Försvarsmaktens internationella
samarbetsförmåga i en skarp kris- eller krigssituation
Aysegül Erdogan
Statsvetenskap, magister 2021
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik, konst och samhälle
Sammanfattning
Det förändrande säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och Europa har lett till att den svenska regeringen har gjort bedömningen att hot gentemot Sverige inte kan uteslutas. Sverige har därför initierat olika internationella samarbeten eftersom svensk försvarspolitik bygger på ett internationellt samarbete för att minska risken att konflikter uppstår eller eskalerar. Tidigare forskning indikerar dock att det kan uppstå problem vid samarbete i ett skarpt läge. Denna uppsats har därför analyserat Försvarsmaktens internationella samarbetsförmåga i en skarp kris- eller krigssituation genom att ställa forskningsfrågan: Är Sveriges militära strategi, med fokus på nordiskt samarbete, möjlig att implementera i en skarp kris- eller krigssituation? Uppsatsen har undersökt möjligheter och hinder för att implementera den svenska försvarspolitiska strategin i ett skarpt läge. Analysen bygger på Lundqvists implementeringsteori (förstå, vill och kan) som undersöker huruvida aktörer förstår, vill och kan implementera beslut och policys. En studie av detta slag gör det möjligt att undersöka huruvida den svenska försvarspolitiska inriktningen, som bygger på Försvarsmaktens internationella samarbetsförmåga, går att implementera. Kartläggningen av Försvarsmaktens idéer, svensk försvarspolitik samt NORDEFCOs- och NATOs-regelverk tyder på att Försvarsmakten både förstår det som ska implementeras samt har en vilja att genomföra svenska militära strategier. Kärnan för lyckat samarbete anses vara en väletablerad interoperabilitet som ska uppfyllas med hjälp av anpassningar till NATOs metoder, standarder, processer och procedurer. Dock har brister i villkoret ”kan” upptäckts i form av icke-bindande samarbeten inom NORDEFCO som inte garanterar Försvarsmakten att samarbete sker mellan de nordiska staterna i händelse av krig eller kris. Även NATO-stadgan garanterar inte stöd i händelse av ett skarpt läge.
Denna studie hävdar mot bakgrund av den undersökning som skett att Försvarsmaktens internationella samarbetsförmåga i en skarp kris- eller krigssituation inte kan garanteras bli verkställd. Detta för att denna uppsats visar att det råder problem vid samarbete vilket även tidigare forskning hävdar.
Nyckelord: Svensk försvarspolitik, NATO, NORDEFCO, kris, krig.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Tidigare forskning ... 2
1.3 Syfte och frågeställning ... 7
2. Teori ... 8
2.1 Lundquists implementeringsteori ... 9
2.1.1 Förstå ... 10
2.1.2 Kan ... 10
2.1.3 Vill ... 11
2.1.4 Lundquists implementeringsteori i relation till denna studie ... 12
3. Metod och material ... 13
3.1 Kvalitativ tematisk idéanalys ... 13
3.2 Validitet och reliabilitet samt material ... 14
4. Analytiskt ramverk ... 17
4.1 Tematisk idéanalys ... 17
5. Kartläggning av idéer och regler ... 19
5.1 Vilka idéer om svensk försvarspolitik uttrycks i offentliga dokument? ... 19
5.1.1 Svensk försvarspolitik ... 19
5.1.2 Försvarsmakten ... 21
5.2 Vilka idéer uttrycks i regelverken som gäller för samarbete med NATO och NORDEFCO i kris- och krigstid? ... 25
5.2.1 NATO ... 25
5.2.2 NORDEFCO ... 26
6. Jämförande analys och diskussion ... 29
6.1 Förstå och vill ... 29
6.2 Kan ... 31
6.3 Vilka möjligheter och hinder finns för att implementera Sveriges militära strategi, med fokus på nordiskt samarbete, i en skarp kris- eller krigssituation?... 33
7. Slutsatser ... 37
Referenser ... 40
1. Inledning
Detta avsnitt inleds med en bakgrundsbeskrivning av studien, därefter presenteras tidigare forskning, problemformulering, tillika syfte och frågeställning.
1.1 Bakgrund
Det säkerhetspolitiska läget i Europa och Sveriges närområde har försämrats över tid. Sveriges närområde omfattar områden som exempelvis Östersjöregionen där Ryssland har visat ett tydligt intresse för, vilket har skapat utmaningar för bland annat USA och de europiska staterna.
Rysslands intresse förväntas kvarstå. Närvaro av militära styrkor samt aktiviteter ökar inom Sveriges närområde, dessa aktiviteter kan till exempel vara rysk närvaro i Arktis (Prop.2020/21:30, 33-32). År 2009 placerade Ryssland sin nationsflagga på Arktis botten, detta väckte oro för den regionala säkerhetsmiljön samt Rysslands agerande (Scopelliti & Pérez 2016, 674). Säkerhetspolitiska spänningar har sedan länge präglat Arktis, de säkerhetspolitiska spänningarna har skett i olika utsträckning. I och med den globala uppvärmningen ökade spänningarna runt området i samband med snabbt smältande isar. Detta resulterade i att Arktis växte fram ännu mer på den globala scenen vilket har ökat antalet aktörer på området som vill utnyttja resurserna. De inblandade staterna har exempelvis ökat sin närvaro och intensifierat sina aktiviteter i området genom patrullerande och militära övningar. De nya möjligheterna och nyttigheterna har lett till ökad konkurrens och rivalitet samt säkerhetspolitiska spänningar (Scopelliti & Pérez 2016, 674). I samband med Rysslands ökade intresse och oförutsägbara handlingar på Arktis har de nordiska staterna ingått ett samarbete med varandra för att säkra sina gränser. Eftersom Arktis inte har en institution som hanterar militär säkerhet har säkerhet diskuterats inom NATO som även Sverige har bett om att få ett ökat samarbete med (Scopelliti
& Pérez 2016, 675-676). Vidare har ryska stridsflygplan upprepande gånger genomfört bland annat provocerande och aggressiva anflygningar mot andra militära flygplan, militära anläggningar och installationer i området. Agerandet antas äga rum i syfte att sända en säkerhetspolitisk signal till omvärlden och grannstaterna om att Ryssland bistår nationella intressen (Prop.2020/21:30, 34). Ryssland har dessutom avlyssnat internationella sjö- och luftterritorier för skjutövningar tillika provverksamhet, detta har således inneburit olägenheter för militär och civil flyg-och fartygstrafik. En rad påtrycknings- och påverkansmedel har skett gentemot EU och Natomedlemsstaterna från Rysslands sida, vilket har benämnts som hydbridhot. Sverige har som följd till dessa typer av aktiviteter skärpt sin ryska retorik (ibid).
