Denna kunskapsbaserade analys utgår ifrån teorier om epistemiska nätverk och regimskapande. Detta inleds med ett lokaliserande av epistemiska nätverk inom klimatregimens tillkomstprocess. Vidare används resultatet för att undersöka dess påverkan inom tillkomstprocess med syftet att fastställa variabler av vikt.
3.3.2.1 Lokalisering av epistemiskt nätverk
Det är inte möjligt att utesluta att en mängd olika nätverk, såväl transnationella som nationella, existerar och verkar samtidigt. Det är dock essentiellt för denna analys att fokusera på epistemiska nätverk, vars verksamheter kan bestämmas utgöra variabler av vikt inom ramen för tillkomstprocessen. Med detta menas med andra ord att verksamheten bidragit med uppfattningar, idéer och normfrämjande som haft stor inverkan, överfört genom lärande, på aktörer med bestämmandemakt, i synnerhet genom att konsensuskunskap antagits och således utgör policyrelevant material (Haas 1993: 179f). Utifrån dessa kriterier tillsammans med definitionen av epistemiska nätverk med tyngd på erkänd expertis och ett auktoritärt anspråk
vetenskapliga klimatpanel (IPCC, härefter klimatpanelen). Klimatpanelen skapades 1988 av meteorologiska världsorganisationen (WMO) och Förenta nationernas miljöprogram (UNEP) med syftet att organisera utvärderingen av klimatförändring som ett vetenskapligt fenomen (Bodansky 2001a: 28, Raustiala 2001: 112).
Organiseringen av klimatpanelen genom en uppdelning av tre verksamhetsgrupper, utgör en viktig del i klassificeringen som ett epistemiskt nätverk. Dessa verksamhetsgrupper har uppdelat ansvar, varav den första ansvarar för den atmosfäriska vetenskapen om klimatförändring; den andra för klimatförändringens potentiella konsekvenser och åtgärder för anpassning till klimatförändring; och den tredje för potentialen att minska utsläpp av växthusgaser som bidrar till förändringar i klimatet (Dessler och Parson 2006: 12). Detta har stor påverkan på essentiella komponenter inom epistemiska nätverk, såsom att nätverket inte endast måste innefattas av en intersubjektiv kunskapskonsensus, utan även försöka med strategier av policyrelevans påverka aktörer med bestämmandemakt (Haas 1993: 180, Bernstein 2000: 481f).
Utifrån Haas (1992: 3) grunddefinition läggs det vikt på intersubjektivitet och huruvida kausala, normativa och principiella uppfattningar delas av nätverkets medlemmar och således ger upphov till kunskapskonsensus. Genom att fokusera på klimatpanelens utvärderingsrapporter är det möjligt att åskådliggöra graden av intersubjektivitet mellan forskare. I den första utvärderingsrapporten, som utgavs 1990, statuerar den första verksamhetsgruppen att okontrollerat koldioxidutsläpp och fortsättande av utsläpp i samma takt skulle innebära en höjning av jordens temperatur med 0.3 grader Celsius per decennium (Raustiala 2001: 112). Även principiella uppfattningar framfördes i klimatpanelens rekommendationer i den första utvärderingsrapporten. Detta visade sig i första hand genom att skyldigheterna mellan industrialiserade staters och mindre utvecklade stater skildes åt, varav industriländer rekommenderades att anta nationella mål för att mildra klimatförändringar, samt att bistå med teknologisk hjälp till utvecklingsländer (Paterson 1996: 141).
