balken
Brist i utformningen av reglerna i miljöbalken, eller förordningar utgivna med stöd av miljöbalken.
Brister i användningen av miljöbedömningar och miljökonsekvensbedömningar (MKB kap 6) för planer och program tas upp i fördjupad utvärdering av Begrän-
sad klimatpåverkan, dels i den fördjupade utvärderingen av God bebyggd miljö
och i Mot en hållbar stadsutveckling. Trafikverket, många kommuner och flera regionorgan gör inte de miljöbedömningar som behövs, eller gör dem med under- målig kvalitet. En brist är att det inte finns krav på systematiska miljöbedömning- ar av de åtgärdsförslag som tas fram som underlag till regionala och nationella transportplaner. En annan brist i lagstiftningen är att det inte finns möjlighet att utöva tillsyn i dessa frågor och att det inte heller finns några sanktionsmöjligheter för de kommuner eller myndigheter som inte bedöms följa regelverket.
Regelutformningen för miljökvalitetsnormer (kap 5) tas upp i Frisk luft. Åtgärdsprogram upprättade enligt kap 5 följs ofta inte tillräckligt väl. Det saknas sanktionsmöjligheter i lagstiftningen för de kommuner som inte följer programmet.
I fördjupad utvärdering av Giftfri miljö noteras bristen på möjlighet till sank- tioner i direkt anslutning till att överträdelser upptäckts, när det gäller användning av farliga ämnen i varor (kap 14).
Svårigheter att ompröva tillstånd för regleringsdammar och vattenkraftverk enligt miljöbalken anförs i fördjupad utvärdering av Levande sjöar och vattendrag som det främsta hindret för att uppnå god ekologisk status i sötvatten. Miljöbal- ken innehåller regler för bland annat prövning, omprövning och tillsyn av vat- tenkraftsanläggningar, och det bedöms att det är det centrala styrmedlet för att åtgärda vandringshindren. Krångliga regler, oklar tillämpning av reglerna och små resurser hos myndigheterna för att driva omprövningar gör att det, med miljö- balkens verktyg, tar alldeles för lång tid att få till stånd moderna miljöanpassade tillstånd för merparten av anläggningarna. Ytterligare ett hinder är att myndighe- terna enligt nuvarande praxis ska ersätta verksamhetsutövarna för olika kostnader på grund av produktionsförluster och det inte finns specifika anslag till myndighe- terna för den typen av kostnader.
I fördjupad utvärdering av Grundvatten av god kvalitet konstateras att inte till- räckligt många allmänna vattentäkter är skyddade och att ett sådant lagkrav borde införas.
Krångliga eller otydliga regler
Reglerna om markavvattning och dikesrensning (kap 11) är krångliga, enligt för- djupad utvärdering av Myllrande våtmarker. Det gör området svårt att utöva tillsyn över. Det är också ett hinder för återskapande eller nyanläggning av våtmarker, eftersom markavvattningstillstånden är svåra att ändra på. Processen för anmälan och tillståndsgivning för våtmarksrestaurering eller -skapande behöver förenklas.
Samverkan mellan miljöbalken och andra lagar
I fördjupad utvärdering av Giftfri miljö tas problemen med dålig samstämmighet mellan miljökvalitetsnormer för vatten i kap 5 (med ursprung i vattendirektivet) och kemikalielagstiftningen Reach respektive lagstiftningen om bekämpnings- medel (förordningar med stöd i kap 14), upp. Det finns en betydande risk för att åtgärder mot farliga ämnen kan falla mellan stolarna. Kopplingen mellan reglerna behöver ses över så att överskridanden av riktvärden i miljökvalitetsnormer kan utlösa övervägande om begränsningar om användningen av kemikalier enligt de andra lagstiftningarna.
I fördjupad utvärdering av Myllrande våtmarker redovisas oklarheter i hur man ska tillämpa lagen om vissa torvfyndigheter och miljöbalken tillsammans i fråga om tillståndsgivning för torvtäkter.
I fördjupad utvärdering av Levande skogar konstateras att kopplingen mellan skogsvårdslagen och miljöbalken är komplex vilket försvårar implementeringen för skogsägare, myndigheter och andra aktörer.
I Näringslivets miljöarbete75 nämns svårigheterna att införliva industriemis- sionsdirektivet (IED) i miljöbalken. Direktivets regler är inte i koherens med mil- jöbalken eftersom balken utgår ifrån förutsättningarna i det enskilda fallet och tillämpar principen om bästa möjliga teknik för varje anläggning. Det orsakar svårigheter i tillämpningen för både myndigheter och näringsliv.