Sveriges samarbete med Finland och NATO har bemötts av kritik från höga ryska företrädare
som hävdat att detta samarbete tvingar Ryssland till svarsåtgärder. Ryssland har bland annat framfört falska påståenden om partnerskapet med NATO. I och med det försämrade säkerhetspolitiska läget har flera europeiska stater ökat satsningar på försvaret i form av ökade försvarsutgifter samt prioritering av det nationella försvaret (Prop.2020/21:30, 39). Regeringen gör bedömningen att det inte går att utesluta att Sverige blir utsatt för ett väpnat angrepp eller andra militära hot och maktmedel som kan användas gentemot Sverige. Detta innebär att det är ofrånkomligt att Sverige blir påverkat om en väpnad konflikt eller säkerhetspolitisk kris bryter ut i närområdet. Mot bakgrund av det försämrade säkerhetspolitiska läget i Europa har Sverige bland annat påbörjat olika internationella samarbeten. Denna uppsats har mot bakgrund av följande fokuserat på att utreda och analysera Försvarsmaktens internationella samarbetsförmåga i en skarp kris- eller krigssituation.
1.2 Tidigare forskning
Tidigare forskning bygger på studier som har undersökt svensk försvarspolitik och samarbete under kris- eller krigstid.
En rapport av Nordegio visar att COVID-19-pandemin har påverkat det nordiska samarbetet negativt då gränssamhällen blivit tvungna att stängas ner. Studien tar avstamp i ett institutionellt perspektiv, i ambition att studera nordiskt samarbete för att belysa förändrad intranordisk dynamik. Gränsöverskridande kommittéer anses vara nyckeln till att säkerställa diskurser mellan kommunerna på vardera sidan av gränsen, tillika för att underlätta integration mellan stater i Europa och Norden. En nordisk vision är dessutom att vara den mest integrerade regionen i världen (Nordegio 2021). I samband med COVID-19 pandemin har familjer, vänner och företag delats upp då gränser har stängts, trots dessa förändringar har få åtgärder initierats på nationell nivå. Användningen av samarbetsplattformar anses även ha misslyckats, främst har brist uppstått vid kommunikation mellan staterna, detta tyder på en institutionell svaghet på nordisk nivå. Staten har dessutom fattat nationella åtgärder för lokala problem vilket avviker från den lokala demokratin. Exempelvis förfogar lokala myndigheter över makten att fatta beslut om tillhandahållande av offentliga tjänster, vilket kan fattas i överenskommelse med grannkommuner. Haparanda och Tornio är två städer som har avtal om transport och riskhantering, hälsa och utbildning. Deras tjänster har blivit negativt påverkade av de stängda gränserna som har undergrävt kommunernas legitima rättighet att fatta beslut om strategiska tjänster (ibid). Frustationer har uppstått med den nationella politiken i och mellan de olika
länderna på grund av tillvägagångsättet för att ta itu med situationen. Vidare kan ”upphävandet”
av fri rörlighet i EU tänkas påverka förtroendet kring fri rörlighet negativt som i sin tur kan påverka framtida dynamiker mellan de nordiska staterna.
Joakim Erma Møller (2019) har undersökt i vilken utsträckning det är möjligt för de nordiska staterna att samarbeta med varandra under krigs- eller krissituation. Møller (2019) inleder med att förklara att Sverige, Norge och Finland har ökat sina gemensamma övningar och träningar det senaste decenniet genom det nordiska försvarssamarbetet (NORDEFCO), vilket har förbättrat deras militära samarbetsförmåga. De gränsöverskridande övningarna mellan de nordiska staterna har skett kontinuerligt sedan konceptet introducerades år 2009 (Møller 2019, 235). Finland anses exempelvis vara en stat som potentiellt kan utsättas för en isolerad attack av Ryssland. Finland är inte medlem i NATO, därutöver har Ryssland ett territorium som sträcker sig över 1340 km längs Finlands gräns. Ryssland kan med andra ord skapa ett anti- access/ area- denial (A2/AD) uteslutningszoner och därmed stänga havskommunikationslinjer till väst (Møller 2019, 238). Likt Finland delar även Norge en rädsla för Rysslands förmåga att skapa uteslutningszoner trots att den norska gränsen till Ryssland enbart är 196 km lång. Detta innebär att svårigheter skulle kunna uppstå för de allierade staterna att hjälpa Norge, trots skyldighet för militärt stöd. Sverige delar inte gräns med Ryssland, således är sannolikheten för en isolerad rysk attack gentemot Sverige låg. Trots detta anser Sverige att väpnad attack mot Sverige inte kan uteslutas genom att formulera sig på följande sätt: “An armed attack on Sweden cannot be excluded, nor can the use of military measures against Sweden or threats thereof”
(Regeringen 2017, 1). Enligt Sverige är Ryssland det enda potentiella militära hotet på grund av sitt geografiska läge “[t]he only state in Sweden’s neighbourhood that, in the foreseeable future, could conceivably engage in military aggression against its neighbours, is Russia”
(Regeringen 2016a, 3). Enligt Møller (2019) är ett troligt scenario att Sverige dras in i en konflikt med Ryssland i samband med militär hjälp till en annan nordisk stat (Møller 2019, 239). Ytterligare har the Arctic Challenge (ACE) initierats av Sverige, Norge och Finland, denna övning har varit en större multinationell övning som äger rum vartannat år i Arktis sedan 2013. Trots att Danmark är medlem i NORDEFCO har de varit mindre intresserade av att engagera sig än sina nordiska grannländer. Danmark prioriterar territoriella försvaret i mindre utsträckning jämfört med de andra nordiska grannstaterna (Wither 2020, 66). Å andra sidan deltar Island trots att de inte förfogar över ett eget militärt försvar (Møller 2019, 235-236).
Møller (2019) menar att samarbetet mellan Norge, Sverige och Finland sker i fredstid och är därmed inte av naturlig enhet eftersom Sverige och Finland inte är NATO medlemmar vilket
Norge är. Trots detta har både Finland och Sverige deltagit i NATO övningar, försvarssamarbetet har med andra ord successivt utvidgats inom en nordisk ram tillika genom NATO (Møller 2019, 236-238). Skribenten skriver att ACE kan uppfattas vara oproblematiskt eftersom övningarna ligger på en militär- och taktisk nivå. Emellertid kan detta ändras i en verklig kris eftersom situationen blir politiskt laddad. Møller (2019) lyfter frågan huruvida Ryssland och NATO medlemskap kan hindra de nordiska staterna från att samarbeta med varandra i händelse av en kris. Är Finland villiga att konfrontera Ryssland genom att bistå Norge som är medlem i NATO och har därmed stöd av andra NATO medlemmar? (Møller 2019, 243). I vilken utsträckning är exempelvis USA, Tyskland eller Storbritannien villiga att hjälpa Sverige under kris som inte är NATO-medlem? En ytterligare utmaning med ACE är att Airborne Warning and Control System (AWACS) (som är ett mobilt övervakningssystem) avbröts eftersom det fanns deltagare från stater utanför NATO alliansen, vilket försvårade informationsutbytet. Innan ACE avbröts kunde exempelvis Norge delta i större utsträckning genom sitt medlemskap i NATO medan Sverige och Finland fick avstå från att ta del av information i lika stor omfattning. Detta tyder att på svårigheter kan uppstå för ett effektivt samarbete mellan de nordiska staterna (Møller 2019, 244). Som en följd av detta har åtgärder vidtagits för att förbättra informationsutbytet mellan Sverige, Norge och Finland. År 2017 undertecknade Sverige och Finland ett bilateralt samförståndsavtal om utbyte av övervakningsinformation, även kallad Air Picture Exchange (APE). Respektive stater ingick senare liknande avtal med Norge och Danmark (Nordiskt samarbete för luftövervakningsinformation/ NORECAS). NORECAS-avtalet specificerade att villkoren i avtalet enbart gäller under fredstid.
