnle genomförde nyligen en studie över hur man gjort de samhällsekonomiska analyser som legat till grund för Sverigeförhandlingens slutgiltiga förslag. Han har jämfört ett 50-tal beräkningsunderlag från kommuner, regioner och samarbetsorgan för att se hur de är uppbyggda, i vilken grad de är jämförbara och på vilket sätt de för fram respektive intressents argument. Ronnle (2017, s. 492) konstaterar att de nyttoberäkningar som gjorts genomgående är otillräckliga som beslutsunderlag. Skälet till detta är att de i merparten av fallen bygger på kalkyler som räknar nyttor dubbelt, att de underskattar kostnader och att de i förhållande till varandra inte är jämförbara. Istället för att tjäna som objektiva och precisa beslutsunderlag, vilka kan bidra till upplysta och välavvägda beslut, menar Ronnle att de snarare förefaller fungera som intressenternas ”bud” i tävlan om att väljas ut som stationsort. Ronnle menar vidare att kravet från Sverigeförhandlingen att samtliga värden skulle kvantifieras och om möjligt monetäriseras kan ha lett till att en del av de beräkningar som presenterats istället kan se som glädjekalkyler med ambitionen att ”sälja in” orten som möjlig stationsort. Detta är ett fenomen som går igen i flera andra mega-projekt för infrastruktur, vilket har
identifierats flerfalt i internationell forskning (se bl.a. Hylén, Lindberg & Nilsson, 2005; Flyvbjerg, 2009).
Ronnle identifierar ett tillvägagångssätt i analysfasen som är gemensamt för många av de inblandade intressenterna, nämligen att frisera siffrorna. Detta menar han har varit särdeles uppenbart hos de intressenter som känt sig tvungna att ”tävla” om sin plats i förslaget, d.v.s. de orter som inte redan från början pekats ut som självklara noder i systemet. De presenterar högt ställda mål för bostadsbyggnation och vidlyftiga prognoser för näringslivstillväxt och andra ekonomiska mervärden. Dessa kalkyler är i merparten av fallen dessutom svagt underbyggda och saknar redogörelser för metodiken som använts, vilket gör dem omöjliga att jämföra på ett rättvisande sätt (Ronnle, 2017, s. 496).
Förutom ovan nämnda brister i intressenternas samhällsekonomiska analyser, så pekar Ronnle (2017, s. 497) på avsaknaden av resonemang kring fördelningspolitiska effekter av höghastighetsjärnvägen. Man avstår, medvetet eller omedvetet, från att belysa huruvida nyttoeffekterna i den egna orten kan missgynna de som inte får del av investeringen. Dräneringseffekter från stationsorternas omland till stationsorten är ett välkänt och flerfalt beskrivet fenomen vid järnvägsutbyggnad i Europa (se bl.a. Albalate & Bel, 2012; Chen & Hall, 2015; Tomaney & Marques, 2013). Trots detta är avsaknaden total av resonemang kring dessa frågor. Effekten av detta menar Ronnle blir att nyttoverkningarna av höghastighetsjärnvägen avsevärt överskattas, då de sannolikt till del vägs upp av förluster annorstädes (Ronnle, 2017, s. 497).
3. 6. Sammanfattning och konklusion
Det urval av teorier som vi gjort syftade till att skapa en så heltäckande teoretisk grund som möjligt för det problemområde som uppsatsen belyser. Genom att sammanfoga generellt applicerbar teori kring ojämn geografisk utveckling och ekonomisk teori i mega-projekt samt teori om maktstrukturer i planeringsprocesser, med tidigare forskning och teorier framarbetade ur specifika fallstudier, menar vi oss kunna teckna en i allt väsentligt rättvisande och heltäckande bild av problem och möjligheter i ett projekt som höghastighetsjärnvägen och en process som Sverigeförhandlingen. Det teoretiska ramverket menar vi därför vara väl valt i relation till studiens syfte.
