2.3.1 På väg in i Stadsbyggnadsvision 2.0
Efter en kraftig nedgång för Jönköpings centrum i samband med att det gamla rege-mentet A6 öppnade som externhandelsområde 1987 inleddes i början av 90-talet en rad insatser för att utveckla stadskärnan. Östra centrum rustades upp och fick gågata, ett nytt kollektivtrafiksystem infördes och ett nytt resecentrum byggdes. 1997 etable-rades högskolan nära centrum och stadskärnan har genomgått stora förändringar med positiva effekter under den senaste 10-15 årsperioden. Efter några års process sjösat-tes år 2000 Stadsbyggnadsvisionen – en vision för stadskärnans utveckling med stark betoning på genomförande enligt devisen ”Från tanke till handling”. Jönköpings arbe-te med stadskärneförnyelse har fungerat som mall för flera andra städer i Sverige och har även väckt intresse utomlands.
Figur 11: Stadsbyggnadsvision 1.0 och Stadsbyggnadsvision 2.0.
Stadsbyggnadsvisionen, som hade sitt fokus på Jönköpings stadskärna, håller nu på att avslutas. De projekt som identifierades under visionsarbetet har i realiserats, de sista är under genomförande. Jönköping står nu inför nya utmaningar och en rad stora fy-siska omvandlingsprojekt, den här gången med statliga infrastrukturinvesteringar som en viktig komponent. Inne i den centrala staden planeras dubbelspår på den idag en-kelspåriga Jönköpingsbanan, Torsviksområdet på gränsen till Vaggeryds kommun har i den nyligen genomförda statliga kombiterminalsutredningen föreslagits som en stra-tegisk kombiterminal och Götalandsbanan – en framtida höghastighetsjärnväg mellan Stockholm och Göteborg – skall gå genom kommunen med en station i staden. Samti-digt fortsätter utvecklingen av stadskärnan med en upprustning och ombyggnad av Östra och Västra Centrum samt områdena kring Munksjön. Mot bakgrund av de framgångar man tycker sig ha upplevt genom arbetet med Stadsbyggnadsvisionen har man samlat de projekt man bedömer som viktigast under benämningen ”Stadsbygg-nadsvision 2.0 – Staden och sjöarna”.
2.3.2 En historia av framväxande ”helhetssyn”
Liksom i Uppsalas översiktsplaneprocess har arbetet med stadsutveckling i Jönköping präglats av en lång process med utåtriktade inslag som temaseminarier, medborgaren-käter, mm. Ambitionen var tidigt att involvera berörda intressenter även utanför den kommunala organisationen och arbetet med stadskärneutveckling präglades redan i samband med den första upprustningen av Östra Centrum av ett nära samarbete mel-lan kommunen och fastighetsägare. Efter en lång process förenades stadskärnans olika företagarföreningar i en gemensam organisation och 1992 bildades centrumutveck-lingsorganisationen På Stan (numera Jönköping City) som ett samarbete mellan kommunen, handlare och fastighetsägare i centrum47. Formatet för På Stan var inspi-rerat av det engelska konceptet Town Centre Management och var ett tidigt exempel på ett sådant samarbete i Sverige48.
På Stan har varit en viktig part i stadens förnyelsearbete men den grundläggande prin-cipen om samarbete mellan berörda aktörer har även gällt andra aktörer. I samband med att Östra Storgatan omvandlades till gågata blev det nödvändigt med omlägg-ningar av trafiksystemet – inte minst busstrafiken som hade haft Östra Storgatan som ett huvudstråk i staden. Inledningsvis gav detta upphov till meningsskiljaktigheter mellan å ena sidan kommunen, som var drivande i förändringen av Östra Centrum, och å andra sidan gatans handlare och busstrafikens huvudman, Länstrafiken, som upplevde omvandlingen av Östra Storgatan negativt utifrån sina respektive verksam-heters perspektiv49. Det fanns dock en politisk övertygelse i staden om värdet i om-vandlingen som därför drevs igenom trots protesterna. Detta tvingade i sin tur fram en översyn av kollektivtrafiksystemet i staden. Successivt växte ett samarbete fram mel-lan kommunen och Länstrafiken och när sedan det sk Komfortpaketet genomfördes – effektiviseringen av kollektivtrafiken med bl a ett nytt stomlinjenät – skedde detta under delat projektledarskap mellan kommunen och Länstrafiken. Den stads- och tra-fikomvandling som skedde i samband med upprustningen av Östra och senare Västra Centrum samt Komfortpaketet följdes sedan av ett nytt resecentrum för samordning av den lokala, regionala och nationella kollektivtrafiken.
