Förhållandet mellan sanktionsavgift och

en överträdelse som omfattas av ett förbud vid vite, om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag skulle en sanktionsavgift inte få påföras om överträdelsen omfattas av ett förbud vid vite.

Remissinstanserna: Konkurrensverket anför att det inte finns några rättsliga hinder mot att låta tillsynsmyndigheten avgöra om ett vite ska dömas ut eller om en sanktionsavgift ska beslutas. Det bör därför övervägas att göra det möjligt för tillsynsmyndigheten att besluta om avgift i stället för att ansöka om utdömande av vite om det utsatta vitet inte bedöms vara tillräckligt effektivt, proportionerligt och avskräckande. Stockholms tingsrätt (Patent- och marknadsdomstolen) anför liknande synpunkter.

Skälen för regeringens förslag: I artikel 4 i Europakonventionens 7:e tilläggsprotokoll regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger. Denna rättighet brukar också benämnas dubbelbestraffningsförbudet. Enligt Europadomstolens tolkning av artikeln kan förbudet mot dubbelbestraffning vara tillämpligt även när åtgärder eller sanktioner inte betecknas som straff i den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten. För att inte komma i konflikt med dubbelbestraffningsförbudet bör det införas en bestämmelse i den nya lagen som reglerar förhållandet mellan sanktionsavgifter och vite. Det är inte enbart ett slutligt avgörande om utdömande av vite som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder enligt dubbelbestraffningsförbudet. Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande av vite.

Konkurrensverket anser att det bör övervägas att göra det möjligt för tillsynsmyndigheten att besluta om avgift i stället för att ansöka om utdömande av vite om det utsatta vitet inte bedöms vara tillräckligt effektivt, proportionerligt och avskräckande. Patent- och marknads- domstolen framför liknande synpunkter. Regeringen delar remiss- instansernas uppfattning. Bestämmelsen bör därför utformas på så sätt att det inte ska beslutas om en sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande vid vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. I de fall det har beslutats om avgift följer det alltså av bestämmelsen, och förbudet mot dubbel prövning, att ett förfarande om utdömande av vite inte får inledas för samma överträdelse.

6.6.11

Offentliggörande av beslut

Regeringens bedömning: Direktivets krav i artikel 6.1 första stycket f på tillsynsmyndighetens offentliggörande av beslut bör genomföras genom föreskrifter i en förordning.

77 Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om promemorians förslag.

Skälen för regeringens bedömning: I direktivets artikel 6.1 första stycket f anges att tillsynsmyndigheten ska ha befogenhet att regelbundet offentliggöra beslut avseende led d och e i samma artikel. Dessa bestämmelser avser beslut om att en köpare ska upphöra med en förbjuden handelsmetod samt beslut om sanktionsavgifter, andra sanktioner och interimistiska åtgärder. Det kan framstå som obehövligt att särskilt reglera att tillsynsmyndigheten ska ha denna befogenhet eftersom det föreligger en presumtion för att de beslut tillsynsmyndigheten fattar är offentliga. Med hänsyn till den stora betydelse som publiceringen har enligt direktivet bedömer regeringen ändå att det är lämpligt att i en förordning reglera att tillsynsmyndigheten i lämplig omfattning ska publicera alla sina beslut.

Tillsynsmyndigheten ska dock enligt artikel 5.3 vidta lämpliga skyddsåtgärder när den klagande begär konfidentiell behandling av sina uppgifter (se vidare avsnitt 6.7).

I tidigare lagstiftningsärenden har bedömningen gjorts att bestämmelser om publicering av beslut bör regleras i förordning (se t.ex. prop. 2016/17:173 s. 361). Det saknas enligt regeringen skäl att göra någon annan bedömning i detta fall.

6.6.12

Medling

Regeringens bedömning: Det bör inte införas några bestämmelser om medling för att genomföra artikel 7 i direktivet.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt om promemorians bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt direktivets artikel 7 får medlemsstaterna främja frivillig användning av effektiva och oberoende mekanismer för alternativ tvistelösning, såsom medling, i syfte att lösa tvister mellan leverantörer och köpare som avser köparens användning av otillbörliga handelsmetoder. Tillsynsmyndigheten bör genom information och liknande försöka förmå köpare som inte följer den nya lagen att vidta rättelse. Vissa otillbörliga handelsmetoder bör därigenom kunna upphöra redan genom att köparen frivilligt anpassar sitt beteende under utredningens gång. Regeringen anser inte att tillsynsmyndigheten bör ha någon medlande funktion.