4. INFÖR OCH UNDER SVERIGEFÖRHANDLINGEN
Studiens första empiriska fas utgjordes av dokumentstudier. Där granskades väsentliga uppdrags- och planeringsdokument från Sverigeförhandlingen och de nyttoanalyser som kommunerna längs järnvägens potentiella sträckningar har tagit fram. I detta kapitel redogörs för framträdande teman och de viktigaste argumenten som respektive aktör lyfter i sina dokument.
4. 1. Sverigeförhandlingens uppdrag (kommittédirektiv)
Startskottet för Sverigeförhandlingen kom i samband med att regeringen 1 juli 2014 beslutade att inleda arbetet med att ta fram en utbyggnadsstrategi för höghastighetsjärnväg mellan Sveriges tre största städer. I regeringens kommittédirektiv angavs att en särskild utredare och förhandlingsperson, med tillhörande kansli, skulle utreda järnvägens sträckning, principer för dess finansiering samt förhandla med berörda regioner och kommuner. Som syftet med uppdraget angavs att möjliggöra ett snabbt anläggande av nya stambanor, i akt och mening att maximera dess samhällsekonomiska lönsamhet, samt att identifiera åtgärder för ökat bostadsbyggande (Regeringskansliet, 2014:106, s. 1-2).
I kommittédirektivet är det tydligt angivet att den tidigare genomförda Stockholms-förhandlingen, som innefattade förhandlingar mellan stat, landsting och kommuner om tunnelbane- och bostadsutbyggnad i Stockholmsregionen, anses ha varit lyckosam, varför ett liknande tillvägagångssätt rekommenderas för Sverigeförhandlingen (Regeringskansliet, 2014:106, s. 3).
4. 2. Sverigeförhandlingens delrapport 2 (uppdragstolkning)
I den andra delrapport som Sverigeförhandlingen lämnar till regeringen anger man problem med kommittédirektivets vaga mål- och syftesbeskrivningar och redogör för sin egen tolkning av uppdraget. Sverigeförhandlingen inleder sin delrapport med att konstatera att: ”vi bedömer att syfte och mål för den nya höghastighetsjärnvägen behöver tydliggöras. Utan tydliga syften och mål är det inte möjligt att bedöma vilken utformning och vilken etappindelning som är mest lämplig” (SOU 2016:3, s. 12). I sin uppdragstolkning uttrycks bl.a. att utbyggnaden av järnvägen i första hand ska möjliggöra snabb ändpunktstrafik, d.v.s. resande mellan de tre storstäderna, och i andra hand möjliggöra snabb storregional trafik på de mellanliggande stationerna. I tredje hand ska utbyggnaden av järnvägen bidra till att avlasta Södra och Västra stambanan.
Vid sidan av dessa tre generella mål, föreslår Sverigeförhandlingen fem kvantifierade mål, av vilka de mest väsentliga i sammanhanget är målen för restider mellan ändpunkterna: två timmar Stockholm-Göteborg och två och en halv timme Stockholm-Malmö. Dessa tidsangivelser står inte specifikt uttryckta i det kommittédirektiv som kom Sverigeförhandlingen till handa, men efter kontakt med Niklas Lundin på Sverigeförhandlingen görs det gällande att detta istället framkommit senare, i en särskild promemoria från regeringen (Niklas Lundin, intervju, 20 april 2018). Denna promemoria har vi dock inte haft möjlighet att ta del av.