Det är även möjligt att inom klimatpanelen belysa vikten av konsensus, vilket även påverkar komponenten om intersubjektiva kausala uppfattningar, exempelvis genom att kunskapen att både klimatet blir varmare och vad som orsaker detta. I den första utvärderings- rapporten statueras det att mänsklig aktivitet ansvarar för den ökade koncentrationen av växthusgaser i atmosfären, vilket kommer att bidra till växthuseffekt som resulterar i uppvärmning av jordens yta (Paterson 1996: 142). I den andra utvärderingsrapporten, som utgavs 1995, stadgas både att klimatet faktiskt förändras till det varmare och att människan har märkbar påverkan på klimatet (Munasinghe och Swart 2005: 37). Det är i denna
bemärkelse av vikt för komponenten av vetenskapligt konsensus att utvärderingsrapporterna skrivs av flera hundratals forskare från en mängd olika stater och granskas av ytterligare ett hundratal forskare vars kommentarer är öppna för offentligheten (Dessler och Parson 2006: 148). Detta utgör även en viktig del för klimatpanelens möjlighet till anspråk på kunskapsauktoritet inom forskning av klimatförändringar.
3.3.2.2 Påverkan av epistemiskt nätverk
Till stor del innebär epistemiska nätverks påverkanskraft hur och om vetenskaplig konsensus, som främjats av ett epistemiskt nätverk, blir konsensus mellan aktörer med bestämmandemakt (Haas 1992: 29). Inledningsvis är det möjligt att belysa klimatpanelens inverkan som dagordningsfrämjare. Klimatpanelen stod för den absolut starkaste ståndpunkten för vetenskapligt konsensus inom klimatförändring, samt normativa uppfattningar om att åtgärder bör tas mot klimatets uppvärmning, vilket bidrog till stor publicitet för klimatförändringsproblematiken (Paterson 1996: 147). Klimatpanelens ståndpunkter såsom: ”the balance of evidence suggests that there is a discernible human influence on climate change” (Luterbacher och Sprinz 2001: 4), har spelat stor roll för konferensers möjlighet att från första början inledas, vilket redan inledningsvis har syftat till att inte endast samarbeta för anpassning till ett varmare klimat, utan att även diskutera möjliga åtgärder för att minska staters påverkan på dessa förändringar. Enligt Haas kan detta beskrivas som att vetenskaplig konsensus inom ett område, levererat av ett epistemiskt nätverk, leder till nya samarbetsmönster inom ett problemområde (Haas 1993: 183f), vilket utger en essentiell del för grunddefinitionen av epistemiska nätverk genom att det hjälper stater att identifiera sina intressen, samt att det ramar in problemfrågorna och formar en samarbetsdebatt (Haas 1992: 4f). Klimatpanelens kunskapsmässiga konsensus om den mänskliga påverkan på klimatet, samt dess möjlighet att leverera intersubjektiva kausala uppfattningar om både anpassnings- strategier och åtgärdsstrategier, kan således fastställas som viktiga variabler i tillkomstprocessen, i synnerhet genom dess bidragande att sätta problemet på dagordningen.
Klimatpanelens verksamhet spelade dock även en betydande roll för själva förhandlingen, vilket är essentiellt för det epistemiska nätverkets möjlighet att påverka aktörer med bestämmandemakt och hur kunskapsmässig konsensus genom nya beteendemönster även leder till konsensus mellan stater (Haas: 1992: 6, 29f). En bekräftelse för detta är hur
utformningen av klimatkonventionen. Detta exempelvis genom att det i avtalstexten statueras att: ”slutmålet för denna konvention … [är] att atmosfärens koncentration av växthusgaser stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig antropogen störning i klimatsystemet” (FCCC 1992: art. 2, Paterson 1996: 148). När förhandlingen tog sin fart var det stor koncentration kring de stora frågor som klimatpanelen tidigare hade ramat in. Detta var gällande för allt ifrån finansiering till institutionell utformning och krav på nationell rapportering (Raustila 2001: 110).