Dåligt utvecklad praxis – eller underutnyttjande av regler
Att praxis inte utvecklats kan bero på att regler är krångliga och svårtolkade, eller på bristande kompetens och resurser hos myndigheter att driva vissa frågor eller på att domstolarna inte tillräckligt tydligt tagit ställning i frågor där det finns star- ka motstående intressen. En konsekvens av detta kan vara att visa delar av lagen underutnyttjas.
I fördjupad utvärdering av Giftfri miljö nämns att praxis för om en verksam- hetsutövare eller fastighetsägare har ansvar att sanera områden som förorenats före 1969 (då gamla miljöskyddslagen trädde i kraft) är oklar.
I fördjupad utvärdering av Grundvatten av god kvalitet tas upp att tillståndspröv- ning enligt miljöbalken inte tar tillräcklig hänsyn till påverkan på grundvattnet, och att bättre villkor behöver ställas gentemot tillståndshavaren avseende skydds- åtgärder och övervakning av påverkan. Här nämns att tillämpningen av miljöbal- kens regler i grustäktsärenden varierar över landet och behöver bli striktare i vissa län, samt den bristande implementeringen av erforderlig övervakning inom vatten- förvaltningen.
I fördjupad utvärdering av Myllrande våtmarker nämns oklarheter kring hur långtgående villkor tillsynsmyndigheten kan ställa med stöd av artskyddsförord- ningen.
I fördjupad utvärdering av Ett rikt växt- och djurliv och i Näringslivet miljöar- bete nämns den svagt utvecklade praxisen för hur avvägningarna mellan åtgärds- kostnader och ekonomi ska göras enligt kap 2 § 7. En underlagsrapport framtagen inför FU15 visar att det inte finns tydliga linjer i beslut och domskäl. 76
I fördjupad utvärdering av Ett rikt växt- och djurliv tas frågan om kompensa- tionsåtgärder upp (16 kap 9 § MB). Det är generellt sett ovanligt att krav på kom- pensation tillämpas utanför skyddade områden, även om det förekommer i relativt stor omfattning vid intrång i landskapselement som omfattas av biotopskydd, till exempel krav att ersätta alléträd som tas ner. Det finns behov av att ensa tillämp- ningen av ekologisk kompensation mellan prövningsmyndigheter.
I fördjupad utvärdering av Ett rikt växt- och djurliv noteras att det speciellt för fridlysta arter som inte är hotade är svårt att få gehör för skyddsåtgärder i domstolarna. En orsak kan vara att art- och habitatdirektivet inte helt är genom- fört i Sverige och förändringar i artskyddsförordningen behövs för att förtydliga bestämmelserna. Verksamhetsutövarens och markägarens ansvar för egenkontroll vid åtgärder som kan påverka fridlysta arter är också oklart.
I fokusrapporten Näringslivets miljöarbete77 framhålls bedömningen att de all- männa hänsynsreglerna i 2 kap. inte har utnyttjats i tillräcklig utsträckning i pröv- ningen av miljöfarliga verksamheter. Frågor om resurshushållning och energieffek- tivisering har inte drivits så ofta från myndigheter eller näringsliv och domstolarna har inte någon linje för hur de hanterar de frågorna. Detta beror sannolikt till stor del också på kompetens- och resursbrist hos alla berörda aktörer.
Frågor om prövotid enligt 22 kap. 27 § tas också upp i Näringslivet miljöarbete. Bestämmelsen borde enligt förarbetena till miljöbalken tillämpas restriktivt och endast när det finns klara motiv för det. Domstolarna använder sig dock på olika sätt av prövotider. Det finns exempel på domar där i princip alla frågor sätts på prövotid, där prövotiderna är omotiverat långa eller förlängs gång på gång. Det
76 Enveco (2015) Hur tillämpas miljöbalkens rimlighetsavvägning?
77 Naturvårdsverket (2015a) Miljö- och klimatarbete i näringslivet. En översikt med fokus på drivkrafter och klimat.
finns också domar där frågor som är av betydelse för tillåtligheten, t.ex. artskydd och frågor som i förlängningen berör Natura 2000-områden, sätts på prövotid.