Sverigeförhandlingen redogör i sin delrapport för urvalskriterier som skulle kunna komma att ligga till grund för urval av stationsorter:
-
Det nationella intresset för en station på en enskild ort.-
Viljan till medfinansiering baserad på vilka lokala och regionala nyttor stationsläget får.-
Ortens storlek och nationella/regionala betydelse.-
Prognostiserat reseunderlag.-
Ambitionen från regionens kollektivtrafikmyndighet att upphandla kompletterande storregional tågtrafik (SOU 2016:3, s. 92).4. 3. Kommunernas nyttoanalyser
Tidigt i processen ombad Sverigeförhandlingen kommuner, regioner och berörda samarbetsorgan, exempelvis kommunförbund, längs de möjliga järnvägssträckningarna att ta fram beslutsunderlag, vilka skulle ligga till grund för Sverigeförhandlingens slutgiltiga förslag på sträckning och stationsorter. I underlagen skulle analyser göras där nyttorna med en eventuell station i orten eller regionen presenterades. I analyserna skulle restidsvinster, bostads-, arbetsmarknads-, miljö- och näringslivsnyttor samt sociala nyttor kvantifieras och monetäriseras. Dessa nyttoanalyser skulle fungera som underlag för en framtida urvalsprocess och som grund för diskussioner kring lokal medfinansiering av projektet (Sverigeförhandlingen, 2015a; Ronnle, 2017, s. 492-493). Möjliga sträckningar som identifierades och utreddes för järnvägens södra dragning genom Småland och Skåne, mellan Jönköping och Malmö, var:
-
US1 via Värnamo-Helsingborg.-
US2 via Värnamo-Hässleholm.!
Figur 1. Möjliga dragningar för höghastighetsjärnvägen. Källa: Trafikverket, 2015.
I februari 2016 presenterade Sverigeförhandlingen sitt förslag till val av linjesträckning och stationsorter för höghastighetsjärnvägen. Förslaget byggde på ett antal analyser och underlag över potentiella sträckningar som utretts för järnvägens södra dragning genom Småland och Skåne - mellan Jönköping och Malmö. Valet föll slutligen på alternativet US2 via Värnamo (Sverigeförhandlingen, 2016b, s. 6-7).
Vi har, med anledning av förekomsten av flera möjliga sträckningar för järnvägen, valt att studera nyttoanalyserna till Sverigeförhandlingen från Helsingborgs stad, Värnamo kommun och Nätverket Höghastighetsbanan, där Växjö kommun ingår. Det framgick dock i ett tidigt skede att Helsingborg dragit sig tillbaka som alternativ stationsort i och med att man ställt sig bakom Region Skånes s.k. ”Skånebild” i förhandlingar med staten, vilket innebar att man accepterade en järnvägssträckning genom Skåne över Hässleholm (Niklas Lundin, intervju, 6 april 2018). Av det skälet gick Helsingborg inte att betrakta som en av de, i ordets rätta bemärkelse, konkurrerande orterna. Analysen fokuserar på alternativen US2 samt US5, d.v.s. Värnamo och respektive Växjö. En jämförande studie mellan dessa båda städer, anser vi, har stor relevans för möjligheten att besvara de forskningsfrågor vi ställt upp.
4. 3. 1. Växjö kommun (Nätverket Höghastighetsbanan)
”En västlig sträckning av höghastighetsbanan genom Småland riskerar att snedfördela södra Sveriges infrastruktur. Resultatet blir att sydöstra Sverige stängs ute från resten av landet. Ett läge mitt i Kronobergs län ger nytta för hela sydostregionen och inkluderar Blekinge och Kalmar, som annars hamnar i infrastrukturskugga.” (Nätverket Höghastighetsbanan, 2015, s. 15).
Så lyder ett av de främsta argumenten från Nätverket Höghastighetsbanan (NH) i den nyttoanalys de lämnade in till Sverigeförhandlingen. Nätverket består av kommunerna Kalmar, Karlskrona, Nybro, Emmaboda, Lessebo, Växjö, Alvesta, Älmhult och Hässleholm, samt Region Blekinge, Regionförbundet i Kalmar län, Blekinge Tekniska Högskola och Linnéuniversitetet. NH har skrivit fram en 136 sidor lång nyttoanalys i samverkan med aktörer på lokal och regional nivå, institutioner och företrädare för näringslivet. 600 företag har dessutom skrivit på uppropet för en dragning via Växjö (Nätverket Höghastighetsbanan, 2015, s. 1). NH argumenterar i sin nyttoanalys för ett alternativ som kopplar samman Växjö och Älmhult med Jönköping och Hässleholm, som man menar skapar den största samhällsekonomiska nyttan och därmed är det bästa alternativet för Sverige.