Mycket tyder på att klimatpanelens påverkan var störst för stater som saknat välunderbyggd inhemsk vetenskaplig expertis inom området. Detta gjorde klimatpanelen till en central källa för vetenskaplig rådgivning och undervisade på så vis många aktörer, vilket medförde till att dessa stater antog en mer aktiv roll i förhandlingsprocessen (Raustila 2001: 113). Klimatpanelens påverkan för utformningen av förhandlingarna, dess aktiva roll som vetenskaplig rådgivare, samt lärandet genom främjandet vetenskaplig konsensus, är ett bevis för att konsensus kunde överföras och även innebära konsensus mellan de med bestämmandemakt. Detta kan således fastställas som viktiga variabler i klimatregimens tillkomstprocess, vilket till stor del kan beskrivas genom att klimatpanelen gav upphov till nya lärandemönster inom klimatförändringssamarbetet, vilket på så vis hade stor influens för regimens tillkomst.
3.3.3 Sammanfattning
Det är möjligt att med hjälp av det kunskapsbaserade regimperspektivet att belysa ett antal variabler av vikt inom klimatregimens tillkomst. Utifrån argumentet att regimers tillkomst inom komplexa problemområde sker när vetenskaplig konsensus även innebär konsensus för aktörer med bestämmandemakt, är det möjligt att belysa klimatpanelens roll inom tillkomstprocessen. Att klimatpanelen kan kvalificeras som ett epistemiskt nätverk bidrar till lokaliserandet av variabler såsom att klimatproblematiken uppkommit på dagordningen och främjandet av principer och normer som exempelvis den mänskliga påverkan av klimatet och industrialiserade staters särskilda ansvar, vilka sedan validerats när parterna till avtalen har samtyckt med dessa.
4.
SLUTLEDNING
Internationellt samarbete och internationella överenskommelser är världspolitiska fenomen som verkat som drivkraft för en rad olika teorier inom internationella relationer att förklara. Institutionsskapande och regimskapande innebär skärskilda samarbetsformer och dessa skapas allt mer frekvent inom dagens världspolitik. Samtidigt tenderar klimatförändrings- problematiken att spela en allt större roll inom policyevalueringar över en rad olika nivåer och aktörer inom det internationella samhället. Denna uppsats är en studie i användandet av divergerande uppfattningar om vad som influerar regimskapande för att fastställa variabler av vikt inom klimatregimens tillkomst, med den metodologiska och epistemologiska ansatsen att vad en analytiker ser och lyfter fram vid analyserandet av ett fall inte endast styrs av de empiriska bevisen utan även vilka konceptuella premisser som används vid analyserandet. I klimatförändringsregimens tillkomst är det, utifrån uppsatsens teoretiska premisser, möjligt att belysa faktorer som spelat en särskild vikt i att samarbetsregimen skapats genom fastställandet av dessa som variabler av vikt. Uppsatsens resultat, eller med andra ord det viktiga i klimatregimens tillkomstprocess, kan utifrån uppsatsens analys uppdelad utifrån de tre regimteoriperspektiven intresse, makt och kunskap, berättas genom tre skilda beskrivningar.
Den första, det intressebaserade perspektivet, karaktäriseras av grundhypotesen att regimer skapas när möjligheten till integrativ förhandling är stor, samt att möjligheten för integrativ förhandling att vara framgångsrik är stor. Klimatregimen har utifrån dessa premisser tillkommit på grund av en förhandlingsomgivning som influerats av följande beståndsdelar och faktorer. Inledningsvis i förhandlingarna under Riokonferensen, men även vidare under partskonferenserna, utformades förhandlingarna utifrån beslutsfattarprocedurer efter konsensus. Detta är en variabel av stor vikt då det uppmuntrade förhandlingsaktörerna att anta en integrativt och problemlösande förhandlingsapproach, vilket inte varit fallet om majoritets- beslutsmekanism nyttjats. Vidare uppmuntrades detta av upprättandet av tidsgräns för överenskommelse av klimatkonventionen, samt att Riokonferensens åtnjöt medial uppmärksamhet. Detta influerade tillkomsten främst genom att begränsad tid försämrar
förutspå konsekvenser av olika strategier. Den mediala uppmärksamheten påverkade genom att parterna blev mer tillmötesgående för att nå lösningar på klimatförändringsproblematiken än att endast maximera sitt egenintresse.