Møller (2019) fastställer att hinder kan uppstå under samarbete mellan Norge, Sverige och Finland eftersom både Sverige och Finland inte är medlem i NATO. Detta försvårar exempelvis informationsutbyte mellan staterna vilket således försvårar själva samarbetet. Møller menar att det informationsutbyte som är möjligt sker under fredstid och inte under kris eller konflikt.
I James Kenneth Withers (2020) artikel presenteras försvarsberedningens förslag för utveckling av en gemensam operativ planering i största möjliga utsträckning, tillika en brådskande förbättring av bemanning, organisering samt utrustning. Detta för att Sveriges militära kapacitet är begränsad trots ansträngningar för upprustning sedan 2015 (Wither 2020, 70). Sverige har således i ambition att återuppbygga totalförsvaret vilket uppskattas ske under en period framöver, vidare anses detta arbete präglas av utmaningar samt ett behov av att ”börja om från
början” för att gå från en strikt neutralitetspolitik, till att vara redo för krig (Wither 2020, 66).
Författaren presenterar även att en budgetökning är aktuellt för det svenska försvaret, svenska försvarsutgifter ska öka från 1,12% av BNP 2018 till 1,5 % av BNP fram till år 2025. Detta kan å andra sidan mötas av hinder om politiskt stöd inte finns (ibid). Ytterligare menar författaren att Sverige endast kan försvara en begränsad del av sitt territorium utan direkt allierat- eller partnerstöd (Wither 2020, 75). Nordiska stater såsom Norge, Finland och Sverige har inte forskats i lika stor utsträckning som exempelvis de baltiska staterna.
I samband med den globala strategin 2016 har EU utvecklat ett antal nya försvars- och säkerhetsinitiativ. Sverige som har övergått till att återuppbygga sitt försvar har börjat sträva efter en mer pragmatisk samt aktiv inställning till EU:s nya försvars och säkerhetspolicys (Håkansson 2021). Genom en aktiv och framåtblickande position ämnar Sverige att få mer inflytande över utvecklingen av EU:s policys för att kunna tillhöra kärnan i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det är även viktigt att EU:s säkerhets- och försvarssamarbete både kompletterar och ömsesidigt förstärker Sveriges samarbeten med exempelvis NATO och andra bilaterala, regionala och multilaterala samarbeten (ibid). Ett av EU:s nya initiativ är den så kallade ‘Strategic Compass’ som har i ambition att stärka den Europeiska försvars- och säkerhetskulturen med hjälp av konkreta mål för policys. För Sverige är det väsentligt att hitta balans mellan EU:s militära- och civila dimension, dock är det oklart huruvida andra stater godkänner Sveriges politiska prioriteringar för ”Strategic Compass’ (ibid).
Johan Clevensjö (2019) undersöker hur Sveriges försvarssamarbete har utvecklats till vad det är idag, genom att analysera hur olika faktorer har påverkat försvarssamarbetet mellan 1949 och 2018. Författaren ger som förslag till vidare forskning att titta närmre på Sveriges och Finlands militära förmåga samt behovet att samordna åtgärder under krig och kris. För att undersöka huruvida respektive staternas operativa och strategiska beroenden av varandra ger en önskvärd effekt i praktiken. På detta sätt är det möjligt att undersöka om svenskt försvarssamarbete grundar sig på en solid grund av att grannstaterna omfattas av samma behov av samverkan under krig och kris. Denna uppsats finner det intressant att begränsa sig till Sverige samt utröna Sveriges förmåga att samarbeta med de nordiska grannstaterna under en kris- eller krigssituation.
Rapporten från Nordegio tyder på att problem uppstått på grund av Covid-19. Kris har lett till att gränserna mellan de nordiska staterna har stängts vilket tyder på en brist på samverkan under
kristid. Møllers (2019) studie visar att det kan finnas hinder i samarbetet då Sverige inte är Natomedlem. Møller menar att det är av naturlig karaktär att de nordiska staterna fortsätter att utveckla sitt försvarssamarbete, både vad gäller NATO och NORDEFCO. Tidigare forskning indikerar således att det kan finns svårigheter för Sverige att samarbeta med NATO, både som enskild stat och som en del av NORDEFCO. Svårigheter finns både i form av informationsutbyte och samarbete begränsat till fredstid. Sveriges militära strategi bygger dock på samverkan med andra stater vilket kan uppfattas vara svårt utifrån det som har formulerats ovan, detta öppnar upp en lucka för forskning som denna studie ämnar att fylla. Møllers (2019) och Clevensjös (2019) studie ligger därför till grund för denna uppsats. Denna studie har således utrönt huruvida det är möjligt för Försvarsmakten att implementera Sveriges militära strategier i händelse av kris eller krig, genom att ställa frågan: Är Sveriges militära strategi, med fokus på nordiskt samarbete, möjlig att implementera i en skarp kris- eller krigssituation?
Tidigare forskning visar att det kan finnas hinder för att samarbeta i en kris- eller krigssituation.
Denna uppsats har således undersökt möjligheter och hinder för policyimplementering av Sveriges militärstrategi för att besvara frågan om det är möjligt att implementera militärstrategin i en skarp kris- eller krigssituation. Detta har gjorts med hjälp av Lundquists implementeringsteori, utmaningen med policyimplementering av denna karaktär är att valda officiella policys är riktad mot kris eller krigstid vilket kan uppfattas vara svårt att undersöka när det inte råder ett skarpt skeende. Å andra sidan skapar dessa policys ramar på statlig nivå som myndigheter ska ta hänsyn till vid agerande, vilket kan anses vara ett faktiskt tillvägagångsätt för att agera i händelse av en kris- eller krigssituation.
Säkerhetspolitik är intressant utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv då säkerhet och försvar har en väsentlig betydelse för den enskilda staten. En nations säkerhet berör hela samhället och dess medborgare. Genom att utröna Sveriges militära samarbetsförmåga är det möjligt att öka förståelse för i vilken utsträckning en stat kan försvara sig själv. Sveriges försvar bygger på samarbete, och med hjälp av denna uppsats är det möjligt att undersöka i vilken utsträckning det är möjligt att implementera försvarspolitiken i ett skarpt läge. Uppsatsen är intressant både empiriskt (kan försvarspolitiken genomföras i ett skarpt läge?) och teoretiskt (vilken hänsyn tas till policyimplementeringsmöjligheterna när säkerhetspolitiska strategier antas?).
1.3 Syfte och frågeställning
Syftet med denna uppsats är att undersöka möjligheter och hinder för implementering av svenska försvarspolitik i händelse av krig eller kris. Syftet med studien har besvarats genom följande frågeställning: Vilka möjligheter och hinder finns för att implementera Sveriges militära strategi, med fokus på nordiskt samarbete, i en skarp kris- eller krigssituation?
Denna studie ämnar att bidra med en fördjupad förståelse för huruvida det är möjligt att implementera officiella policys i händelse av ett skarpt skeende. En undersökning av denna karaktär möjliggör dessutom en förståelse för vilken hänsyn som tas till policyimplementeringsmöjligheterna när säkerhetspolitiska strategier antas.