I takt med att tjänstesektorn ökar i betydelse förs, med utgångspunkt i tidigare forskning som utförts kring höghastighetsjärnvägar, argument kring att det främst är kunskapsintensiva branscher som gynnas av en höghastighetsjärnväg. NH hävdar att man ”ser höghastighetsbanan som en kunskapsbana som gynnar regionens och landets högkvalificerade tjänsteföretag att fortsätta utvecklas och stärkas” (s. 1). Växjö, Kalmar och Karlskrona är samtliga universitetsstäder, och nätverket menar därför att en sträckning som gynnar dessa och binder samman åtta universitetsstäder, från Malmö till Linköping, är att föredra. Samtidigt menar man att detta skulle resultera i att den redan kraftiga tillväxten i regionen skulle kunna tillta ytterligare (s. 15-16). NH hävdar att hela regionen i Kalmar, Kronoberg och Blekinge län är är särskilt sårbar med rådande geografiska och infrastrukturella förutsättningar, och att en station för höghastighetsjärnväg skulle kunna ha avsevärd betydelse för framtida tillväxtmöjligheter. Det uttrycks att det historiskt sett saknats politiska incitament för att göra omfattande infrastruktursatsningar i sydöstra Sverige, vilket ytterligare motiverar en satsning idag (s. 23). Effekterna från en höghastighetsbana bör därför dels ses ur ett nationellt perspektiv, men även ur ett regionalt jämlikhetsperspektiv. NH menar att influensområdena för höghastighetståg blir geografiskt begränsade för det fall att kopplingar till regionala trafiksystem inte tillförs (s. 19), och understryker därför vikten av att även utveckla Kust
till kust-banan, mellan Göteborg och Kalmar/Karlskrona via Växjö. Den är tänkt att komplettera höghastighetsbanan och är viktig för att bidra till god regional nyttofördelning (s. 1, 15).
Kring den önskade stationen i Älmhult, där IKEA har sitt huvudkontor, uttrycks att det bör vara av nationellt intresse att försörja ett av Sveriges mest betydelsefulla multinationella företag med tillfredsställande infrastruktur. Man hävdar vidare att det är kommunens farhåga att IKEA, vid en utebliven stationsetablering på orten, kan komma att tvingas omlokalisera - med stor sannolikhet utanför Sveriges gränser (s. 41).
Som en direkt konsekvens av målet om 2 timmar och 30 minuter mellan Malmö och Stockholm, något som inte skulle uppnås med en ”omväg” via Växjö, har Nätverket utvecklat ett alternativt förslag till linjesträckning där man istället passerar öster om Jönköping på ett s.k. triangelspår - något man räknat på skulle generera en större nyttoeffekt. Detta alternativ benämns US5A Öst.
Man lyfter fram en svårighet i att kvantifiera bostadsnyttan, d.v.s. beräkna det antal bostäder en stationsetablering för höghastighetsjärnväg skulle medföra, och framhäver att förutsättningarna för att kunna precisera detta skiljer sig avsevärt på olika platser i landet. I mindre orter är man i högre utsträckning beroende av färre exploatörer än vad man är i en större stad, där antalet potentiella exploatörer är betydligt fler (s. 46). Man har, trots att man menar att det skett på osäkra premisser, gjort uppskattningar kring vad en station skulle generera i faktiska bostäder och nytta för de olika orterna i regionen. Med anledning av storleken på vår studie, presenteras siffrorna enbart för Växjö kommun. Antalet bostäder som beräknas följa av en stationsetablering för höghastighetsjärnväg uppgår till 12 000 (s. 21). Antalet nya arbetstillfällen beräknas till omkring 1 900. Den totala arbetsmarknadsnyttan uppskattas till 710 miljoner kronor årligen efter att trafiken på höghastighetsbanan kommit igång. Här ska det dock observeras att arbetsmarknadsnyttan är räknad utifrån nettolön, och kan därför vara svårt att jämföra med de beräkningar som gjorts i Värnamo, som istället hanterar bruttolönen. Man har också räknat fram ett totalt näringslivsvärde, vilket beräknas uppgå till 960 miljoner kronor årligen (s. 12). Det ska även tilläggas att samtliga beräkningar är gjorda utifrån förutsättningen att US5 förbinds med ett triangelspår utanför Jönköping (US5A Öst), samt att de förslag till kvalitetshöjande åtgärder i regionaltrafiken som presenteras också genomförs.
