Förstatligandet och SJ:s finanser

Vid den här tiden var förstatligandet av järnvägen i stort sett genomfört. Endast 8,5% av järnvägslinjerna, räknat i kilometer, var kvar i privat ägo år 1952 (se figur 3 nedan). Efter en viss utbyggnad av järnvägen under 1920-talet, förblev omfattningen av hela järnvägsnätet i stort sett oförändrad till början av 1950-talet.

38 Figur 3. Järnvägsnätets totala längd och andelen privat järnväg 1920–1952.

Källa: Statistisk årsbok 1925–1955, egna beräkningar.

Övertagandet av de privata järnvägarna, tillsammans med den ökade konkurrensen från bilismen och trafikeringsplikternas begränsningar, med stagnerande fraktvolymer som följd, kunde egentligen bara få ett resultat för SJ:s finanser. Det som både Järnvägsstyrelsen och Järnvägsmannaförbundet i försiktiga ordalag hade varit oroliga för när förstatligandet beslutades år 1939. Efter fraktboomen under andra världskrigets inledningsskede hade SJ:s resultat fallit i stort sett trendmässigt under det efterföljande decenniet och i början av 1950-talet gick intäkter och kostnader i stort sett jämnt upp (se figur 4 nedan).

Figur 4. Statens Järnvägars resultat och totala fraktinkomster (miljoner kr) 1920–1952.

Källa: Statistisk årsbok 1925–1955.

39 SJ:s resultat hade försämrats trots att omfattande kapitalnedskrivningar hade genomförts (Andersson-Skog (1993), s. 159) och att såväl fraktinkomsterna som fraktvolymerna i tonkilometer hade stigit i efterkrigstidens expanderande ekonomi. Kostnaderna för

förstatligandet och konkurrensen med bilarna hade med andra ord blivit övermäktiga. Som ett svar på detta hade nedläggningar av olönsamma bandelar inletts 1951, men dock ännu inte i någon större omfattning. Utvecklingen oroade även SJ:s ledning och dess revisorer. I överrevisorernas granskning av SJ:s räkenskaper 1951/52 hade utvecklingen på

transportområdet fått sådana effekter att de ansåg att en ny utredning borde komma till stånd för att ”… klarlägga bilismens och järnvägstrafikens »naturliga» verksamhetsområden.”

(SOU 1961:23, s. 13).

De institutionella förhållanden som hade skapats i slutet av 1930-talet, genom förstatligandet av järnvägen och den skärpta behovsprövningen för lastbilstrafiken, för att komma till rätta med effekterna av strukturomvandlingen inom transportsektorn hade inte fått avsedda effekter. Istället för en stabilisering av SJ:s ekonomi och av transportmarknaderna hade monopoltendenser uppträtt inom åkeribranschen med högre transportkostnader som följd.

Därutöver hade järnvägens problem fördjupats, med allt svagare finanser för SJ och risk även för högre taxor på dessa transporter, liksom för sämre statsfinanser. Trycket var med andra ord stort på regeringen att ta ett samlat grepp om trafikpolitiken.

40

5. 1953 års utredning och riksdagsbeslutet 1963

I juni 1953 gav den socialdemokratiske kommunikationsministern Sven Andersson direktiv till en ny trafikpolitisk utredning (se SOU 1961:23, ss. 11–18). Han såg framför sig att i ett slag lösa kunna problemen på trafikens område när han skrev att ”... de trafikpolitiska lösningar utredningen skall söka anvisa bör vara att för landets olika delar trygga en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader och under former, som medger företagsmässig effektivitet och sund utveckling av transportapparaten.” Förslagen skulle inte leda till några statsfinansiella kostnader och samtidigt ta hänsyn till ”… önskemål och krav från olika grupper av trafikanter och trafikutövare”.(SOU 1961:23, s. 18.)