2. Teori
Andra kapitlet omfattar studiens teoretiska ramverk. Eftersom studiens ambition är att undersöka möjligheter och hinder för implementering av svensk försvarspolitik i händelse av krig eller kris beskrivs här teorier om policyimplementering. Begreppet policy omfattas av många definitioner och kan därför appliceras inom olika områden såsom försvarspolitiken, miljöpolitiken och utbildningspolitiken. En policy kan exempelvis vara ett officiellt dokument som bygger på idéer och principer som gäller under specifika situationer. Policy kan även definieras som speciella förslag, statliga beslut, åtgärdsprogram samt slutliga målsättningar.
Denna uppsats har utgått från statsvetarna Knill och Tosuns (2012) definition av policy som lyder på följande sätt: ” as a course of action (or non- action) taken by government or legislature with regard to a particular issue” (Knill & Tosun 2012, 4). Definitionen avser försvarspolitiken som har fattats i samband med de säkerhetspolitiska förändringarna i Sveriges omgivning.
Denna definition av policy möjliggör en undersökning av huruvida Sveriges militära strategi är möjlig att implementera i ett skarpt läge. Utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv är det intressant att titta på policyimplementering då policyimplementering ligger till grund för att politik ska bli tillverklighet. Genom att undersöka policyimplementering är det även möjligt att utröna samt få en förståelse för vilka hinder och möjligheter uppstår vid genomförandet av policy. Policyimplementering kan undersökas och förklaras utifrån olika perspektiv, implementering studeras oftast utifrån ”top-down” och ”bottom-up”. Jefferey L. Pressman och Aaron Wildavsky (1984) är två forskare som har studerat ”top-down” perspektivet som innebär att politiker främst kontrollerar huruvida beslut implementeras i enlighet med upphovsmannen.
Wildavsky och Pressman (1984) menar att det är viktigt att beslutsfattare och verkställare samarbetar för att gynna implementeringen (Pressman & Wildavsky 1984, 118). Michael Lipsky (1980) är en annan forskare som har fokuserat på ”bottom up” aspekten av implementering, Lipsky (1980) menar å andra sidan att det är svårt för politiker att kontrollera byråkraters genomförande av beslut. Detta för att byråkrater handlar utifrån praktiska hänsynstaganden med hjälp av sina speciella förutsättningar, vilket är obekanta för beslutsfattare (Lipsky 1980, 161). För att utröna huruvida det är möjligt att genomföra Sveriges militära strategier har denna studie använt sig av Lundquists implementeringsteori och dess villkor för lyckad policyimplementering. Denna uppsats har använt sig av Lundquists implementeringsteori eftersom den är en väletablerad teori som prioriterar tillämparens egenskaper att förstå, vilja samt kunna genomföra beslut. Detta går hand i hand med studiens ambition att analysera Försvarsmaktens och Sveriges idéer för att undersöka om
Försvarsmakten uttrycker sig likt beslutsfattaren/Sveriges idéer för att kunna implementera policys. Detta har analyserats utifrån respektive villkor. Lundquists implementeringsteori har tidigare appliceras i andra policy implementeringsstudier, exempelvis har Helen Enokssons (2013) i sitt examensarbete utrönt verkställandet av metoden för entreprenöriellt lärande på gymnasienivå med hjälp av Lundquists implementeringsteori. Vidare har Linda Hedlund (2020) undersökt om kommuners möjlighet att handla i relation till vaga policyn för att stärka förmågan inom det svenska psykologiska försvaret, utifrån Lundquists implementeringsteori (Hedlund 2020, 2). Likt uppsatserna ovan har denna uppsats studerat policyimplementering utifrån en svensk kontext.
2.1 Lundquists implementeringsteori
Lennart Lundquists (1987) tre villkor har använts för att undersöka huruvida Försvarsmakten kan implementera Sveriges militära strategier i händelse av krig eller kris. Lundquists (1987) tre villkor anses ligga till grund för en lyckad implementering, vilket i detta fall är Sveriges militära strategi för samarbete. De tre villkoren anses därför påverka implementeringen, Lundquist (1987) anser att det är viktigt att skilja mellan beslutsfattarollen samt verkställarollen som är väsentliga roller inom politiken (Lundquist 1987, 61). Kommunikation av betydelser och ord är av viktig betydelse för implementeringen av offentlig politik (Vedung 2016, 83).
Respektive villkor har nyttjats för att fastställa Sveriges idéer vad gäller försvarspolitik, dessa tre villkor är: Förstår aktören vad som ska verkställas?, vill aktören implementera beslutet?
samt kan aktören verkställa beslutet? I denna studie är det Sverige som besitter beslutsfattarollen medan Försvarsmakten har verkställarollen. Enligt Lundquist bör genomförandet av ett beslut ske i en obruten linje där utfall överensstämmer med beslutsfattarens mål. Lundquist menar vidare att det kan uppstå avvikelser, dessa avvikelser är exempelvis att aktören inte förstår vad som ska implementeras på grund av oklarheter, eller att aktören inte vill eller kan följa styrningen (Lundquist 1992, 72-73). Huruvida implementeringen lyckas eller inte beror på relationen mellan aktören som styr och aktören som styrs.
Policyprocessen består av två stadier, första stadiet är beredningsprocessen och den andra är implementeringsprocessen. Beredningsprocessen handlar om politiker som ger direktiv om planering, processer eller liknande, vilket inte är intressant utifrån denna studies syfte och kommer därför inte beröras. Fokuset har snarare varit på implementeringsprocessen som leder fram till samhällsstyrning tillika beslut som fattas av politiker som ska verkställas av nödvändiga aktörer (Lundquist 1992, 97 ff). För att sammanfatta Lundquists
implementeringsteori tar teorin utgångspunkt i förvaltningens egenskap att förstå, kunna och vilja verkställa politiska beslut. Problem uppstår som tidigare nämnts när avvikelser förekommer i form av brister inom en eller flera av dessa egenskaper. Nedan framställs Lundqvists tre villkor mer gediget.
2.1.1 Förstå
Villkoret förstå avser huruvida aktören tolkar innehållet likt beslutsfattaren. Dokument, direktiv och policy kan vara vagt formulerade vilket försvårar interpretationen av texten, aktören ska inte missförstå intentionen, enligt Lundquist (Lundquist 1987, 43). Aktören ska inte endast känna till intentionen utan aktören måste veta i detalj vad texten handlar om (Vedung 2016, 84).
Att verkställaren förstår det som ska implementeras är ytterst väsentligt för att beslut ska kunna genomföras, således är det viktigt att styrningen är entydig. Implementeringens framgångar påverkas av huruvida slutmottagarna förstår det som ska implementeras eller inte (Vedung 2016, 108). Villkoret förstå handlar i grunden om att tolka och kunna tillämpa det som ska verkställas, därav måste aktören förstå grundprinciperna som ligger till grund för det som ska implementeras.
Den aktuella förvaltningen ska ha förutsättningar för att kunna genomföra policys.
Förvaltningen ska ha en förståelse för implementeringen och vad som förväntas av beslutsfattaren, tillika vilka medel som behövs för implementeringen. Om förvaltningen utrycker ett behov av stöd eftersom den inte förstår styrningen måste beslutsfattaren klargöra innebörden med hjälp av utbildning och information. På detta sätt förstärker beslutsfattaren verkställarens möjlighet och förmåga att vidta nödvändiga åtgärder genom att tillföra resurser (Lundquist 1992, 75-76).