Tillsynsmyndigheten har inte någon skyldighet att i varje fall som det finns förutsättningar ingripa utan bör vid valet av ingripande eller sanktion – liksom även vid valet mellan att ingripa och inte ingripa – låta ändamålet liksom effektiviteten i tillsynen med avseende på såväl korrigerande som förebyggande effekter vara styrande.

Det finns även branschöverenskommelser, både på EU-nivå och på nationell nivå, se avsnitt 5.2. De befintliga branschöverenskommelsernas tvistelösningsfunktioner bör kunna fungera som ett viktigt komplement till den nya lagen och deras effektivitet kan antas bli stärkt med införandet av denna.

78

6.6.13

Gränsöverskridande handel

Regeringens bedömning: De krav på samarbete och utbyte av uppgifter med tillsynsmyndigheter i andra medlemsländer samt krav på rapportering som direktivet föreskriver bör regleras i en förordning.

Några ytterligare bestämmelser om tillämpningen av lagen vid gränsöverskridande handel bör inte införas.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser efterlyser en närmare analys av hur tillsynen ska bedrivas vid gränsöverskridande handel. Enligt Stockholms tingsrätt (Patent- och marknadsdomstolen) vore det värdefullt med en analys av hur det är tänkt att en tillsynsmyndighet i Sverige ska kunna bedriva tillsyn i ett ärende där köparen är etablerad utomlands och då framför allt om denne är etablerad i tredjeland. Domstolen anser även att det vore värdefullt med en analys av i vilken utsträckning eventuella sanktioner mot en utländsk köpare, exempelvis en köpare i tredjeland, kommer att kunna verkställas. Även Kommerskollegium, Konkurrens- verket och Svea hovrätt ställer sig frågande till hur de nya reglerna ska tillämpas vid gränsöverskridande handelstransaktioner. Konkurrensverket anför även att det finns en risk att leverantörer i olika medlemsstater lämnar in klagomål mot en och samma köpare vilket kan medföra parallella utredningar. Det förhållandet att en otillbörlig handelsmetod är under prövning i en medlemsstat innebär enligt verket inte nödvändigtvis att samma handelsmetod inte kan tas upp till prövning i en annan medlemsstat, t.ex. om samma handelsmetod tillämpas i förhållande till leverantörer i olika medlemsstater.

Skälen för regeringens bedömning: Vid affärsförhållanden med en gränsöverskridande dimension kan leverantörer välja mellan att lämna sina klagomål antingen till tillsynsmyndigheten i den egna medlemsstaten, eller till tillsynsmyndigheten i köparens medlemsstat. Leverantörer kan t.ex. av språkliga skäl anse det vara lättare att lämna in en anmälan till tillsynsmyndigheten i den egna medlemsstaten. Vad gäller tillsynen av att bestämmelserna genomförs kan det dock vara mer effektivt att lämna in en anmälan hos tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där köparen är etablerad. I tillsynsmyndighetens uppdrag kommer således att ingå ärenden med gränsöverskridande dimensioner.

Enligt direktivets artikel 8 ska tillsynsmyndigheterna i de olika medlemsstaterna samarbeta med varandra och med kommissionen samt bistå varandra i utredningar som har en gränsöverskridande dimension. Vikten av informationssamarbete mellan myndigheterna är stor inte minst för att undvika dubbla förfaranden. Samarbetet syftar även till att säkerställa att medlemsstaterna har ett gemensamt synsätt när det gäller tillämpningen av direktivet. Enligt artikel 10.1 ska de nationella tillsynsmyndigheterna offentliggöra en årlig rapport om sin verksamhet. I artikel 10.2 anges att tillsynsmyndigheterna senast den 15 mars varje år ska sända en årlig rapport till kommissionen om otillbörliga handelsmetoder i jordbruks- och livsmedelskedjan. Vidare ska medlemsstaternas tillsynsmyndigheter träffas minst en gång per år för att bl.a. utbyta bästa praxis. Kommissionen ska anordna dessa möten. Kommissionen ska även inrätta en webbplats för informationsutbyte samt

79 en offentlig webbplats med information om de nationella

tillsynsmyndigheterna och om de nationella bestämmelser som genomför direktivet (artikel 8.2–3 och skäl 37–38 till direktivet).