Varför hade då järnvägen fått så hård konkurrens enligt kommunikationsministern? Det var svårt att förbigå bilismens tekniska och kvalitetsmässiga fördelar, skrev han, men hänvisade också till de ojämna konkurrensvillkoren. Förutom SJ:s sociala förpliktelser gentemot personalen (i jämförelse med åkeriföretagen), ledde transportplikterna till överkapacitet och höga kostnader, samt alltför höga taxor på konkurrensutsatta linjer. Eller som det uttrycks i utredningsdirektivet: ”… det är ägnat att undergräva järnvägarnas ekonomi, om konkurrens från sådana under andra förutsättningar arbetande transportmedel berövar järnvägarna trafik på de få »feta» linjesträckningar, som ekonomiskt skall bära upp hela den oräntabla delen av järnvägsnätet...” (ibid., ss. 15–16). Andersson menade dessutom att detta fick samhällsekonomiska konsekvenser eftersom järnvägens kostnader egentligen var lägre på de lönsamma banorna än lastbilarnas kostnader på samma sträckor och att kostnaderna därför blev högre än nödvändigt för konsumenterna (ibid., s. 16). Ett annat argument var att den lokala tunga industrin, liksom gruvnäringen skulle drabbas mycket hårt om inte de hade fortsatt tillgång till järnvägstransporter under samma förhållanden som tidigare (ibid).

Det grundläggande problemet var med andra ord att järnvägen höll på att konkurreras ut och att SJ:s ekonomi var urusel, dels som en följd av en teknologi som inte var konkurrenskraftig, dels av att konkurrensvillkoren var ojämna. Risken för ”…en samhälls- och

transportekonomiskt oacceptabel snedvridning av vårt transportväsen…” och ”…verkligt kännbara förluster på järnvägarna…” gjorde det nödvändigt att utreda trafikpolitiken i ett sammanhang (ibid., s. 17).

I direktiven såg således kommunikationsministern inte enbart ett utrymme för

marknadskrafterna, utan en kompromiss mellan reglering och fria marknadskrafter ”…som möjliggör en ändamålsenlig användning och samordning av de skilda transportmedlen.”

(ibid., s. 18). Det framgick också att det dock inte skulle gå att undvika flera offer i form av nedläggelser eller minskad trafik inom järnvägen. Andersson hänvisade dessutom till att Näringslivets Trafikdelegation, som konsumenter och beställare av transporter, tillsammans med några statliga myndigheter hade oroats av bristande konkurrens och kartellbildning inom

41 åkerinäringen till följd av den ovan nämnda yrkestrafikförordningen från 1940. Det påpekades av Andersson som ett ytterligare ett skäl att se över denna, att Transportarbetareförbundet påtalat i en skrivelse i december 1952 att bestämmelserna om arbetstidens längd inte efterlevdes (SOU 1961:23, ss. 12–13).

SJ:s finanser var åter i fokus i början 1950-talet, efter de svåra åren under början av 1930-talet. Liksom då hade vägtransporterna nu tagit stora marknadsandelar från järnvägen.

Därutöver kom kostnaderna för förstatligandet av järnvägen. Direktiven handlade ytterst om att göra SJ mer konkurrenskraftigt och lönsamt igen. (Även Wedin gör tolkningen att det var SJ:s försvagade position på transportmarknaden som var det starkaste argumentet för en ny utredning, enligt direktivet (Wedin (1982), s. 61)). Kommunikationsministern, som menade att det fanns transporttjänster som bara järnvägen kunde utföra överhuvudtaget eller utföra till lägst kostnad, var inte främmande för någon form av reglering eller ingrepp från statsmakten för att säkra järnvägens transporter. I bakgrunden fanns också, som vi såg, näringslivets oro för ökade transportkostnader.

5.2 Utredningen i stora drag.

5.2.1 Konkurrensen som medel

Utgångspunkten när utredningen presenterades i maj 1961, efter 8 års utredande, var att i största möjliga mån låta marknadskrafterna verka. Utredningen kontrasterade två olika synsätt mot varandra. Det ena var att fortsätta med den statliga järnvägens och busstrafikens höga taxor på lönsamma linjer för att kompensera för förlusterna på de olönsamma sträckorna. Det skulle då kräva att biltrafiken reglerades så att konkurrensens verkningar för SJ reducerades.

Det andra var att låta marknadskrafterna verka med lättnader i regleringar och genom

likartade konkurrensvillkor skapa en samhällsekonomiskt effektiv transportapparat. I den mån det fanns skäl att upprätthålla olönsam trafik, som annars inte skulle komma till stånd,

föreslog utredningen att statliga driftbidrag skulle ges till dessa transportproducenter. (1953 års trafikutredning består av tre delar SOU 1961:23, SOU 1961:24 och SOU 1962:35. Den sista delen var en precisering, efter omfattande kritik, av genomförandet av den första etappen av utredningens förslag.)

