En tillbakablick

Brottsbalkens terroristbestämmelser

Med anledning av bl.a. ökande problem med flygkapningar antogs under början av 1970-talet två FN-konventioner om brott mot den civila luftfartens säkerhet; en konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg (Haagkonventionen) och en kon- vention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet (Montrealkonventionen). För att genomföra instrumenten infördes särskilda straffbestämmelser om kapning av luftfartyg och luftfarts- sabotage i 13 kap. brottsbalken. Under slutet av 1980-talet ökade pro- blemen med att våldshandlingar även riktades mot flygplatser. Till Montrealkonventionen antogs därför 1988 ett protokoll för bekäm- pande av våldsbrott på flygplatser och en ny straffbestämmelse om flygplatssabotage infördes i brottsbalken. Samtidigt kompletterades också bestämmelserna om kapning av luftfartyg och luftfartssabo- tage till att omfatta även fartyg. Svensk domsrätt utsträcktes till att omfatta ovanstående brott oberoende av var gärningen begåtts eller av vem (universell jurisdiktion) och de kan benämnas som brotts- balkens terroristbestämmelser.

Den s.k. terroristlagen

Genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen) infördes särskilda bestämmelser om terrorism i svensk lagstiftning 1973.1 _Lagen

byggde på ett förslag som hade utarbetats av den dåvarande Kom- missionen för förebyggande av politiska våldsdåd som hade tillsatts med anledning av kapningen av ett luftfartyg på Bulltofta flygplats 1972.2

Genom lagen infördes begreppet våld, hot eller tvång för poli- tiska syften (terrorism) i svensk lagstiftning. Lagens syfte var att minska riskerna för att Sverige skulle bli skådeplatsen för internatio- nella terroristdåd och innehöll bestämmelser som innebar att utlän- ningar som verkade för organisationer som hade visat att de syste- matiskt använde våld för politiska syften kunde avvisas eller utvisas. I lagstiftningen på säkerhetsskyddsområdet användes också samma uttryck. I andra författningar användes endast begreppet terrorism, t.ex. i dåvarande polisdatalagen och sekretesslagen.

Terroristlagen ändrades sedan i flera olika omgångar, bl.a. på så sätt att enbart tillhörigheten till en viss organisation inte skulle vara tillräckligt för åtgärder utan det skulle också beaktas om utlänningen själv utgjorde en fara.3 _{Lagen ersattes 1991 av lagen (1991:572) om}

särskild utlänningskontroll (se vidare avsnitt 4.7.4).

En specialstraffrättslig lagstiftning mot terrorism växer fram

För att genomföra FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism från 1999 (finansieringskonventionen) infördes finansieringslagen.4 _{Genom lagen gjordes det straffbart att}

finansiera sådan brottslighet som det enligt konventionen ska vara straffbart att finansiera. Den brottsligheten fick i lagen beteckningen särskilt allvarlig brottslighet och avsåg bl.a. brott enligt vissa FN- konventioner på terrorismområdet. I sammanhanget klargjordes att den svenska regleringen om förberedelse till brott inte räckte till för

1 _{Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om åtgärder mot vissa}

våldsdåd med internationell bakgrund (prop. 1973:37).

2 _{Kommissionen för förebyggande av politiska våldsdåd avlämnade den 8 december 1972 sin}

rapport Åtgärder mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund (Ds Ju 1972:35).

3 _{Regeringens proposition om ändring i utlänningslagen (1954:193) m.m. (prop. 1975/76:18).} 4 _{Prop. 2001/02:149 Sveriges tillträde till Förenta nationernas internationella konvention om}

att uppfylla finansieringskonventionens krav. Den uttalade avsikten med finansieringslagen var att utvidga det kriminaliserade området på ett sådant sätt att svensk lagstiftning uppfyllde konventionens krav. Däremot avsågs inte att införa ett regelverk som skulle ha före- träde framför brottsbalken.