2.1.2 Kan
Andra villkoret kan handlar om huruvida aktören har tillräckligt med resurser för att kunna genomföra ett beslut, en policy eller ett projekt. Med resurser anses pengar, tid, kunskap och handlingsutrymme, med mera. För att aktören ska kunna genomföra det som önskas är det viktigt att aktören förfogar över de resurser som krävs, dessa resurser kan vara legitimerande resurser, som materiella. Om aktören inte har resurser faller implementeringsprocessen, detta kan exempelvis vara att personal brister i förmågan att verkställa ett beslut. Tillämparens
styrningsuppföljning får dessutom inte hindras av omgivningen (Lundquist 1987, 43). Vidare kan villkoret kunna även omfatta tillämparens möjlighet att påverka och fatta beslut. En typ av förvaltingstyrning är regelstyrning som är den generella formen av direkt styrning. Denna form av styrning fokuserar på regeringens förordningar och riskdagens lagar som är en av de väsentligaste styrningsteknikerna. Detta innebär att Riksdagen och regeringen ger de anslag som behövs för implementering. Reglerstyrning är dominerande i större organisationer.
Dessutom är det inte möjligt för statsmakterna att ingripa med orderstyrning i alla enskilda fall (Lundquist 1992, 80).
2.1.3 Vill
Tredje villkoret handlar om att aktören måste ha en genuin vilja att utföra implementeringen.
Detta för att viljan påverkar resultatet av implementeringen (Vedung 2016, 109). Det är därför viktigt att aktören genomför beslutet i enlighet med beslutsfattarnas avsikt. Om den verkställande aktören förstår beslutet som ska implementeras och dess intentioner samt besitter nödvändiga resurser så kommer besluten att implementeras i enlighet med beslutsfattarens önskemål. Vidare ska omgivningen inte förhindra verkställarens styrningsuppföljning.
Villkoret vilja präglas av preferenser och tillämparens medvetna, ytterligare kan vilja ha att göra med verkställarens professionella kompetens samt uppfattning (Lundquist 1992, 78 ff).
Förvaltningens egenskap att vilja genomföra ett beslut är av stor vikt för implementeringsprocessen och kan uppfattas vara mest problematisk om den brister. Enligt Lundqvist är det lättare att identifiera brister när det gäller kunna eller förstå då beslutsfattaren kan vidta åtgärder i form av resurser. När det råder brister i villkoret vilja kan åtgärder av olika slag resultera i motsatt effekt. Ett exempel är att politiker kan ändra den generella styrningen för att få aktörer som inte vill att vilja, detta kan å andra sidan leda till att de aktörer som redan vill genomföra ett beslut börjar tveka (Lundquist 1992, 77 ff). Lundqvist menar att den styrande bör ha grundläggande auktoritet över tillämparen för att garantera att aktören vill samt accepterar beslutsfattarens mål/beslut utan att pröva dess innebörd. Mot bakgrund till det som har presenterats kan beslut verkställas när aktören i fråga förstår beslutet som ska genomföras och dess intentioner tillika besitta resurser. När respektive villkor uppfylls blir en implementering framgångsrik (Vedung 2016, 84).
2.1.4 Lundquists implementeringsteori i relation till denna studie
Det teoretiska ramverket är aktuellt för denna studie eftersom den berör implementeringsprocessen samt huruvida genomförandet av policy har lyckats. Detta är intressant utifrån studiens syfte som har utrönt huruvida Försvarsmakten har möjlighet till samarbete i händelse av krig eller kris, vilket denna teori kan hjälpa med. Denna uppsats har dock fokuserat särskilt på villkoret kan eftersom tidigare forskning (som denna studie tar avstamp i) indikerat att det kan finnas hinder för samarbete. Villkoren ”förstå” och ”vill”
besvaras (i analyskapitlet) utifrån de idéer som uttrycks i Sveriges försvarspolitik och hos Försvarsmakten. Villkoret ”kan” analyserar de idéer som presenteras i NATO- och NORDEFCO-regelverken som styr möjligheter och hinder för samarbete i ett skarpt kris- eller krigsläge.
Tabell 1 Analysmodell
Förstå Kan Vill
Tolkning av målen Förutsättningar Prioritering Interpretation av text Resurser I enlighet med
beslutsfattarnas avsikt Tabell utformad utifrån studiens syfte samt teoretiska utgångspunkt.
3. Metod och material
I detta kapitel beskrivs uppsatsens vetenskapliga ansats, vilket möjliggör läsarens bedömning av uppsatsens tillämplighet.
3.1 Kvalitativ tematisk idéanalys
Uppsatsen har utgått ifrån kvalitativ innehållsanalys för att göra en tematisk idéanalys.
Utgångspunkten för innehållsanalys är att systematiskt bryta ner och kategorisera delar av text för att kunna besvara forskningsfrågor. Med hjälp av innehållsanalys är det möjligt att ta fram innehållets viktigaste delar som ligger dolt under ytan (Boréus & Kohl 2018, 50). En innehållsanalys kan analysera olika slags teman som till exempel argument, frekvens av uttryck, metaforer, avbildningar, med mera. Innehållet tas fram genom noggrann och intensiv läsning av delar av texten, hela texten eller den kontext som texten ingår i (Esaiasson et al 2017, 211).
Exempelvis bör fokus ligga på delar av texten om endast specifika delar anses vara relevanta, önskar läsaren att identifiera det essentiella innehållet bör hela texten läsas, med hjälp av innehållsanalys är det möjligt att finna mönster i materialet. För att kunna förstå texten bättre bör frågor ställas till texten, detta är en viktig aspekt som skiljer modellen från den kvantitativa modellen. Utgångspunkten för den kvantitativa modellen är att noggrant undersöka siffror (Esaiasson et al 2017, 198), vilket inte är passande för denna uppsats. Fördelen med kvalitativ tematisk idéanalys är att läsaren ökar sin kunskap inom området genom en djupare förståelse av texten. Nackdelen är dock att väsentlig information kan uteslutas om fel del av texten prioriteras.
Idéanalys har används för att tolka och analysera materialet. Idéanalys möjliggör kritisk granskning och analys av politiska budskap för att följaktligen få en djupare förståelse. Detta leder till att forskaren får en gedigen förståelse, istället för att enbart ta del av informationen (Bergström & Svärd 2018, 141). Denna metod kommer således användas för att fastställa Sveriges försvarspolitiska idéer. Termen ”idé” är mångtydig, metoden tolkar idéer som sociala fenomen som har specifika materiella villkor samt verkliga konsekvenser i samhället. Detta innebär att idéer inte tolkas som psykologiska skeenden som äger rum i enskilda individers huvuden (Bergström & Svärd 2018, 133-134). I och med att termen ”idé” är mångtydig avses idéer vara tankekonstruktioner som karaktäriseras av en viss varaktighet och stabilitet. Dessa tankekonstruktioner är exempelvis verklighetsomdömen som avser människors uppfattningar om hur samhället eller världen är. Värdeomdömen fokuserar på människors politiska, estetiska
eller moraliska föreställningar om hur saker och ting borde vara. Handlingsföreskrifter handlar om regler, normer, skript eller praktiskt orienterade rekommendationer som fastställer vad som är mest lämpligt att göra i olika situationer (ibid).