4. 3. 2. Värnamo kommun
”Raka spåret har varit arbetsnamnet för nyttoberäkningarna av höghastighetsbanans sträckning Jönköping-Värnamo-Hässleholm. Det första skälet är uppenbart, vi förespråkar den raka linjen för tågtrafiken mellan Stockholm och Malmö, därför att det ger störst vinst i fråga om byggkostnad och restid. Det andra skälet är att vi ger raka besked om vad som driver tillväxt i vår region: Det är företagande som är motorn för samspelet mellan arbets- och bostadsmarknad, service och utbildning.” (Värnamo kommun, 2015, s. 3).
Så inleder Värnamo kommun sitt 76 sidor långa underlag till Sverigeförhandlingen. Prioriterings-ordningen kommunen läser in i direktiven från Sverigeförhandlingen, och gärna själva understryker, handlar om kortast möjliga restid: den är själva poängen med höghastighetståg. Samtidigt påtalas det att det också är viktigt att en stor del av trafiken stannar där människorna och företagen finns, så att nyttan kommer fler till del (s. 7). Värnamo lyfter i sammanhanget fram sin roll som logistisk knutpunkt som ett viktigt argument för att komma i fråga för stationsetablering. Förutom detta framhäver man sin särart vad beträffar näringslivsstruktur och arbetsmarknad. Att kommunen är en del av den företagstäta Gnosjö-regionen framhävs genomgående i underlaget. Att regionen hyser ett stort antal framgångsrika exportföretag menar man understryker den nationella betydelsen av att just Värnamo och dess omland kommer i åtnjutande av höghastighetsjärnvägen. Varje tillgänglighetshöjande och kapacitetsstärkande infrastrukturinvestering i en sådan region, menar man kommer få multiplikativa nyttoeffekter för näringslivets utveckling. Dessa följdverkningar fortplantar sig på arbetsmarknadsutbudet, behovet av bostäder och avseende socialt kapital, vilket man menar inte går att inteckna i de beräkningsverktyg som förordas av Sverigeförhandlingen, men man ändå vill trycka särskilt på. Därför tillämpar man ”i mer eller mindre stor utsträckning” en friare beräkningsmodell (s. 13).
Antalet bostäder som Värnamo kommun beräknar ska följa av en stationsetablering uppgår till 1 445 (s. 29). Mängden nya arbetstillfällen beräknas till omkring 1 000 stycken. Den totala arbetsmarknadsnyttan som beräknas av stationen har räknats fram genom att multiplicera den genomsnittliga bruttoinkomsten i kommunen med antalet beräknade nya arbetstillfällen. Nyttan uppskattas därigenom till 275 miljoner kronor årligen efter att stationen byggts. Man har också räknat fram ett totalt näringslivsvärde, vilket beräknas uppgå till 380 miljoner kronor årligen efter att stationen byggts (s. 12).
4. 4. Sverigeförhandlingens slutrapport
I december 2017 lämnade Sverigeförhandlingen sin slutrapport till regeringen. Syftet med höghastighetsjärnvägen ska vara att knyta Stockholm, Göteborg och Malmö tidsmässigt närmare varandra samt att mellanliggande regioner kan utvecklas. I slutrapporten fastställs att järnvägen ska byggas för att kunna erbjuda restider på två timmar Stockholm–Göteborg och två och en halv timme Stockholm–Malmö, vilket förutsätter att tåg kan köras i hastigheter om 320 kilometer per timme (SOU 2017:107, s. 55). Man förespråkar en hög utbyggnadstakt, medelst lånefinansiering, vilket skulle medge igångsättning av trafik år 2035. Detta för att snabbare kunna realisera de samhälleliga nyttor som man förutspår, samt för att effektivisera byggprocessen och därmed hålla nere kostnaderna (SOU 2017:107, s. 14).