De samarbets- och rapporteringsuppgifter som direktivet föreskriver bör enligt regeringen regleras i förordning (jfr övervägandena i prop. 2017/18:205 s. 59 ff.). Den tillsynsmyndighet som klagomålet lämnas in till ska enligt artikel 5.1 vara behörig att verkställa de förbud som fastställs i artikel 3. Vad detta innebär i praktiken står dock inte helt klart. Flera medlemsstater har under utarbetandet av direktivet pekat på praktiska tillämpningsfrågor i ärenden med gränsöverskridande dimensioner. Som exempel kan nämnas frågor om tillämplig lag, verkställighet av sanktionsavgifter i ett annat land och lis pendens. Med lis pendens avses den processrättsliga princip som innebär att om saken redan är under prövning föreligger hinder att ta upp saken till ny prövning. Dessa frågor behandlas inte i direktivet. I sammanhanget kan, utöver direktivets artikel 8 om samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna, den grundläggande bestämmelsen om lojalt samarbete i artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen, nämnas. Exempelvis är tillsynsmyndigheterna beroende av ett ömsesidigt samarbete för att kunna utföra undersökningar i ett annat medlemsland.

Enligt artikel 12.1 i direktivet ska kommissionen senast den 1 november 2025 göra den första utvärderingen av direktivet och lägga fram en rapport om de viktigaste resultaten av utvärderingen. En sådan rapport ska, när så är lämpligt, åtföljas av lagstiftningsförslag. Enligt punkten 2 b i samma artikel ska utvärderingen bedöma effektiviteten i samarbetet mellan behöriga tillsynsmyndigheter och, i tillämpliga fall, identifiera metoder för att förbättra det samarbetet.

Kommissionen har vid expertgruppsmöten om genomförandet av direktivet uttalat att de praktiska tillämpningsfrågor i ärenden med gränsöverskridande dimensioner som lyfts av medlemsstaterna får diskuteras vid det löpande utbyte mellan tillsynsmyndigheterna som föreskrivs i direktivet. Vidare att om det vid de utvärderingar av genomförandet som ska göras visar sig att det finns stora problem att hantera detta i praktiken så får frågan om ytterligare verktyg på EU-nivå aktualiseras.

Flera remissinstanser efterlyser en närmare analys av hur tillsynen ska bedrivas vid gränsöverskridande handel, särskilt om köparen är etablerad i ett annat land. För en leverantör i Sverige som vill anmäla en köpare i ett annat medlemsland är sannolikheten för ett effektivt genomförande av utredning, ingripanden och sanktioner betydligt högre om anmälan görs hos tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där köparen är etablerad. Den svenska tillsynsmyndigheten får dock inte enligt direktivet lämna över en anmälan till tillsynsmyndigheten i ett annat land om leverantören är etablerad i Sverige. Den svenska tillsynsmyndigheten kan, om den bedömer att det finns förutsättningar för det, genomföra en utredning mot en köpare i ett annat land även om möjligheterna att t.ex. driva in en sanktionsavgift är begränsade. Myndigheten får i enlighet med vad som föreskrivs i direktivets artikel 8 be det andra landets tillsynsmyndighet att bistå i utredningen.

80

6.6.14

Överklagande

Regeringens förslag: Beslut enligt den nya lagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att det i lagen ska anges att tillsynsmyndighetens beslut att inte utreda eller ingripa med anledning av en anmälan inte ska få överklagas.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt om promemorians förslag. Kammarrätten i Stockholm tillstyrker förslaget om att överklagande får ske till allmän förvaltningsdomstol samt att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Även Konkurrensverket tillstyrker förslaget och anför att de allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger ett stort antal olika måltyper och är vana vid att hantera skiftande frågeställningar. Konkurrensverket anser också att det i stället för att anges att tillsynsmyndighetens beslut att inte utreda eller ingripa med anledning av en anmälan inte får överklagas och att övriga beslut får överklagas, ska anges vilka beslut som kan överklagas. Annars blir risken att överklagande kan ske av t.ex. beslut att inleda en utredning, vilket inte är lämpligt.

