Förhållandet till angränsande utredningar och reglering och reglering

Parallellt med den här utredningen pågår det ett antal utredningar som har att överväga frågor som angränsar till vårt uppdrag. Med anledning av detta har vi haft underhandskontakter med dessa utred-ningar, vilket vi har redogjort för i avsnitt 2.3. Våra överväganden i det här kapitlet och i kapitel 7 ger anledning till vissa resonemang om hur vårt uppdrag förhåller sig till andra utredningar på angränsande områden, och till reglering på olika områden där det kan bedrivas säkerhetskänslig verksamhet.

6.2.1 Förhållandet till områdesreglering

En första fråga är hur säkerhetsskyddsregleringen, och i synnerhet bestämmelser som inskränker verksamhetsutövares rätt att i olika avseenden disponera över sin verksamhet och egendom som används i verksamheten, förhåller sig till annan reglering. Vi tänker då i första hand på sådan reglering som specifikt avser en viss sorts verksamhet, t.ex. elektronisk kommunikation, finansiella tjänster eller kärntek-nisk verksamhet. I sådan reglering finns det ofta krav på t.ex. till-stånd för att bedriva verksamheten och regler om återkallelse av

tillstånd. Det kan också finnas särskilda bestämmelser om över-låtelse eller utkontraktering av verksamheten eller en del av den, eller av tillstånd att bedriva en viss verksamhet. Ett exempel på det är lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), som inne-håller bestämmelser om överlåtelse av tillstånd att använda radio-sändare eller nummer (2 kap. 23 § LEK).

Säkerhetsskyddsregleringen är generell och gäller för säkerhets-känslig verksamhet oavsett inom vilket område som verksamheten bedrivs. Dess bestämmelser är allmänt hållna, och är begränsade på så sätt att de bara ska tillämpas på den del av en verksamhet som är säkerhetskänslig. Enligt vår uppfattning är det oundvikligt att säker-hetsskyddslagens bestämmelser i vissa delar kan komma att över-lappa områdesspecifik lagstiftning. Så förhåller det sig redan i dag.

Det är inte möjligt att i säkerhetsskyddslagen beakta sådana tänkbara överlappningar. Detta gäller särskilt som säkerhetsskyddsreg-leringen ska kunna stå sig över tid och vara utformad så att den ska kunna omfatta nya verksamheter (prop. 2017/18:89 s. 35). Even-tuella regler om t.ex. utkontraktering eller upplåtelse av säkerhets-känslig verksamhet ersätter inte områdesspecifika regler och kom-penserar heller inte för eventuella ofullständigheter i dem. Det är alltså fråga om ett kompletterande system som bara gäller i de fall det är fråga om säkerhetskänslig verksamhet.

Våra överväganden i detta kapitel och kapitel 7 bör läsas mot bak-grund av ovanstående.

6.2.2 Förhållandet till utredningen om förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet

Det som sagts under föregående rubrik har styrt vårt förhåll-ningssätt till angränsande utredningar. Vi har alltså i princip haft hållningen att förhållandena på olika områden inte kan beaktas i den generellt utformade säkerhetsskyddslagen, utan att andra utredningar i stället måste förhålla sig till säkerhetsskyddslagen. Även med beaktande av detta finns det anledning att uppehålla sig något vid utredningen om förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet (dir. 2017:31). I direktiven till den utredningen anges följande.

Det finns ett behov av att närmare analysera om det bör finnas ett särskilt kontrollsystem eller liknande vid överlåtelse och upp-låtelse av viktigare infrastruktur som ägs av staten, kommunerna,

landstingen, företag eller andra enskilda och som bedöms vara av väsentligt intresse för totalförsvaret. Som exempel på viktigare infra-struktur kan nämnas hamnar, flygplatser, energianläggningar och förmedlingsstationer för telekommunikation. Kommittén ska därför bl.a., om det finns behov, föreslå åtgärder, t.ex. tillståndsprövning, för att förebygga och hindra att väsentliga totalförsvarsintressen exponeras för risker i samband med överlåtelse och upplåtelse av viktigare infrastruktur som bedöms vara av väsentligt intresse för totalförsvaret. Denna del av uppdraget angränsar till vårt uppdrag, varför vi har övervägt hur uppdragen förhåller sig till varandra. För att förstå relationen mellan utredningarnas uppdrag är det nödvän-digt att titta närmare på hur säkerhetsskyddslagens tillämpnings-område förhåller sig till totalförsvarsverksamheten.