2.3.3 En samlad strategi för stadskärnan – Stadsbyggnadsvisio-nen
Mot slutet av 1990-talet hade alltså flera större projekt genomförts och sambanden dem emellan blivit allt tydligare. Så långt hade projekten definierats vart och ett för sig, även om de i hög grad byggde på varandra. Successivt växte insikten fram att ett riktigt helhetsgrepp borde omfatta dessa delar sammantaget, dvs hela stadskärnan. Vid ungefär samma tid (1997) flyttade högskolan in i de centralt belägna lokalerna på Väster vilket innebar ytterligare förändringar för stadskärnan. Dessutom planerades en expansion av högskolan vars studentantal ökade med ca 40% de första fem åren efter
47
Representant för På Stan
48
Tornberg & Hansen (2007)
49
flytten till centrum50. Mot denna bakgrund initierades därför 1998 ett brett arbete för utveckling av hela stadskärnan samlat under benämningen Stadsbyggnadsvisionen51. Framtagandet av Stadsbyggnadsvisionen inleddes med en bred diskussion om stadens karaktär och utvecklingsförutsättningar, med avstamp i analyser och rapporter om exempelvis stadskärnans roll i en stadsregion52, stadens trafiksystem och olika fysiska utvecklingsmöjligheter. Ett antal seminarier hölls utifrån frågeställningen ”Vad är den goda staden?”och på teman som stadens relation till vattnet, stadens mötesplatser hög-skolans utveckling53. I kommunikationen med allmänheten användes olika typer av visualiseringsverktyg för att visa hur staden skulle kunna komma att förändras. Politi-ker och tjänstemän från kommunen informerade på föreningsmöten o d. Samtidigt fördes en vidare diskussion om utvecklingen av kommunen som helhet, resulterande i den kommunövergripande visionen ”Ljuset vid Vättern” där själva centrumfunktionen lyftes fram särskilt i samband med att stadens roll som centrum i ett vidare regionalt sammanhang samt som mötesplats och kommunikationscentrum framhölls som pro-filområden för Jönköping54. ”Ljuset vid Vättern” skulle enligt beslutet i kommunfull-mäktige fungera som ”riktlinjer för all annan strategisk och övergripande plane-ring”55. En central utgångspunkt för Stadsbyggnadsvisionen var alltså den grund-läggande tanken på betydelsen av en attraktiv och väl fungerande kärna i regionen och staden – en utgångspunkt med förankring i kommunens mest övergripande visionsdo-kument. Konkretiserandet av stadsbyggnadsvisionen i projekt byggde därför på ett sådant helhetsperspektiv där stadskärnan som sådan, snarare än de enstaka fysiska omvandlingsprojekten stod i fokus:
”Staden är inte bara byggnader, gator och torg även om dessa är de långsiktigt formande stadsbyggnadselementen. Det handlar också i hög grad om innehållet, sta-dens liv samt platser för utbyte av varor och tjänster, liksom för möten mellan män-niskor. Stadskärnan är en del av staden, kanske den viktigaste, säkert den mest spek-takulära.”56
När Stadsbyggnadsvisionen sedan sammanställdes i ett dokument 2000 hade en rad projekt – både pågående och framtida – samlats under ett gemensamt paraply. Där ingick bl a den omfattande förändringen av området vid Munksjöns norra strand57, förnyelsen av Hamnparken och Hamnkanalen, fortsatt utveckling av stadens resecent-rum, en handelsstrategi för staden, satsningar på hållbara kommunikationer, mm58. När kommunfullmäktige sedan antog Stadsbyggnadsvisionens förslag till bärande idéer och handling underströk man dess betydelse genom att betona att genomföran-det av den har ”hög prioritet”59. I samband med att Stadsbyggnadsvisionen sjösattes förändrades också det sätt man organiserade projektarbetet på. En särskild styrgrupp
50
Statistik från Högskoleverket. Registrerade studenter netto vid Högskolan i Jönköping (inklusive Hälsohögskolan i Jönköping fram t o m HT01) per kalenderhalvår. VT98 var antalet studenter 5815 jämfört med 8030 VT03. Avser registrerade på utbildningsprogram och inkluderar därför inte studenter som läser fristående kurser.