Översatt till samhällsnivå avser verklighetsomdömen om vad människor anser fallet är med olika skeenden, medan värdeomdömen omfattar människors estetiska preferenser eller moraliska övertygelser. Handlingsföreskrifter, i relation till samhället, kan handla om människors uppfattningar om passande handlingar eller medel för att uppnå ett visst mål (Bergström & Svärd 2018, 134). Begreppet ”ideologi” är likt ”idé” mångtydigt, ideologi kan definieras som en samhällsgrupps världsbild, ett politisk trossystem, systematiserad och uppsättning av politiska idéer, med mera (ibid). Idé- och ideologianalys är ett lämpligt tillvägagångsätt för att kritisk granska samt analysera politiska budskap. Dessa politiska budskap kan till exempel vara statliga utredningar, partiprogram och policydokument.
Ideanalys kan kompletteras med diskursanalys, argumentanalys och kvantitativ innehållsanalys av samma material.
Idéanalytiska studier har olika syften, huvudsakliga syften kan exempelvis vara förklarande, idékritiska och beskrivande. Förklarande idéanalys handlar om idéernas orsaker och konsekvenser. Detta innebära att prioritering sker av idéernas uppkomst och följder, idéernas innehåll är mindre intressant. Idékritiska analyser tar en kritisk ställning till idéinnehållet och kritiskt prövar materialet (Bergström & Svärd 2018, 142-143). Den beskrivande idéanalysen, som denna uppsats utgår från avser tolkningen av materialet där idévärlden återskapas. Syftet är att beskriva de idéer som studeras. Genom den beskrivande idéanalysen är det även möjligt att jämföra idéer för att kunna hitta likheter och skillnader mellan idéer under en viss period. I denna studie har en enklare form av tematisk idéanalys gjorts för att identifiera samt analysera teman i data. Utifrån två teman med tillhörande underfrågor (se kapitlet under) sorteras och beskrivs idéer som uttrycks inom svensk försvarspolitik, Försvarsmakten, NATO och NORDEFCO för att kunna besvara forskningsfrågan.
3.2 Validitet och reliabilitet samt material
Validitet är väsentligt för att studien ska erbjuda trovärdiga slutsatser. Validitet kan definieras på olika sätt, de vanligastes definitionerna är följande: överstämmelse mellan operationella indikatorer och teoretiska definition, mätning av det som påstås ska mätas, samt att det inte ska
finnas systematiska fel (Esaiasson 2017 et al, 58). Frånvaro av systematiska fel samt överenstämmelse mellan operationella indikatorer och teoretiska definition benämns som begreppsvaliditet. Mätning av det som påstås ska mätas kännetecknas som resultatvaliditet, god begreppsvaliditet i samband med hög reliabilitet leder till god resultatvaliditet (ibid). Med andra ord innebär detta att reliabiliteten är hög den mån det inte finns slumpmässiga eller osystematiska fel, begreppsvaliditeten kan börja diskuteras när operationella mätverktyget utformas samt när det teoretiska begreppet bestäms. Resultatvaliditeten blir aktuell först när det empiriska fältarbetet är genomfört, bristande reliabilitet kan exempelvis uppstå under felaktig datainsamling i form av slump-och slarvfel, detta kan exempelvis ske som följd av slarvigt lästa dokument (Esaiasson 2017 et al, 64). Reliabilitet avser mätsäkerheten och att studien har en hög tillförlitlighet, andra forskare ska kunna upprepa undersökningen samt komma fram till samma resultat. Således utgör både reliabilitet och validitet en central roll för studiens kvalité.
Materialet som ligger till grund för denna uppsats har hämtats från officiella webbsidor såsom regeringens webbsida, NATOs webbsida samt NORDEFCOs webbsida och är därför nödvändiga för studien. Materialet bygger till en stor del på svenska propositioner, försvarsdoktriner och offentliga handlingar eftersom Sveriges säkerhetspolitik och Försvarsmaktens idéer formuleras i dessa dokument. Följande propositioner har valts eftersom de är nyuppdaterade samt omfattar Sveriges idéer om försvarspolitiken som sätter ramen för hur riket bör försvaras. Försvarsdoktriner har valts eftersom det är de senaste versionerna som omfattar Försvarsmaktens idéer om hur Försvarsmakten bör agera i händelse av ett skarpt läge.
Officiella policys har studerats utifrån formulerade teman (se nedan) som framhäver de essentiella idéerna som analyserats i relation till villkoren förstå, vill och kan. Sveriges och Försvarsmaktens idéer har med andra ord analyserats utifrån idéer om försvarspolitiken samt regler för samarbete med NATO och NORDEFCO i relation till Försvarsmakten (analys har skett genom tematisk idéanalys). Detta för att utreda om Försvarsmakten förstår och vill implementera policys tillika om de faktiskt kan samarbeta med NATO och NORDEFCO i händelse av ett skarpt läge. Denna uppsats har utgått från offentliga policydokument eftersom försvarspolitiken kan uppfattas vara ett känsligt område vars dokument präglas av sekretess, detta innebär att väsentlig information kan uteslutas. I och med att det finns dokument som är sekretessbelagda har denna uppsats utgått från officiella policys, andra uppsatser såsom Lennings och Kadric (2018) har även studerat officiella policys (exempelvis propositioner) för att analysera huruvida ryska strategiska chockar har påverkat svensk säkerhetsstrategi under de senaste tio åren. I och med att det politiska området omfattas av sekretess bygger denna uppsats
på officiella policys för att undersöka huruvida Sveriges officiella policys är kompatibla med NATOs- tillika NORDEFCOs-regelverk. Ytterligare har NATO-stadgan hämtats från NATOs webbsida tillika nordiska samarbetets visioner för åren 2020 och 2025 från NORDEFCOs webbsida. Undersökningen av möjligheter och hinder för nordiskt samarbete bygger dels på tidigare forskning och dels på offentliga NATO- och NORDEFCO- dokument. Av dessa två aktörer bygger NORDEFCO specifikt på nordiskt samarbete. Samarbetsmöjligheter och hinder gentemot NATO är dock ändå relevant att analysera som en del i denna uppsats då Norge (som är NATO medlem) är en del av NORDEFCO, vilket de facto kan påverka Sveriges samarbetsförmåga med Norge i ett skarp krigs- eller krisläge.
4. Analytiskt ramverk
I det här kapitlet presenteras uppsatsens analytiska ramverk och hur den nyttjats
i relation till denna studie. Denna uppsats har utrönt Sveriges militära samarbetsförmåga under en kris-eller krigssituation med de nordiska grannstaterna.
Med hjälp av en tematisk idéanalys har denna studie ämnat att fastställa vilka idéer Sveriges försvarspolitik vilar på för att bedöma huruvida samarbetet med andra stater vid en kris-och krigssituation är möjlig. För att besvara studiens forskningsfråga är det väsentligt att fokusera på texters idémässiga innehåll, denna uppsats riktar sig på en beskrivande idéanalys.