Samtidigt var det också högst relevant för förhandlingsutformningen att samtliga av världen stater var representerade, samt att en rad andra aktörer medverkade, vilket även försvårade parternas möjligheter att förutspå strategikonsekvenser och andra parters förhandlingsposition. Även klimatförändring som naturfenomen influerade till viss del osäkerheten i att evaluera strategikonsekvenser genom dess komplexitet att peka ut vinnare och förlorare vid såväl förändringar i temperatur, havsnivå och väderförhållande som vid kostnader för anpassningsstrategier.
Förutom att förhandlingsparterna, som på grund av föregående faktorer, var villiga att anta den problemlösande approachen av integrativ förhandling influerades tillkomsten av den stora koncentrationen kring rättvisa. I denna kontext står begreppet rättvisa i relation till effektivitet. Med detta menas att skapandet av en direkt effektiv regim i bemärkelsen av minskning av globala växthusgasutsläpp kan förväntas innebära lagbindande globala utsläppsmål. Med andra ord att samtliga av världens stater vid första början tvingats åtknyta sig till minskning av antropogena växthusgasutsläpp och inte endast de redan industrialiserade staterna. Fokus på rättvisa, att en stor del parter är av uppfattningen att deras intressen tas i beaktning, var en essentiell faktor som möjliggjorde klimatregimens tillkomst för att lagbindande avtal genom konsensusbeslut kunde ratificeras. Rättviseaspekten genomsyrade hela tillkomstprocessen men är av störst betydelse i dess slutskede, inom förhandlingarna för upprättandet av Kyotoprotokollet, när statliga skyldigheter specificerades för industriländer under kategorin Annex B (se bilaga I).
Den andra, det maktbaserade perspektivet, karaktäriseras av grundhypotesen att regimers tillkomst är ett fall av maktdistributionen och relativa maktförutsättningar utnyttjat av individuella stater eller grupper av stater för hur reglerna ska dikteras. Utifrån dessa premisser har klimatregimen tillkommit i maktkampen mellan såväl nordblock och sydblock som inom nordblocket. En viktig influerande faktor i inledningen av klimatregimens tillkomst vid Riokonferensen var möjligheten att påtrycka att regimen skulle innehålla ett handelssystem för växthusgasutsläppsrättigheter, vilket i synnerhet erhöll stort utrymme som problemfråga inom inter-nordkonfliken. Denna faktor stimulerade tillkomsten genom att en rad aktörer blev mer villiga att ingå i samarbetet. En del av dessa parter, såsom Förenta staterna, Ryssland och Australien, ansågs dessutom vara nyckelaktörer i samarbetet i form av stora deras omfattande
utsläppsnivåer och ekonomiska styrka. Den relativa maktmöjligheten att påtrycka reglerna för ett handelssystem påverkades även till viss del viss av skiftningar i maktdistributionen genom externa orsaker i form av EU:s förhandlingar om unionens framtida utformning.
Slutskedet av klimatregimens tillkomst stimulerades vidare av att nord-sydkonflikten intensifierades. Dödläget som karaktäriserade den andra partkonferensen i Genève bröts genom maktutövning av i synnerhet USA:s och EU-medlemmarnas vilja att trots avsaknad av konsensus driva fram förhandlingsdeklarationen. Detta stimulerade tillkomsten genom att det underlättade för vidare förhandlingar vid den tredje partskonferensen i Kyoto, där Kyotoprotokollet signerades.
Under Kyotorundan verkade fortsatt maktutövningar mellan koalitionsbildningarna ytterligare stimulerande för tillkomsten av regimen. USA:s maktutövande genom att påtrycka principen om skadliga efterverkningar innebar en öppning för OPEC-ländernas påskrift av Kyotoprotokollet, vilket avslutningsvis uppmuntrade till att klimatregimen tillkommit.