EU:s medlemsstater enades 2002 om ett rambeslut om bekäm- pande av terrorism (terrorismrambeslutet). Rambeslutet var den första internationella överenskommelse som innehöll en definition av terro- ristbrott och för att genomföra beslutet infördes 2003 lagen om straff för terroristbrott.5 _{Därmed infördes särskilda straffbestämmelser om}

terroristbrott i svensk rätt som utformades i mycket nära överens- stämmelse med rambeslutet. Det i annan lagstiftning använda be- greppet för att beskriva terroristbrottslighet – dvs. våld, hot eller tvång för politiska syften – utmönstrades och ersattes med en hänvisning till terroristbrottet.

Terrorismrambeslutet ändrades 2008 (ändringsrambeslutet) och byggdes ut med bestämmelser om offentlig uppmaning till terrorist- brott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften. För att genomföra ändringarna och motsvarande reglering i Europarådets kon- vention om förebyggande av terrorism från 2005 (terrorismkonven- tionen) infördes rekryteringslagen.6 _{Genom lagen infördes ett särskilt}

straffansvar för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning av- seende särskilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslig- het avsågs liksom i finansieringslagen förutom terroristbrott även bl.a. brott enligt vissa FN-konventioner på terrorismområdet. Lik- som beträffande finansieringslagen var också det uttalade syftet med rekryteringslagen att utvidga det kriminaliserade området på ett så- dant sätt att svensk lagstiftning uppfyllde internationella krav. Där- emot avsågs inte att införa ett regelverk som skulle ha företräde fram- för brottsbalken eller lagen om straff för terroristbrott.

Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte och finansiering av terroristorganisationer

Under 2010-talet ökade förekomsten av personer som, från Sverige och andra delar av Europa, reste utomlands och för en terroristorga- nisation deltog i en väpnad konflikt och/eller terroristbrottsrelaterad

5 _{Prop. 2002/02:38 Straffansvar för terroristbrott.}

verksamhet. I september 2014 antog FN:s säkerhetsråd resolution 2178 (2014) med bl.a. straffrättsliga åtgärder mot s.k. utländska terro- riststridande. För att genomföra resolutionen och för att motverka och förhindra resorna infördes i april 2016 ett särskilt straffansvar i rekryteringslagen för den som reser till ett annat land i terrorism- syfte och för den som tar emot utbildning avseende bl.a. terrorist- brott.7 _{Vid samma tillfälle infördes i finansieringslagen en särskild}

straffbestämmelse om finansiering av resor i terrorismsyfte samtidigt som det befintliga finansieringsbrottet byggdes ut till att omfatta den som finansierar en person eller en sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott (en terroristorganisation), oavsett syftet med finansieringen. Genom den sistnämnda utvidgningen uppfyllde lag- stiftningen uttryckligen FATF:s rekommendation om finansiering av terrorism (rekommendation nr 5).

EU:s terrorismdirektiv

I mars 2017 antogs EU:s direktiv om bekämpande av terrorism (terro- rismdirektivet), som ersatte terrorismrambeslutet. Dessförinnan hade också Europarådet byggt ut sitt straffrättsliga terrorismregelverk ge- nom antagandet av ett tilläggsprotokoll till den befintliga terrorism- konventionen. För att uppfylla kraven i direktivet och protokollet och för att skapa en mer heltäckande lagstiftning kompletterades i sep- tember 2018 nästan alla straffbestämmelser i de tre särskilda lagarna.8

Nykriminaliseringarna innebar bl.a. att grovt dataintrång lades till bland de brott som enligt dagens katalog kan utgöra terroristbrott och att straffansvaret för att utbilda sig för terrorism utvidgades till att även omfatta självstudier i exempelvis vapen- och sprängämnes- tekniker. Vidare utvidgades straffbestämmelsen om terrorismresor till att omfatta resor till det egna medborgarskapslandet (med undantag för svenska medborgares redor till Sverige) och kriminaliseringen av terrorismfinansiering bl.a. till att även omfatta finansiering av att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till sär- skilt allvarlig brottslighet. En liknande utbyggnad gjordes av rekry- teringsbrottet. Även finansiering av brott enligt rekryteringslagens bestämmelser om offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning gjordes straffbar.

7 _{Prop. 2015/16:78 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte.} 8 _{Prop. 2017/18:174 En mer heltäckande terrorismlagstiftning.}