51
Jönköpings kommun (2000a)
52
Johansson (1999)
53
Jönköpings kommun (2000a)
54
Jönköpings kommun (2000b)
55
Jönköpings kommun (2000c, §145)
56
Jönköpings kommun (2000a, s 12)
57
Jönköpings kommun (2002)
58
Jönköpings kommun (2000a)
59
för arbetet inrättades, bestående av kommunalråden inom ansvarsområde 3, dvs sam-hällsbyggnads- och de tekniska frågorna60, samt presidierna i stadsbyggnadsnämnden och tekniska nämnden. I praktiken anslöts även presidiet för miljönämnden till denna grupp och ingick formellt i styrgruppen från 200361. Vidare markerade kommunen sitt långsiktiga åtagande genom att redan 2000 avsätta 200 miljoner kronor för genomfö-randet av Stadsbyggnadsvisionen under perioden 2001-2005 i samband med budget-arbetet för år 2001. Tidigare hade varje enskilt projekt haft sin egen budget och nu beslutade kommunen att avsätta en särskild budget för hela det kommunala åtagandet i Stadsbyggnadsvisionen.
Avsättandet av 200 miljoner kronor till arbetet var ett sätt för kommunen att signalera sitt långsiktiga och uppriktiga engagemang för visionen. I det kommunala budgetarbe-tet för år 2001 betonas detta särskilt: ”För det fortsatta projektarbebudgetarbe-tet och trovärdighe-ten i detta gentemot utomstående intressenter är det av avgörande vikt, att redan i nu föreliggande förslag till investeringsplan markera och reservera ett utrymme för de kommande åren. […] För en framtida positiv utveckling av Jönköping och genomfö-randet av de delprojekt som ingår i Stadsbyggnadsvisionen har den totala kommunfi-nansierade investeringsvolymen bedömts till 200 Mkr under en femårsperiod, 2001-2005.”62.
2.3.4 Utvecklingsenheten bildas
Stadsbyggnadsvisionens grundprinciper byggde på ett helhetsgrepp som förutsatte en stark sammanhållande projektledning. Kommunfullmäktige hade markerat sin priori-tering av arbetet genom att bilda en särskild styrgrupp för den politiska styrningen av arbetet samt att avsätta ekonomiska resurser för fullföljandet av kommunens åtagan-den inom visionen. Däremot följde inte en motsvarande organisationsförändring på tjänstemannasidan där arbetet fortsatte inom ramen för den ordinarie förvaltningsor-ganisationen, dominerat av Stadsbyggnadskontoret.
Stadsbyggnadsvisionens sektorsövergripande karaktär blev dock allt mer påtaglig och 2003 tog Stadskontoret och Kommunstyrelsen initiativ till en mer sammanhållen or-ganisation även på tjänstemannasidan då det konstaterades att ”[f]ör närvarande finns det ingen instans i den kommunala förvaltningen som har som sitt ansvar att leda och samordna stora strategiska projektorganisationer. För vissa fysiska utvecklingsprojekt har stadsbyggnadskontoret fungerat som projektansvarig enhet men den typen av verksamhet torde dock ligga utanför kontorets egentliga uppgift.”63 För att också sä-kerställa tjänstemannasidans förutsättningar att på ett ändamålsenligt sätt arbeta med och prioritera detta bildades därför en särskild utvecklingsenhet direkt under kom-munstyrelsen med uppgiften att arbeta med Stadsbyggandsvisionen och andra strate-giska samhällsbyggnadsfrågor. Utvecklingsenheten skulle ges ”en så fristående ställ-ning som möjligt inom ramen för den befintliga organisationsstrukturen för att inte
60
Ansvarsområde 3 omfattar översiktlig fysisk planering, kommunikationer, miljö- och hälsoskydd, räddningstjänst, va, avfall, fastigheter och energiplanering (Jönköpings kommuns hemsida, 2008-01-14).