Bristande resurser och/eller kompetens
I fördjupad utvärdering av Skyddande ozonskikt tas problemet med dålig sorte- ring av rivningsavfall upp. Detta leder att cirka 80 procent av CFC i isolerings- material inte tas hand om på rätt sätt vid rivningar. Orsaken är delvis bristande kompetens hos verksamhetsutövarna. Delvis beror det också på bristande resurser i kommunernas tillsynsverksamhet. Ett hinder som lyfts är också bristande sam- verkan mellan bygg- och miljöförvaltningar i många kommuner.
I fördjupad utvärdering av Ingen övergödning nämns att potentialen att minska näringsbelastningen med stöd av kap 12 och förordning om miljöhänsyn i jord- bruket (nitratdirektivet) är betydligt större än den faktiska effekten.
I fördjupad utvärdering av Hav i balans samt levande kust och skärgård nämns brister i tillsynen och tillsynsvägledningen för reglerna om strandskydd (kap 7). Det kan tolkas som bristande resurser för tillsynen. Liknande resursbrister kon- stateras för omprövning av tillstånd för regleringsdammar och vattenkraftverk i fördjupad utvärdering av Levande sjöar och vattendrag.
I fördjupad utvärdering av Grundvatten av god kvalitet tas upp att bristande resurser och kompetens på tillståndsmyndigheter och inom samhällsplaneringen på länsstyrelser och kommuner innebär att inte tillräcklig hänsyn tas till grund- vattenaspekter i tillståndsärenden samt i översikts- och detaljplaneringen, och att resurser saknas på tillsynssidan för att exempelvis se till att reglerna inom vatten- skyddsområden följs. Bristen på resurser inom vattenförvaltningsarbetet nämns också, framförallt avseende övervakning av grundvatten.
Enligt fördjupad utvärdering av Myllrande våtmarker rapporterar flera läns- styrelser att takten på införandet av skydd av våtmarker saktas ner på grund av att arbetet med skydd av skog får företräde. Det skulle behövas mer resurser både för handläggning och för markinlösen för att öka takten i arbetet. Även brister i tillsyn och rådgivning i syfte att öka miljöhänsyn och skydda våtmarker med höga naturvärden i olika verksamheter, särskilt i skog- och jordbruk (11 kap) konstateras.
I fördjupad utvärdering av Ett rikt växt- och djurliv görs bedömningen att det behövs tillräckliga resurser i anslaget för ersättning till markägare, tillräcklig handläggarresurser inte minst vid länsstyrelserna, samt ersättningsmark till skogs- ägare om vi ska kunna nå de mål som finns i konventionen för biologisk mång- fald. Det formella skyddet är ofullständigt till omfattning, innehåll, representati- vitet och konnektivitet. Anspråken på medel för att genomföra skyddsåtgärder är väsentligt högre än tillgängliga medel. Resurserna för arbetet med formellt skydd, och skötselavtal behöver förstärkas. Även i fördjupad utvärdering av Levande sko-
gar lyfts frågan om att det behövs tillräckliga resurser i anslaget till formellt skydd
I fördjupad utvärdering av Ett rikt växt- och djurliv konstateras att prövningen där artskydd ingår generellt behöver bli bättre och de biologiska underlagen för- bättras. Vid prövning av strandskyddsdispenser ingår sällan avvägning mot djurs och växters livsmiljöer, trots att det är ett av syftena med strandskyddet. En del i den bristen kan härledas till bristen på biologisk kompetens i kommunerna. Vidare bedöms i utvärderingen att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. (särskilt 5§) inte har utnyttjats i tillräcklig utsträckning i prövningen av miljöfarliga verk- samheter. Frågor om resurshushållning och energieffektivisering har inte drivits så ofta från myndigheterna. Domstolarna har inte visat någon klar linje för hur de hanterar de frågorna. Detta beror sannolikt till stor del på kompetens- och resurs- brist hos alla berörda aktörer.
I Näringslivets miljöarbete belyses att tillsynen enligt miljöbalken är ojämn mel- lan kommuner och även mellan ABC-anläggningar i förhållande till U-anläggning- ar. Det beror till viss del på att de kommunala myndigheterna drar sig för att ta ut tillsynsavgifter från små företag. Många länsstyrelser ser att det är nödvändigt att prioritera prövningsfrågor, men det sker på bekostnad av tillsynen och tillsynsväg- ledningen.