Utgångspunkten för beskrivande idéanalysen är att beskrivningen av idéinnehållet omfattas av en tolkning av materialet (Bergström & Svärd 2018, 141). Idéerna i respektive dokument har ställts gentemot varandra för att undersöka idéerna i relation till Sveriges möjlighet att samarbeta under kris eller krig.
4.1 Tematisk idéanalys
Tematisk textanalys innebär att teman i data identifieras och analyseras. Uppsatsens frågeställning lyder på följande sätt: Vilka möjligheter och hinder finns för att implementera Sveriges militära strategi, med fokus på nordiskt samarbete, i en skarp kris- eller krigssituation?
För att kunna besvara uppsatsens huvudsakliga frågeställning har två teman med tillhörande underfrågor formulerats:
Tema 1: Vilka idéer om svensk försvarspolitik uttrycks i offentliga dokument?
- Hur motiveras svensk försvarspolitik?
- Vilka idéer om samarbete uttrycks?
Tema 2: Vilka idéer uttrycks i regelverken som gäller för samarbete med NATO och NORDEFCO i kris- och krigstid?
- Vad bygger försvarsallianserna på för idéer?
- Vilka regler gäller för samarbete med stater som inte är medlemmar i NATO?
Genom respektive teman är det möjligt att fastställa Sveriges idéer om hur svensk försvarspolitik bör genomföras, dessa idéer presenteras främst i valda propositioner. Det är även möjligt att få en förståelse för hur Försvarsmakten ska handla under kris eller krig, vilket formuleras i valda försvarsdoktriner. För det andra temat har dokument från NATO och NORDEFCO använts för att undersöka samarbetsmöjligheten genom att fastställa respektive organisationers regler för samarbete. På detta sätt är det möjligt att med hjälp av teorin undersöka huruvida Försvarsmakten kan samarbeta med andra aktörer i händelse av krig eller kris. Teorin bygger på villkoren förstå, vilja och kunna som ska benas upp för att fastställa om Försvarsmakten förstår det som ska implementeras, vill genomföra dessa beslut samt om de kan verkställa dessa beslut. Vid tolkning av materialet har författaren studerat och valt de mest framträdande idéerna som formuleras om försvarspolitiken i officiella policys tillika de mest centrala idéerna om hur Försvarsmakten bör agera i händelse av ett skarpt läge som har hämtats från försvarsdoktriner. Vad gäller NATO-stadgan har de mest centrala reglerna och relevanta till denna studie valts, vid val av NORDEFCOs visioner har de senaste versionerna använts eftersom dem formar hur samarbetet ser ut samt i vilken riktning samarbetet bör utvecklas.
Först har Sveriges idéer om försvarspolitik kartlagts, efter detta har Försvarsmaktens idéer om agerandet vid kris och krig kartlagts, därefter har NATOs- och NORDEFCOs idéer/regler om samarbete framställts. I samband med att idéerna har presenterats har en jämförelse gjorts för att besvara studiens forskningsfråga: Vilka möjligheter och hinder finns för att implementera Sveriges militära strategi, med fokus på nordiskt samarbete, i en skarp kris- eller krigssituation?
Utifrån en jämförelse av idéer kan en bedömning göras av möjligheter och hinder för svensk- nordiskt militärt samarbete under kris eller krig. Jämförelsen har gjorts med hjälp av Lundqvists tre villkor för lyckad implementering.
5. Kartläggning av idéer och regler
Detta kapitel har kartlagt Sveriges idéer, Försvarsmaktens idéer, samt NATOs och NORDEFCOs regler vad gäller samarbete. Dessa idéer och regler är viktiga för att kunna besvara forskningsfrågan: Vilka möjligheter och hinder finns för att implementera Sveriges militära strategi, med fokus på nordiskt samarbete, i en skarp kris- eller krigssituation?
Dokumenten som innehåller dessa idéer och regler har studerats utifrån följande teman: Vilka idéer om svensk försvarspolitik uttrycks i offentliga dokument? och vilka idéer uttrycks i regelverken som gäller för samarbete med NATO och NORDEFCO i kris- och krigstid?
För att besvara första temat har följande frågor ställts: Hur motiveras svensk försvarspolitik?
och vilka idéer om samarbete uttrycks? Till andra temat har respektive frågor ställts: Vad bygger försvarsallianserna på för idéer? samt vilka regler gäller för samarbete med stater som inte är medlemmar i NATO? Kartläggningen ligger således till grund för den jämförelse som har gjorts för att besvara syftet med studien.
5.1 Vilka idéer om svensk försvarspolitik uttrycks i offentliga dokument?
5.1.1 Svensk försvarspolitik
Regeringen gör bedömningen för den försvarspolitiska inriktningen för perioden 2016-2020 i Prop. 2014/15:109. Regeringen bedömer att Sveriges försvarspolitik måste anpassas efter de förändrade säkerhetspolitiska miljön i Europa. Försvaret ska kunna förfoga över tillräckligt med resurser för möta ett väpnat angrepp i större globala sammanhang som exempelvis Östersjön eller europiska sammanhang. Den svenska försvarsförmågan bör med andra ord stärkas. Vidare måste utformningen av försvaret medge militär och politisk handlingsfrihet samt präglas av flexibilitet för att hantera hot samt utmaningar (Prop. 2014/15:109, 50). Dessutom bör krigsförbanden vara utformade och resurssatta samt övade för att verka i krig och beredskap.
Det allra viktigaste under försvarsinriktningsperioden 2016-2020 är att säkerställa totalförsvaret samt den operativa förmågan i krigsförbanden (Prop. 2014/15:109, 50-51).
Regeringen anser att det militära försvaret ska enskilt och tillsammans med andra stater, både inom som utom Sverige främja samt försvara Sveriges säkerhet. Sverige ska värna sina suveräna rättigheter genom att hantera och förebygga konflikter inom ramen för den solidariska säkerhetspolitiken. Vidare anser försvarsberedningen att det militära försvaret behöver förtydligas ytterligare för att det militära försvaret ska kunna skydda svensk handlingsfrihet i
händelse av militär eller politisk påtryckning. Sverige ska även delta i internationella krishanteringsinsatser för att motverka hot från internationella aktörer tillika bidra med stabilitet, fred, respekt för mänskliga rättigheter samt hävdande av internationell rätt (Prop.
2014/15:109, 52-53).
En vital del av försvar- och säkerhetspolitiska agerandet består av övningsverksamhet samt annan militär verksamhet redan i fredstid. Genom scenarier och samarbeten med andra stater kan kapaciteten att försvara hela territoriet visas i fredstid. Detta anses hindra påtryckningar, angrepp och hot från andra aktörer. För att minska risken att konflikter uppstår och eskalerar ska Sverige delta i samarbeten med andra organisationer och stater i närområdet (Prop.
2014/15:109, 56). Samarbetet bör innefatta informationsutbyte, övningar, operativ verksamhet samt andra förmågeskapande aktiviteter, dessa aktiviteter bör ske inom ramen för den solidariska säkerhetspolitiken. Vidare bör Försvarsmakten ha förmågan att ta emot militärt stöd i händelse av militära konflikter (ibid). Samarbete med NATO anses vara särskilt centralt för att Sverige ska kunna öka förmågan att verka internationellt som nationellt. Ytterligare är samarbetet med Finland, de nordiska och nordisk-baltiska samarbetet av särskild vikt (ibid).