Stockholms tingsrätt (Patent- och marknadsdomstolen) anser att tillsynsmyndighetens beslut bör överklagas till patent- och marknadsdomstolarna och inte till allmän förvaltningsdomstol. Domstolen anför att den nya lagen utgör en marknadsrättslig reglering som uppvisar stora likheter med marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare. Mål enligt dessa lagar prövas av patent- och marknadsdomstolarna. Domstolen anser att domstolsprövningen av mål rörande samma eller liknande rättsliga frågeställningar bör vara enhetlig och koncentrerad. Svea hovrätt anför liknande synpunkter och tillägger bl.a. att regleringen med förbudsbestämmelser i form av listor liknar den i 4 § marknadsföringslagen. Dessa bestämmelser framstår, liksom de nu föreslagna, vid ett första påseende som relativt tydliga och preciserade. Erfarenheten har dock enligt domstolen visat att de i många fall ger upphov till svåra bedömningar av om de är tillämpliga i ett visst fall eller inte. Vissa av bestämmelserna innefattar också bedömningar där de ekonomiska experternas kompetens kan vara värdefull.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att en fråga som verkar till viss del outredd i departementspromemorian gäller möjligheterna för klaganden att få ärendet överprövat i det fall tillsynsmyndigheten väljer att lämna klagomålet utan åtgärd. Enligt direktivet finns en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att klagande inom en skälig tid underrättas om skälen till att tillsynsmyndigheten inte utreder ärendet vidare. I direktivet föreskrivs inte någon rätt för klaganden att överklaga ärendet eller att driva ärendet vidare på egen hand. Av artikel 47 EU:s stadga om de grundläggande rättigheter (stadgan) följer emellertid att enskilda har rätt till effektiva rättsmedel och domstolsprövning. Som huvudregel innebär detta ett krav på att kunna överklaga myndighetsbeslut som går emot en enskild.

81 Skälen för regeringens förslag: Enligt promemorians förslag ska

tillsynsmyndighetens beslut att lämna en anmälan utan åtgärd inte få överklagas. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anför att det följer av artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna att enskilda har rätt till effektiva rättsmedel och domstolsprövning.

Som anges i avsnitt 6.6.4 utgör rättighetsstadgan en del av EU:s primärrätt. Rätten till en rättvis rättegång slås i rättighetsstadgan fast i artikel 47. Enligt bestämmelserna i den artikeln har var och en vars unionsrättsligt garanterade rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Rätten till domstolsprövning gäller alltså i unionsrätten i fråga om varje unionsrättsligt garanterad rättighet. Som fakultetsnämnden påpekar föreskrivs det inte i direktivet någon rätt för anmälaren att överklaga myndighetens beslut eller att driva ärendet vidare på egen hand i det fall tillsynsmyndigheten väljer att lämna klagomålet utan åtgärd. Det finns enligt direktivet heller ingen skyldighet för tillsynsmyndigheten att vidta åtgärder i anledning av en anmälan.

Enligt artikel 5.6 ska tillsynsmyndigheten, om den anser att det finns tillräcklig grund för att vidta åtgärder med anledning av ett klagomål, inleda, genomföra och slutföra en utredning inom en rimlig tidsperiod. Enligt direktivets skäl kan dock en tillsynsmyndighet komma fram till att den inte kommer att kunna prioritera ett klagomål (skäl 28). Den rätt för anmälaren som föreskrivs i direktivet är rätten att få ett motiverat beslut. Denna rätt föreslås införas genom en särskild bestämmelse i förordning, se avsnitt 6.6.3. Mot denna bakgrund finner regeringen att ett beslut att lämna en anmälan utan åtgärd inte kan anses innebära en kränkning av en för anmälaren unionsrättsligt garanterad rättighet som innebär en rätt att få beslutet prövat i högre instans. Sådana beslut kommer därför inte att kunna överklagas.