Under högsta beredskap är totalförsvaret all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvaret består av militär verksamhet och civil verksamhet, se lagen (1992:1402 om totalförsvar och höjd beredskap. Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar, se 1 § förordningen (2007:1266) med instruktion för För-svarsmakten. Det civila försvaret utgörs av verksamhet som ansva-riga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då beredskapen höjs. Det bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, privata företag och frivilligorga-nisationer och avser skydd av befolkningen, säkerställande av sam-hällsviktiga funktioner och övriga samhällets stöd till Försvarsmakten.

I prop. 2017/18:89 anges att de senaste årens omvärldsutveckling och återupptagandet av planeringen för totalförsvaret talar för att det militära och civila försvaret alltjämt bör ses som en central del av säkerhetsskyddslagstiftningens skyddsområde (s. 41).

Det finns således ett klart samband mellan totalförsvarsverk-samheten och säkerhetsskyddslagen. Samtidigt ska det vägas in att säkerhetsskyddslagen tar sikte på verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet.² Det räcker alltså inte att verksamheten är samhällsviktig för att den ska anses vara av betydelse för Sveriges säkerhet. Avgörande för om samhällsviktig verksamhet också kan anses röra Sveriges säkerhet, och därmed omfattas av säkerhets-skyddslagens tillämpningsområde, är i stället att en antagonistisk

2 Enligt 1 § första stycket nya säkerhetsskyddslagen gäller lagen också för den som till någon del bedriver verksamhet som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd.

handling mot verksamheten skulle kunna medföra skadekonsekvenser på nationell nivå. Emellertid kompliceras bilden av att begreppet Sveriges säkerhet inte ska tolkas så kategoriskt. Skyddsvärda verk-samheter kan trots kravet på nationell betydelse finnas på regional eller till och med lokal nivå (prop. 2017/18:89 s. 43 och 44). Enligt vår bedömning är det rimligt att anta att en betydande del av totalförsvarets militära verksamhet ryms inom säkerhetsskyddslagens tillämpningsområde medan en något mindre del av den civila verksam-heten omfattas (jfr Ds 2017:66 s. 29–32 och prop. 2017/18:89 s. 38–49 och 52). Vår slutsats är därför att en relativt stor del av totalför-svarsverksamheten kan komma att inrymmas inom säkerhetsskydds-lagens tillämpningsområde.

När det gäller sambandet mellan vårt uppdrag och den infrastruk-tur som omfattas av uppdraget för utredningen Förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet så kan det konstateras att säkerhetsskyddslag-stiftningen är inriktad på säkerhetskänslig verksamhet och skyddet av uppgifter om sådan verksamhet. Det framgår dock att fysiska objekt har en framträdande roll inom säkerhetsskyddet. Bland annat är verksamhetsutövare skyldiga att vidta säkerhetsskyddsåtgärder som förebygger att obehöriga får tillträde till fysiska objekt där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där den säkerhetskänsliga verksamheten bedrivs. Skyldigheten gäller också att förebygga skadlig inverkan på sådana fysiska objekt (2 kap.

3 § nya säkerhetsskyddslagen). En rimlig slutsats är därför att den infrastruktur som pekas ut i direktiven till utredningen om förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet, dvs. viktigare infrastruktur som hamnar, flygplatser, energianläggningar och förmedlingsstationer för telekommunikation, också kan vara en del av säkerhetskänslig verksamhet.

Även de kontrollsystem som omnämns i respektive direktiv upp-visar likheter. Enligt våra direktiv kan det handla om en möjlighet för staten att ingripa om en överlåtelse eller upplåtelse kan antas inverka negativt på Sveriges säkerhet. I direktiven till utredningen om förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet omnämns ett sär-skilt kontrollsystem eller liknande vid upplåtelse eller överlåtelse av viktigare infrastruktur. I båda direktiven nämns tillståndsprövning som en möjlig åtgärd.

Mot denna bakgrund är vår bedömning att det finns en överlapp-ning mellan vårt uppdrag och uppdraget till utredöverlapp-ningen om för-bättrat skydd för totalförsvarsverksamhet när det kommer till frågan om upplåtelser och överlåtelser. Med hänsyn till detta har vi löpande samrått med ordföranden och sekretariatet i utredningen om för-bättrat skydd för totalförsvarsverksamhet. Vi konstaterar dock att säkerhetsskydd avser det allra mest skyddsvärda i samhället, oavsett om det hör till totalförsvaret eller inte. Det är bl.a. därför inte lämp-ligt för oss att lämna förslag som tar höjd för de förslag som kan komma att lämnas av utredningen om förbättrat skydd för total-försvarsverksamhet. Våra förslag måste gälla och vara lämpliga för all slags säkerhetskänslig verksamhet. Den lämpligaste lösningen är därför att den reglering som läggs fram i en totalförsvarskontext förhåller sig till säkerhetsskyddslagen snarare än tvärtom.