Vidare konstateras i Näringslivets miljöarbete också att undersökningar av hur småföretag sköter sin egenkontroll visar tydliga signaler på att många branschor- ganisationer är dåliga på att ge stöd till små företag. Det bidrar till att många före- tag har svårt att möta tillsynsmyndigheten på ett sätt som underlättar samverkan mellan myndigheter och företag.
Miljöbedömningar och behovsbedömningar enl. miljöbalken kap. 678
I samhällsplaneringen ska många samhällsmål vägas in och ofta vägas mot varan- dra. Att ha en bra process där miljöaspekter vägs in är förutsättningen för att få en låg miljöpåverkan av bebyggelse och infrastruktur. Fysisk planering på kom- munal och regional nivå är ett avgörande styrmedel i arbetet med att stärka grön infrastruktur i ett landskapsperspektiv, och därmed ekosystemtjänster samt arter och naturtypers långsiktiga överlevnad. De beslut som fattas i infrastrukturplane- ringen idag påverkar också starkt möjligheten att nå klimatmål och andra miljö- mål i decennier framöver, där felaktiga beslut kan leda till inlåsningseffekter som gör att det blir svårare och dyrare att nå klimatmålen.
Verktygen behovsbedömning, miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning är verktyg för bättre målstyrning av miljömålen i den fysiska planeringen. Den transparens när det gäller beslutsunderlag som eftersträvas i regelverket, är påtag- ligt bristfällig. Utvärderingen visar att man från kommuners sida söker vägledning om miljöbedömningen långt efter att planeringsprocessen påbörjats och när pla- nen eller programmet börjar bli klart. I det skedet är det mycket besvärligt att ta
78 Detta stycke är i sin helhet hämtat från Naturvårdsverket (2015d) Mot en hållbar stadsutveckling – Med fokus på miljömålen i planeringsprocessen.
sig an miljöbedömningens obligatoriska processteg och samrådsförfaranden samt omöjligt att uppfylla de obligatoriska processkraven.
En central del i miljöbedömningen är hanteringen av alternativ. Det är själva kärnan i planeringen att välja och överväga olika alternativ. Det kan sällan utläsas av plandokument eller miljökonsekvensbeskrivning varför alternativ valts bort, eller om alternativ överhuvudtaget har övervägts. Det är också mycket vanligt att beslutsfattare på de olika nivåerna inte tycker att bestämmelserna är tillämpliga på den typ av plan eller program som man själv arbetar med. Det är mycket van- ligt att man tycker det är för svårt, krångligt och omfattande, och att man blandar ihop projekt-MKB och miljöbedömning och tror att det är samma sak, och mis- sar helt att miljöbedömningen är ett management-verktyg. Därmed anser man sig inte behöva följa reglerna. Ingen annan myndighet än kommunen har heller någon insyn i hur dessa regler efterföljs.
På nationell nivå har Naturvårdsverket lämnat synpunkter på att de två senaste infrastrukturplanerna inte uppfyller miljöbalkens krav på miljöbedömningar, bland annat beroende på att beskrivning och bedömning av alternativ saknades. För den senaste nationella planen, vilken omfattar perioden 2014-2025, gjordes till exempel ingen bedömning av hur förslaget till plan påverkar trafikutvecklingen.
Slutsatserna i syntesrapporten är att både reglerna i miljöbalken och angräns- ande planlagstiftningar bör ses över, men framförallt att det behövs mer vägledning om miljöbedömningar och behovsbedömningar, och att kommunerna behöver bätt- re verktyg för att kunna göra transparenta avvägningar mellan olika samhällsmål.
Några exempel där miljöbalken bidragit till måluppfyllelse
I fördjupad utvärdering av Begränsad klimatpåverkan görs bedömningen att styr- medel inom avfallssektorn, som inte haft klimatåtgärder som främsta syfte, ändå har bidragit starkt till betydande reduktion av växthusgaser. Avfallsförordningen med deponeringsförbud för utsorterat brännbart och organiskt avfall (införda från år 2002) bedöms totalt sett ha haft den största effekten på minskad deponering av organiskt material, och därmed minskade metanutsläpp. Avfallsförordningens krav på insamling av metangas har hjälpt till att minska utsläppen från befintliga deponier där nu metangas utvinns och används istället för att avgå som direkta utsläpp till omgivningen. Arbetet med vattenskyddsområden enligt miljöbalkens kap 7 har i fördjupad utvärdering av Grundvatten av god kvalitet lyfts fram som framgångsrikt.