Konkurrensverket menar att det i stället för att det anges vilka beslut som inte får överklagas och att det anges att ”övriga beslut” enligt den aktuella lagen får överklagas, bör anges vilka beslut som kan överklagas. Regeringen konstaterar att det är vanligt i specialförfattningar att överklagandebestämmelsen inte innehåller någon uttömmande uppräkning av överklagbara beslut. Detta innebär dock inte att alla tänkbara beslut enligt lagen därmed görs överklagbara. Frågan om överklagbarhet i dessa fall avgörs i stället med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Högsta förvaltningsdomstolens praxis är alltså vägledande (se prop. 2016/17:180 s. 254). Regeringen finner inte skäl att i den nya lagen göra en uttömmande uppräkning av överklagbara beslut.

När det gäller frågan om vilken domstol som bör pröva tillsyns- myndighetens beslut anser Patent- och marknadsdomstolen och Svea hovrätt att besluten ska överklagas till patent- och marknadsdomstolarna. Kammarrätten i Stockholm och Konkurrensverket har däremot tillstyrkt promemorians förslag om allmän förvaltningsdomstol. Domstolsverket och Förvaltningsrätten i Stockholm har inte haft något att invända mot förslaget. Enligt promemorians bedömning behövs inte patent- och marknadsdomstolarnas särskilda ekonomiska kompetens eller deras expertledamöter för att tillämpa de relativt tydliga och precisa reglerna om otillbörliga handelsmetoder som föreslås. Tillförandet av ytterligare målkategorier till patent- och marknadsdomstolarna skulle enligt promemorian även kunna få negativa effekter för handläggningen av

82

övriga mål där, vilka har ett större behov av dessa domstolars särskilda kompetens. Den nya lagen innebär en sektorsspecifik lagstiftning till skillnad från de lagar som patent- och marknadsdomstolarna i sina remissvar har lyft fram som jämförbara. Som Konkurrensverket anför handlägger de allmänna förvaltningsdomstolarna ett stort antal olika måltyper och är vana vid att hantera skiftande frågeställningar. Systemet med en tillsynsmyndighet för en sektor, administrativa sanktioner och överklagbara beslut lämpar sig enligt regeringen väl för förvaltningsprocessen. Regeringen, som inte ser skäl att göra någon annan bedömning än promemorians, finner att besluten bör prövas i allmän förvaltningsdomstol.

6.7

Sekretess

Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för vissa uppgifter i en statlig myndighets verksamhet som består i tillsyn över att den nya lagen om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter följs. Sekretessen ska gälla för uppgifter som kan identifiera anmälaren eller den leverantör som anmälan rör, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att anmälaren eller leverantören lider skada.

För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst tjugo år.

Tystnadsplikten som följer av den nya bestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten.

Regeringens bedömning: Befintlig sekretesslagstiftning är tillräcklig när det gäller direktivets krav på skydd av andra uppgifter än anmälarens och leverantörens identitet.

Det bör i en förordning införas en bestämmelse om informations- utbyte med andra medlemsstater och kommissionen.

Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag ska det gälla absolut sekretess för uppgifter i en anmälan som kan avslöja anmälarens identitet.

Remissinstanserna: Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms

universitet har inget att invända mot förslaget att införa ändringar i offentlighets- och sekretesslagen för att tillgodose direktivets krav om skydd av anmälarens identitet. Fakultetsnämnden anser att ett väldefinierat undantag från offentlighetsprincipen är påkallat med hänsyn till den särskilda situationen med otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan som präglas av beroendeförhållanden och rädsla för kommersiella repressalier som ytterst kan leda till uteslutning från leverantörskedjan. Journalistförbundet och TU – Medier i Sverige avstyrker såväl förslaget om absolut sekretess för uppgift om anmälarens identitet som förslaget om att inskränka meddelarfriheten. Journalistförbundet anför att uppgifter om jordbruks- och livsmedelsproduktion är av stort intresse för allmänheten. Att media och allmänhet tidigt får information om den typen av uppgifter är viktigt för att medborgare själva ska kunna bilda sig en uppfattning om eventuella problem inom jordbruks- och livsmedelsindustrin. Journalist-