Regeringen menar i budgetpropositionen för 2021 att Sverige inte är en del av någon militär allians trots att Sveriges säkerhet bygger på andra aktörer. Sveriges försvars- och säkerhetspolitik baseras på den solidariska säkerhetspolitiken. Sverige bör stärka och värna om integritet och solidaritet inom EU, tillika upprätta stabilt, fredligt i europeiska samt euroatlantiska strukturer (Prop. 2020/21:30, 27-28). Hot mot freden avvärjs bäst genom samarbete med andra stater, därför kommer Sverige inte agera passivt i händelse av angrepp eller katastrof. Sverige förväntar sig att andra stater agerar på samma sätt om Sverige skulle vara under hot. Detta är av viktigt betydelse för att Sverige ska kunna både ta emot och ge militärt samt civilt stöd. Vidare menar regeringen att bi-och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samverkan bör fortsätta att fördjupas (ibid).
De samarbeten som Sverige ingår i som exempelvis den nordiska solidaritetsdeklarationen, de bilaterala samt regionala försvarssamarbeten och den svenska unilaterala solidaritetsförklaringen, omfattas inte av ömsesidigt bindande försvarsförpliktelser.
Möjligheten av att ta emot och ge militärt stöd är avgörande för att samarbetet ska kunna fungera i praktiken, Sverige bör därför utveckla gemensam operationsplanläggning med bland annat Norge, USA, NATO och Finland (ibid). Sveriges väsentligaste utrikes- och
säkerhetspolitiska plattform är EU. Regeringen betonar vikten av att fortsätta samarbetet med de nordiska staterna och Finland, var samverkan med de nordiska staterna ska omfattas av konflikt, fred och kris. Det operativa försvarssamarbetet mellan Sverige, Norge och Finland bör baseras på denna inriktning. Ytterligare är NATO en central aktör för europeiska integrationen och säkerheten, tillika internationell krishantering. Detta för att NATO upprätthåller säkerhet inom alliansen genom att bland annat vara ett forum för dialog mellan Europa och USA. Sverige bör fortsätta att samverka med NATO för att således utveckla sin militära förmåga samt att bidra till militära och civila krishanteringsinsatser (Prop. 2020/21:30 , 70).
5.1.2 Försvarsmakten
Försvarsmakten centrala uppgift är att försvara och främja svensk säkerhet och intressen. I militärstrategisk doktrin- MSD 16 presenteras hur Sverige ska försvaras. Under kris och fred ämnar Försvarsmakten till att agera offensivt för att skapa en tröskeleffekt. Vid yttre och inre subversiva och irreguljära hot ska Försvarsmakten använda delar av den för väpnat angrepp för att kunna stödja och stabilisera operationer (Försvarsmakten 2016, 54) . Vid väpnat krig eller angrepp ska Försvarsmakten skapa balans mellan defensivt och offensivt handlande för att säkerställa uthållighet. Striden bör föras enskilt för att bevara handlingsfrihet men bör kunna övergå till samarbete med andra stater. Förmågan samt viljan att ge militärt stöd ska användas i syfte att avskräcka motståndaren. Informationstjänst och militärstrategisk kommunikation ska till exempel användas för att stärka försvarsviljan och skapar internationellt stöd. Genom träning och övning ska stater förbereda sig att verka under oförutsedda och krävande förhållanden, tillika användas för att visa motståndare Sveriges förmåga samt vilja.
Internationella samarbeten med aktörer ökar det internationella förstorandet (Försvarsmakten 2016, 56). Försvarsmakten ska dessutom visa närvaro, beslutsamhet och förmåga att handla för svenska intressen utom som inom Sverige. Försvarsmaktens operativa metoder ska baseras på politiska- och juridiska förutsättningar och på verkliga styrkeförhållanden. Detta innebär att den operativa metoden inte får grunda sig på idealbilder eftersom militära ideal oftast anses vara mindre politiskt relevanta och generellt praktiskt (Försvarsmakten 2016, 59).
Sveriges internationella katastrofhjälp och krishantering bygger på både Sveriges politiska solidaritetsförklaring samt samverkan med andra aktörer. Detta benämns exempelvis i Lag (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och regerings-och riksdagsbeslut.
Svensk krishantering baseras på en allomfattande ansats som handlar om de förhållningsätt och attityder som riktas mot aktörer och verksamhet i helhet. Det finns en allomfattande ansats för både nationell- och internationell krishantering. För denna studie är dock internationell krishantering aktuellt. Den allomfattande ansatsen för krishantering präglas av divergerande målsättningar, å andra sidan är det möjligt att definiera gemensamma samordning, informationsutbyte och intresse (Försvarsmakten 2016, 65). Ytterligare är det väsentligt att fokusera på ett helhetsperspektiv samt en bred ansats för att kunna nå framgång. Operativ integrering omfattas av olika medel vilket kräver olika perspektiv för att begripa utmaningar i konflikt. Allomfattande handlar om att ingen enskild organisation eller medel kan hantera och förebygga kriser. Detta innebär att det är viktigt med samarbetsförmåga, strategisk förståelse, men det finns problem i form av kulturskillnader samt olika tillvägagångsätt för att lösa uppgifter. Lika viktigt är att stödja de aktörer som samarbetet sker med (Försvarsmakten 2016, 64-65).
En väletablerad interoperabilitet leder till att Sverige har rätt förutsättningar att integrera svenska stridskrafter med potentiella partners, vilket leder till att förmågor som Sverige normalt inte förfogar över kommer till nytta (Försvarsmakten 2020, 25). Skulle Försvarsmakten förlora förmågan att samverka med andra aktörer och om stöd uteblir ska Försvarsmakten fortsätta sitt motstånd för att bidra till politisk handlingsfrihet (ibid). Genom interoperabilitet är det möjligt att säkerställa effektivt samarbete vid gemensamma operationer då system, personal, stater, enheter samt organisationer samordnas effektivt (Försvarsmakten 2020, 34). Interoperabilitet skapar med andra ord förutsättningar för att verka med andra aktörer såsom grannländer, EU, NATO och FN. Utgångspunkten för krishanteringsoperationer är interoperabilitet som är en förutsättning för att ta emot och ge militärt stöd. På detta sätt är det möjligt för Sverige att exempelvis utbyta uppgifter och information som metoder och processer (Försvarsmakten 2020, 35). Sverige har undertecknat ett samförståndsavtal om världlandsstöd med NATO som skapar bättre förutsättningar för svenskt stöd till en NATO styrka (Försvarsmakten 2020, 75).
När Sverige ger militärt stöd kan detta omfatta att svenska resurser understödjer en annan aktörs operation. Trots villigheten att samverka med andra aktörer, är detta ingen garanti. Detta för att operationer som hålls innefattar flertal aktörer som gör den stor, vilket i sin tur försvårar förberedelsearbetet. Inblandande aktörer kan dessutom omfattas av olika förutsättningar för att hantera problem än Sverige, detta kan vara på grund av nationell begräsning, juridiska förutsättningar, målsättningar och slutlägen (Försvarsmakten 2020, 76). Stater och organisationer kan även tillämpa doktrin och ledningsfilosofi på olika sätt detta kan uppfattas