61
Jönköpings kommun (2003a)
62
Jönköpings kommun (2000d, §299). Ambitionen att avsätta 200 miljoner kronor för Stadsbyggnads-visionen följdes sedan upp årligen och den totala finansieringen av StadsbyggnadsStadsbyggnads-visionen slutade på ca 218 500 000 kr (Jönköpings kommun 2006, s 157).
63
’tyngas’ av daglig operativ verksamhet”64. Inrättandet av Utvecklingsenheten hos kommunstyrelsen var därför också ett sätt att prioritera Stadsbyggnadsvisionen högre. I samband med bildandet av Utvecklingsenheten samlades också de finansiella resur-serna för genomförandet av Stadsbyggnadsvisionen hos Kommunstyrelsen65. Det ekonomiska ansvaret synkroniserades därigenom med ledningsansvaret då det finan-siella ansvaret för genomförandet kunde läggas på den projektledning som ansvarade för visionen, istället för dem som genomför delarna av den.
Stadsbyggnadsvisionen skilde sig från tidigare stadsutvecklingsarbete genom det långt gångna helhetsgrepp som präglade arbetet. Det omfattade inte bara samordningen av olika projekt utan också en organisatorisk lösning som tog ett helhetsgrepp om pro-cessen inom respektive delprojekt. Genom att utse en projektledare med ansvar för ett projekts alla faser – från idé till genomförande – var avsikten att säkerställa att den ursprungliga idén inte förändrades på ett oreflekterat sätt på vägen mot det fysiska slutresultatet. Oavsett om byggfasen i ett projekt utfördes på entreprenad eller i kom-munens egen regi var projektledningen hela tiden den samma. En tjänsteman beskri-ver den stora fördelen med att ha ansvar för hela processen så här:
”Den stora fördelen med det här arbetssättet [från tanke till handling] är att slutprodukten blir den man vill ha från början. Som projektledare är jag med i processen hela vägen – från idén ända tills sista stenen är satt. […] Om röd vånga granit har följt som en röd tråd genom alla de här projekten för att nå en helhetslösning när det gäller granit kan en byg-gare komma och säga att ’den här granitmuren blir för dyr – vi kör betong istället, det blir halva priset’, om han inte har varit med från början och inte har en aning om varför det ska vara röd vånga granit där. Detta problem kan också uppstå om det är för många faser med olika ansvariga i processen från tanke till handling. Det är som leken där man viskar ett ord till en person som viskar detta vidare till nästa och nästa osv så blir det aldrig samma ord som kommer ut på slutet. […] Man får ju kompromissa och pruta och greja men jag vet ju var jag ska kompromissa för att det ska bli minst fel i helhetskonceptet och för att slutlösningen inte skall förfelas. Om jag måste ta bort någonting tar jag inte bort röd vånga. Då tar jag bort något annat .”66
Denna organisationsprincip ligger bakom Stadsbyggnadsvisionens underrubrik ”Från tanke till handling”67 – ett arbetssätt som inte var helt okontroversiellt när det inför-des:
”Nu är organisationen så etablerad så att varje förändring som måste göras tar man med mig. Det har man lärt sig. Från början var det lite si och så. […] I början var det ungefär så här: ’Jaha vad är kontonummret så vi vet var vi ska dra pengarna?’, sa den som skulle bygga. ’Här är inte att dra några pengar. Jag beställer och ska ha en faktura på allt som görs och den ska jag kontrollera och betala. […] Annars har jag ju ingen kontroll på eko-nomin.’ Men det är utklarat nu och fungerar nästan bra. Men så var det inte från början.”68 De arbetssätt genom vilka man har bedrivit stadsutvecklingsarbetet i Jönköping har alltså successivt och förhållandevis systematiskt vuxit fram under en knapp 20-årsperiod, sedan slutet av 1980-talet, för att under början av 2000-talet landa i Stads-byggnadsvisionen. Detta har gjorts under förhållandevis bred politisk enighet, domi-nerat av ett antal nyckelpersoner, bland både politiker och tjänstemän. Bildandet av
64
Jönköpings kommun (2003a, s 2)
65
Jönköpings kommun (2003b)
66
Tjänsteman 1 på Jönköpings kommun
67
Jönköpings kommun (2000a)
68
Utvecklingsenheten var ett viktigt steg framåt enligt dem som arbetade i den – de dri-vande tjänstemännen och politikerna under framtagandet av Stadsbyggnadsvisionen: ”Förslaget [att inrätta en utvecklingsenhet under kommunstyrelsen] skall (…) ses som ett första steg på väg att utforma en effektiv och ändamålsenlig organisation”69. Orga-nisationen av arbetet med Stadsbyggnadsvisionen var ett sätt att komma upp över nämnderna och samtidigt ha dem involverade eftersom presidiet i de hårda nämnderna satt med i den politiska ledningen för arbetet.