Beträffande förutsättningarna att trafikförsörja systemet bedömer Sverigeförhandlingen att kommersiellt underlag för detta i huvudsak föreligger i ändpunktstrafiken, medan underlag för trafikförsörjning av de mellanliggande stationerna inte finns i tillräcklig grad för att kunna bedrivas på marknadsmässiga villkor. Den storregionala trafiken behöver för att kunna komma till stånd upphandlas av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (SOU 2017:107, s. 15-16).
Sverigeförhandlingen berör i det sammanhanget också frågan om nyttospridning till stationslägenas respektive omland. I exempelvis avtalet med Värnamo formuleras ansvaret som att “regionen åtar sig i avtalet att i kommande planering verka för att anslutande kollektivtrafik bidrar till att sprida resenärsnyttor och öka arbetsmarknads- och näringslivsnyttor” (SOU 2017:107, s. 160). Ansvaret för hur nyttospridningen ska genomföras i praktiken preciseras inte närmare, utan kommer att utformas av de styrgrupper som tillsätts för varje stationsort.
I sin slutrapport presenterar Sverigeförhandlingen också de modifierade urvalskriterierna för stationsorterna. Dels har kriterierna preciserats, och delvis har fokus förflyttats till att i högre grad betona bostadsnyttan:
-
Minst 50 000 invånare i tätorten.-
Minst 3 000 prognostiserade resande per dygn.-
Minst 1 300 tillkommande bostäder till följd av stationsetableringen.-
Betydelse som bytespunkt för interregionalt resande (SOU 2017:107, s. 71).Det uppges även att alla kriterier inte måste uppfyllas, men att en ort måste uppfylla minst tre av de fyra kritikerna för kunna ses vara aktuell som stationsort (SOU 2017:107, s. 70).
Det framträder i slutrapporten samtidigt en medvetenhet om att god utveckling i stationsorternas omland inte per automatik behöver följa på höghastighetsjärnvägens anläggande. För att en sådan utveckling ska ske påtalar Sverigeförhandlingen att kompletterande infrastruktursatsningar kommer att krävas. För att öka och sprida nyttorna ytterligare föreslås fortsatta uppdrag åt Trafikverket att utreda kapacitetsförbättringar i de till höghastighetsbanan anslutande järnvägssystem, framför allt närmast de tre storstäderna, på delar av Kust till kust-banan samt på delar av Skånebanan (SOU 2017:107, s. 60).
4. 5. Sammanfattning och konklusion
Av Sverigeförhandlingens uppdragsbeskrivning framgår det att förhandlingsdelegationen haft relativt fria ramar att bestämma hur de av regeringen uppställda målen skulle infrias. De fastlade själva principerna för höghastighetsjärnvägens utformning och de kriterier som orterna längs järnvägen behövde uppfylla för att komma i fråga för en stationsetablering. De tillsåg också att kommunerna gjorde beräkningar för sina egna nyttoeffekter av järnvägen.
Det framgår i nyttoanalyserna hur de två studerade aktörerna tagit sig an uppgiften på ganska olika sätt. Växjö kommun är exempelvis en del i ett större nätverk som gemensamt arbetat fram en gemensam nyttoanalys, medan Värnamo kommun arbetat enskilt i framtagandet av sin nyttoanalys. I Värnamo lyfts framförallt det nationella perspektivet och nyttoeffekterna för landet som helhet, medan det i Växjös fall främst handlar om specifikt regionala argument, även om här också finns redogörelser för nationella nyttor. Det går genom detta att utläsa en inte helt oväsentlig nyansskillnad i hur kommunerna argumenterat för sin sak, vilket kan ha spelat roll för Sverigeförhandlingens slutrapport och slutgiltiga förslag. Sverigeförhandlingen betonar nämligen genomgående att det är de nationella nyttorna som ska prioriteras i första hand och de regionala nyttorna underordnas de nationella målen.
