6. Jämförande analys och diskussion
6.1 Förstå och vill
Det första villkoret ”förstå” handlar om att den direkta styrningen och dess intentioner måste vara entydiga för att verkställaren ska kunna tolka intentionerna och innehållet likt beslutsfattaren, vilket är centralt för en duglig implementering (Lundquist 1987, 43). Svensk försvarspolitik utgår från att anpassa försvarspolitiken efter den säkerhetspolitiska miljön i Europa, det svenska försvaret bör samarbeta med andra aktörer för att försvara och främja Sveriges säkerhet (Prop. 2014/15:109, 50-51). Vidare presenteras ett behov av att delta i internationella insatser för att motverka hot riktade gentemot Sverige, på detta sätt är det även möjligt att bidra med fred, stabilitet och respekt för mänskliga rättigheter. Försvarsmakten uttrycker sig på liknande sätt genom att betona vikten av att samverka med andra aktörer för att förebygga och hantera kriser. Försvarsmakten anser att ingen enskild organisation kan förebygga problem (Försvarsmakten 2016, 64-65). Sverige menar är det är väsentligt att fokusera på övningsverksamhet och annan militär verksamhet vid fredstid för att visa Sveriges kapacitet under fredstid för att minska risken för att konflikter uppstår eller eskalerar (Prop. 2014/15:109, 56). Ett samarbete med NATO bedöms vara särskilt viktigt för att öka Sveriges förmåga att verka internationellt. Följande påståenden framförs av Försvarsmakten också, genom att belysa vikten av att ingå i samarbeten som präglas av tålamod, tillit, respekt, kunskap och effektiv kommunikation (Försvarsmakten 2020, 80-81). Både Sverige och Försvarsmakten delar samma förståelse för målen och dess innehåll, vilket är viktigt för implementering. Officiella policys indikerar att Försvarsmakten tolkar policys formulerade på nationell nivå likt beslutsfattaren vilket innebär att Försvarsmakten har förutsättningar att tillämpa det som bör verkställas. Implementeraren förstår med andra ord grundprinciperna, vilket enligt Lundquist är väsentligt för en lyckad implementering (Lundquist 1987, 43; Vedung 2016, 108). Både Försvarsmakten som verkställare och Sverige som beslutsfattare uppmärksammar en väletablerad interoperabilitet för lyckat samarbete med andra aktörer.
Försvarsmakten strävar efter interoperabilitet genom att använda NATOs metoder, processer,
procedurer och standarder. Detta tyder på att både Försvarsmakten och Sverige prioriterar samma områden av försvarsarbetet. Svensk säkerhetspolitik baseras på den solidariska säkerhetspolitiken, trots att Sverige inte är en del av någon militär allians är samarbete med andra aktörer väsentligt, då hot mot freden avvärjs bäst genom samarbete. Sverige förväntar sig att andra stater och aktörer agerar på samma sätt om Sverige skulle utsättas för hot. Därför är det avsevärt att kunna ta emot och ge militärt och civilt stöd, i den mån militärt stöd kan ges och tas emot fungerar samarbetet mellan aktörerna. Vilket tyder på Sveriges begäran på en utvecklad gemensam operationsplanläggning med exempelvis Norge, Finland samt NATO (Prop. 2020/21:30 , 27-28). Försvarsmakten anser att balans ska skapas mellan offensivt och defensivt handlande i händelse av krig eller angrepp, Försvarsmakten menar att striden ska föras enskilt men ska kunna övergå till samarbete. Likt Sverige framför Försvarsmakten förmågan att ge och ta emot militärt stöd. Dessutom betonas vikten av politiska- och juridiska förutsättningar för de operativa metoderna (Försvarsmakten 2016, 59). Eftersom Försvarsmakten fattar beslut med hänsyn till politiska- och juridiska förutsättningar, fattas beslut i enlighet med Sverige utan avvikande synpunkter. Försvarsmakten tolkar innehållet i enighet med nationell policy och förstår i detalj det som ska verkställas. Vilket tyder på att styrningen är entydig, enligt Lundquist är entydighet väsentligt för verkställandet av policys (Lundquist 1987, 43). Försvarsmakten förstår vilka medel som bör användas för att samarbete med exempelvis Norge, Finland, NATO och NORDEFCO vilket bör ske genom att tillämpa strategier, metoder och informationsoperationer (Försvarsmakten 2020, 88). I och med att Försvarsmakten och Sverige både tolkar text och mål samt prioriterar samma tillvägagångsätt kan Försvarsmakten anses vilja agera i enlighet med policys formulerade på nationell nivå.
Tredje villkoret ”vill” handlar om att verkställaren har en genuin vilja att implementera policys (Vedung 2016, 109). Enligt Lundquist präglas villkoret ”vill” av verkställarens preferenser, medvetna tillika uppfattning samt professionella kompetens (Lundquist 1992, 77 ff). Utifrån det som har formulerats ovan kan Försvarsmaktens preferenser, uppfattning och medvetna belysas i form av uttryck av prioriterade områden som överensstämmer med idéer formulerade på nationell nivå. Ytterligare menar villkoret ”vill” att beslutsfattaren bör ha grundläggande auktoritet över tillämparen för att säkerställa att aktören vill implementera målen. Sverige (staten) har juridisk som politisk auktoritet över Försvarsmakten, auktoritet av denna karaktär är enligt Lundquist viktig för att verkställaren ska vilja genomföra policys (ibid). Mot bakgrund till detta kan villkoren ”förstå” och ”vill” anses vara uppfyllda.