2.3.5 Ny Stadsbyggnadsvision och nya förutsättningar
Medan de sista delarna av Stadsbyggnadsvisionen håller på att avslutas har ett pro-gram för Stadsbyggnadsvision 2.0 tagits fram med underrubriken ”Staden och sjöar-na”70 under hösten 2007 och våren 2008, som bygger på ett tidigare förslag till hand-lingsplan71. Denna gång är den geografiska fokuseringen mindre på stadskärnan en-bart och mer på staden runt Munksjön, kallad Kärnan, och innehåller flera projekt med stora statliga infrastrukturinvesteringar som en viktig komponent. Inne i den cen-trala staden planeras dubbelspår på den idag enkelspåriga Jönköpingsbanan, Torsvik-sområdet på gränsen till Vaggeryds kommun har i den statliga kombiterminalsutred-ningen72 föreslagits som en strategisk kombiterminal och Götalandsbanan – en fram-tida höghastighetsjärnväg mellan Stockholm och Göteborg – skall gå genom kommu-nen med en station i staden. Samtidigt fortsätter utvecklingen av stadskärnan med en upprustning och ombyggnad av Östra och Västra Centrum samt områdena kring Munksjön. I högre grad än tidigare är dessutom mycket av den mark som ska exploa-teras i privat ägo vilket ytterligare förändrar förutsättningarna för vision 2 jämfört med vision 1.
69
Jönköpings kommun (2003c, s 1, förf. kursivering)
70
Jönköpings kommun (2008)
71
Jönköpings kommun (2005a)
72
Figur 12: De två stadsbyggnadsvisionernas geografiska omfång. Medan Stadsbyggnadsvision 1.0 hade sitt fokus på stadskärnan tar Stadsbyggnadsvision 2.0 ett större grepp om staden. Anm: Kartan är från tiden innan bron över Munksjön färdigställdes 2006.
Efter valet 2006 blev det majoritetsskifte i kommunen och den tidigare koalitionen mellan (s) och (c) byttes ut mot en ny koalition mellan de fyra allianspartierna samt (mp). Stadsutvecklingsfrågorna har dock som regel inte varit blockåtskiljande i Jön-köping. Den nya majoriteten gör i sitt kommunprogram för mandatperioden 2007-2010 tydligt att man har för avsikt att fortsätta det arbete som påbörjats:
”Arbetet med stadsutveckling och den centrala stadens utbredning ska fortsätta. Området runt Munksjön är av strategisk betydelse och i nära samverkan med andra aktörer ska kommunen arbeta med att skapa goda förutsättningar för stadens utveckling i enlighet med programmet för stadsbyggnadsvisionen ’Staden och sjöarna’”73.
En tjänsteman sa i en intervju att ”i princip finns det ingen partipolitisk strid kring
stadsbyggnadsfrågorna och politikerna har aldrig lagt sig i detaljer men just hur ar-betet ska bedrivas vidare verkar meningarna gå isär om.”74
Sedan 2005 har ett antal politiska och personmässiga förändringar successivt utmanat mycket av det som hade vuxit fram och av de ansvariga kom att betraktas som själv-klara framgångsfaktorer i det kommunala stadsutvecklingsarbetet. Under 2005 bytte
73
Jönköpings politiska majoritet (2007, s 3)
74
Tjänsteman 2 på Jönköpings kommun
Stadsbyggnadsvision 2.0 Kärnan
Stadsbyggnadsvision 1.0