Den tredje, det kunskapsbaserade perspektivet, präglas av grundhypotesen att en regim tillkommer när ett epistemiskt nätverk innefattande av kunskapsauktoritärt anspråk, vetenskaplig konsensus och policydrift influerar aktörer med bestämmandemakt. Stimulerandet till klimatregimens tillkomst, utifrån dessa premisser, berör i synnerhet uppkomsten av idéer, forskning och kunskapskonsensus, samt härkomsten av intresse hos aktörer med möjlighet att sluta internationella avtal. Inledningsvis är uppmuntrande till klimatregimens tillkomst möjlig att spåra till tidpunkter innan inledandet av förhandlingarna vid Riokonferensen. När det epistemiska nätverket klimatpanelen, skapas fyra år innan Riokonferensen, bidrar det genom sina tre verksamhetsgrupper till essentiellt normskapande om kunskapen av klimatförändring, dess konsekvenser och möjliga åtgärder. Detta är i synnerhet gällande för principiella uppfattningar om vetskapen att klimatförändring och global uppvärmning utgör ett potentiellt hot och att människan har märkbar påverkan på klimatet. Klimatpanelen som epistemiskt nätverk fungerade under inledningsfasens av regimens tillkomst som stimulator genom normfrämjande och dagordningssättare. Klimatpanelens närvarande är således en essentiell faktor som påverkat till att reella multilaterala förhandlingar med syftet att samarbeta kring problemområdet fick sin inledning.
Rollen av kunskap stimulerade även tillkomsten vidare under förhandlingarna. Denna roll berör främst klimatpanelens möjligheter att påverka aktörer med bestämmandemakt och således skapa nya samarbetsmönster. Att det kunskapsmässiga konsensus drivet av
principer, normer och regler som staterna enats om i förhandlingarna. Även detta berör framför allt uppfattningarna om klimatförändring som hot och viljan att reglera staters växthusgasutsläpp för att minska antropegena utsläpp. Dessutom verkade klimatpanelen som vetenskaplig rådgivare under förhandlingarna, vilket uppmuntrade till regimtillkomst genom att fler aktörer antog en mer aktiv roll i förhandlingarna.
Denna uppsats resultat levererat genom tre varierande skildringar av klimatregimens tillkomst innebär till viss del en divergerande bild av vad klimatregimen är sprungen ur. Det intressebaserade bidraget skildrar en bild där beslut och överenskommelser tagits med viss harmoni. Detta till viss del med syftet att lösa ett globalt problem och gynna systemet som helhet, samtidigt som rättvisa mellan aktörerna har varit en genomgående central fråga. Det maktbaserade bidraget däremot skildrar hur meningsskiljaktigheter och påtryckningar format tillkomsten. Detta möjligtvis vid en del tillfälle för att gynna systemet som helhet, men även i form av främjandet av egenintresse. Det inte möjligt att bortse ifrån att både skildringar kan vara närvarande samtidigt eller närvarande vid olika faser av tillkomstprocessen. Stephen Krasners tankeutveckling (se 2.1.2 och 3.2.2) belyser i denna bemärkelse relevanta aspekter vid regimförhandling. Skapandet av en regim karaktäriseras aldrig av genomgående harmoni i ett direkt plussummespel, där samtliga parter uppfattar att de vinner på att reglera beteendet på ett visst sätt, eftersom det i så fall redan skulle ha varit självreglerande. Inte heller karaktäriseras det av direkt nollsummespel, där parternas uppfattning genomsyras av att en stats vinst alltid innebär en annan stats förlust. Det är möjligt att det, samtidigt som exempelvis rättvisa har genomsyrat förhandlingarna mer än i andra regimarrangemang, ändå kan finnas en rad tillfälle då parter uppfattat att deras intresse inte tas i beaktning.
Den kunskapsbaserade skildringen har dock större grad av förenlighet med både intressebaserade och maktbaserade förklaringar, vilket till stor del styrs av dess kompletterande syfte. Denna skildring bidrar med essentiell vetskap om både härkomsten om vetenskapligt konsensus och varifrån förhandlingsparternas intresse härstammar från. Däremot är det problematiskt att med endast en kunskapsbaserad analys finna förklaringar på varför stater i slutändan väljer att överlämna suveränitet och ratificera avtal.