6.2 Kan
Villkoret ”kan” behandlar frågan huruvida en aktör förfogar över tillräckligt med resurser (pengar, kunskap, tid, resurser och handlingsutrymme) för att kunna genomföra mål och beslut (Lundquist 1987, 43).
NATOs grundfördrag, Article 5 of the Washington Treaty (se ovan) menar att ett angrepp på en NATO stat anses vara ett angrepp på hela alliansen. Alla NATO-medlemmar har därför ett ömsesidigt ansvar att skydda varandra (NATO 2019). Sverige är inte med i någon militär allians och NATO och därför ingen lagstadgad skyldighet att skydda Sverige i händelse av krig eller kris. Sverige är dessutom ett partnerland som inte besitter samma beslutsfattande rättigheter som NATO-medlemmarna. Vidare hanterar ASDE systemet kontrollen av utbytet av luftbildsdata mellan NATO och dess partnerländer vilket sker i form av filtrerade meddelanden och information från NATOs sida (NCI 2012, 1-2). Detta leder till att Sverige inte får tillgång till information i lika stor utsträckning som NATO-medlemmarna. Mot bakgrund av det som har presenteras ovan kan brister i villkoret identifieras. Försvarsmakten brister i resurser när det gäller handlingsutrymme eftersom de inte besitter rätt att fatta beslut. Brist finns även i form av bristande kunskap, då NATO har rätt att utesluta information som är av känslig karaktär.
Bristande kunskap kan anses leda till problem i händelse av kris eller krig. Enligt villkoret ”kan”
faller implementeringsprocessen om det inte finns resurser, därutöver anses brist i förmågan att verskälla beslut ett tecken på brist på resurs (Lundquist 1987, 43). Lundquist menar även att resurser kan anses vara bristande om tillämparen inte besitter auktoritet att fatta samt påverka beslut (Lundquist 1987, 43). Likt Møllers (2019) studie kan hinder i samarbetet belysas då Sverige inte är medlem i NATO vilket försvarar Försvarsmaktens militära aktiviteter. Vad gäller det nordiska samarbetet, NORDEFCO, kompletterar de nordiska staternas samverkan med andra aktörer. NORDEFCOs vision för 2025 avser utvecklandet av det nordiska samarbetet under fred, kris och konflikt. Ambitionen är att samverka med varandra trots olika säkerhetsassociationer, dessa områden är: Förmågeutveckling, personalförsörjning och utbildning, materielsamarbete, utbildning och övning samt internationell insatser. Ytterligare presenterar visionen för 2020 en förstärkt politisk och militär dialog om säkerhets- och försvarsfrågor. Utveckling för ett förbättrat samarbete och samordning av internationella verksamheter vad gäller utbildning, mänskliga resurser samt övningar är av viktig betydelse.
Detta överensstämmer med Försvarsmaktens idéer, då Försvarsmakten förespråkar samarbete för nationellt- och internationellt skydd (Försvarsmakten 2020, 76). Å andra sidan bygger det nordiska samarbetet på flexibilitet och den enskilda statens val att samarbeta (SOU 2017:70,
153). Detta kan skapa problem vid samverkan om vissa stater väljer att inte samverka vilket resulterat i mindre resurser samt uteslutning av geografiska förutsättningar. Respektive visioner omfattar inte krigstid utan istället fredstid, konflikt och kristid, detta kan skapa problem vid implementeringen av strategier i händelse av krig. I och med att NORDEFCOs medlemmar ingår i andra organisationer och samarbeten (exempelvis Norges medlemskap i NATO) skulle detta kunna leda till att vissa stater väljer att prioritera andra organisationer vilket minskar NORDEFCOs resurser. Dessa resurser kan vara i form av personal som arbetar med andra organisationer, ett handlingsutrymme som begränsas i samband med geografisk uteslutning när en stat agerar utifrån andra organisationers strategier som även kan utesluta samarbete inom ramen för NORDEFCO. I samband med uteslutning av nämnda resurser utesluts även kunskap och information, när det uppstår brist i resurser så leder det i sin tur till problem under implementering av mål och policys. Enligt Lundquist och villkoret ”kan” måste resurser vara tillgängliga för att verkställaren ska kunna implementera policys (Lundquist 1987, 43). Det nordiska samarbetet, i relation till rapporten skriven av Nordegio, som presenterade de nordiska staternas val att stänga gränserna under COVID-19, trots nordiska visionen att vara den mest integrerade regionen i världen (Nordegio 2021). Visade att respektive stater både besitter möjligheten att inte samarbeta när det önskas, tillika i vilken utsträckning detta samarbete ska ske. När staterna väljer att inte samarbeta samt dela resurser med varandra minskar resurserna, detta eftersom vissa stater kan besitta mindre resurser än andra stater. Detta innebär att handlingsutrymme minskar i samband med stängda gränser, dessutom begränsas kunskap och resurser som utnyttjas över gränserna. Detta leder således till att tillräckligt med kapacitet inte finns för att verkställa beslut. Främsta anledningen för att det nordiska samarbetet inte höll under kristid kan vara på grund av att samarbetet är av icke-bindande karaktär vilket i sin tur försvårar samarbetet och implementeringen av policys. Enligt Lundqvist är brist på resurser anledningen till att implementeringsprocessen faller då aktören inte har tillräckligt med resurser för att genomföra policys och beslut (Lundquist 1987, 43).