Ett intressant och inte medvetet förväntat resultat är att de tre analyserna inte endast bidrar med förklaringar till klimatregimens tillkomst utan även belyser dess utformning och dynamik. Detta berör främst överenskommelsen om en ramkonvention om klimatförändring utan specificerade utsläppsmål eller andra tydliga statliga skyldigheter men med syftet att vidareutveckla detta med protokoll. Utifrån det intressebaserade perspektivet visar analysen
att detta är ett fall av viljan att ta beslut utifrån konsensus och se till intresset hos ett stort antal parter, vilket resulterar i en konvention endast innehållande principiella uppfattningar som samtliga parter är villiga att enas om. Utifrån den maktbaserade analysens är det ett fall av minsta gemensamma nämnare, där aktörer med stora relativa maktmöjligheter med skeptisk inställning till välspecificerade skyldigheter och koststamma åtgärder haft stor påverkanskraft över den slutgiltiga utformningen. Utifrån den kunskapsbaserade analysen är avtalens utformning och innehåll ett fall av konsensuskunskap och principiella uppfattningar främjad av klimatpanelen som ett epistemiskt nätverk.
Debatter och forskning kring förutsättningarna av internationellt samarbete har under lång tid varit en central fråga inom internationella relationer och kan förväntas vara så inom den närmsta tiden. Även om fenomenet klimatförändring först under de senaste åren erhållit verkligt omfattande internationell uppmärksamhet, har forskningen kring klimatsamarbetet varit pågående de senaste tjugofem åren. Denna uppsats bör främst placeras som en studie av tillkomsten av klimatsamarbetet som en regim, eftersom uppsatsen har behandlat samarbetet som sådant, genom att fokusera på överenskomna principer, normer, regler och beslutsfattar- procedurer. Detta skiljer sig från studier som syftar till att förklara enstaka staters policy eller fokusera på enskilda lobbygruppers agerande, men även från rena förhandlingsspelsanalyser. Uppsatsen har ett användningsområde med förhoppning att underlätta vid såväl klimatregimens framtida utveckling som vid skapandet av regimer med likartat problemområde eller andra likställda samarbetsarrangemang.
Tillvägagångssättet har framför allt sin slagkraft och förtjänst i att det möjliggjorts att fastställa ett stort antal variabler, vilka dessutom är av varierande karaktär, som verkat för att regimen tillkommit. Det är dock även här studien som sådan har utvecklingspotential, exempelvis genom att göra det möjligt att utforma ett teoretiskt ramverk med fler teoriperspektiv och på så sätt kunna leverera en mer omfattande och helhetlig skildring av vad som stimulerat klimatsamarbetet. Det är i denna bemärkelse i synnerhet gällande i två avseenden. För det första att möjliggörande av sökandet av inomstatliga variabler, vilket i synnerhet är relevant för härkomsten av enskilda staters policy och intresse. För det andra att innefatta ett starkt kognitivt kunskapsbaserat perspektiv som istället för att verka kompletterande, ifrågasätta rådande strukturer och sanningar och på så vis följa den allmänna ontologiska och epistemologiska debatten inom internationella relationer.
Genom att söka och fastställa variabler av vikt inom klimatförändringsregimens tillkomstprocess är tillkomsten av regimen, med denna uppsats som grund, framför allt ett fall av: problemlösning med fokus på parters varierande ansvar, rättvisa och respekt för parters olika intresse under enstämmighet och konsensus; av ledarskap och utnyttjandet av relativa maktförutsättningar genom påtryckningar, både med syftet att gynna systemet som helhet och eget intresse; och av framkomsten av vetenskaplig konsensus om både den mänskliga påverkan på klimatet och lämpliga anpassningsstrategier, samt dess möjlighet till influerande av aktörer med bestämmandemakt.