Utredningen konstaterade utan att egentligen överväga det första alternativet eller dess konsekvenser att ”... det senare alternativet avgjort vara att föredra.” (SOU 1961:23, s. 97) De principiella resonemang som fördes i utredningen lämnade föga utrymme för de

kompromisser mellan konkurrens och regleringar som kommunikationsminister Sven Andersson såg framför sig. Men när det kom till de konkreta förslagen skulle detta konsekventa konkurrenssynsätt bli svårare att upprätthålla. Mer om detta senare.

42 På en punkt behövdes dock en mer centraliserad planering åstadkommas och det gällde

investeringarna i vägar och järnvägar. Enligt utredningen skulle det inte innebära någon principiell avvikelse från de övriga förslagen eftersom ”(s)amordningen och bedömningen av de investeringar, över vilka det allmänna råder, kan betraktas såsom en motsvarighet till den samordning av investeringsverksamheten, som planmässigt måste ske inom en stor enskild företagskoncern.” (SOU 1961:23, s. 122).

5.2.2 Konkurrens på lika villkor

En central del av utjämnandet av konkurrensvillkoren mellan bilismen och järnvägen var begreppet kostnadsansvarighet, som innebar att varje transportslag skulle bära sina egna samhällsekonomiska kostnader. I utredningen förs olika mer eller mindre teoretiska

resonemang om olika kostnadstyper (SOU 1961:23, främst i kapitlen VI och VIII). Dessutom menade utredningen att det är de totala samhällsekonomiska och företagsekonomiska

kostnaderna för varje transport i sig som bör beräknas, men att det blir till slut frågan om att göra beräkningar för de olika transportslagen på ”… mera schematiska, approximativa grunder” (ibid., s. 26). Hur dessa samhällsekonomiska kostnadskalkyler för att skapa konkurrens på lika villkor skulle göras framgår inte av utredningen.

I praktiken gällde diskussionen för SJ:s del att plikterna skulle tas bort ”…så långt samhällsintressena medge.”, enligt utredningen (ibid., s. 25). På så sätt skulle taxorna

anpassas till efterfrågan och kostnadsläget på olika järnvägslinjer. Utredningen föreslog också att taxorna inte längre skulle offentliggöras. Därutöver diskuterade utredningen

pensionskostnaderna efter övertagandet av de privata järnvägarna, samt principerna för avskrivningar och förräntningen på det fasta kapitalet, dvs. själva järnvägsnätet. Anledningen till att pensionskostnaderna ansågs vara en så viktig fråga var att SJ hade övertagit de privata bolagens pensionsskulder och betalde pensioner även till tidigare anställd personal, vilket inte andra transportföretag gjorde. Ju fler pensionärerna blev i förhållande till antalet anställda desto mer ogynnsamt blev detta (Sannerstedt (1972), s. 167 och Andersson-Skog (1993), s.

164)

För bilismens del handlade kostnadsansvaret huvudsakligen om det relevanta avgifts- och skatteuttaget. I det senare fallet vill man fortsätta att utreda frågan i syfte att revidera den gällande vägtrafikbeskattningen (SOU 1961:23, s. 108).

5.2.3 Behovsprövningens existens

En konsekvens av att låta marknadskrafterna få större spelrum var att ta bort

behovsprövningen för olika vägtransporter. Tillståndsregleringen hade, som vi såg tidigare, ansetts få negativa effekter i form av ”…vissa monopolbildningar på lastbilssidan.” (Prop.

43 1963:191, s. 14), men också att den icke yrkesmässiga lastbilstrafiken ”…undergått en i varje fall från transportekonomisk synpunkt alltför stark expansion.” (ibid., s. 56). Nu beräknades hela drygt 80 procent av lastbilarna användas i icke yrkesmässig trafik, jämfört med ca 70 procent 10 år tidigare (se ovan s. 37). När det gäller lokala eller regionala vägtransporter föreslog utredningen att behovsprövningen avskaffades på några områden, exempelvis för s.k.

kooperativ körning, för yrkesmässiga skogs- och virkestransporter och för transporter för vinterväghållning och renhållning (SOU 1961:23, s. 146). Det fanns dock en möjlighet att fortsätta med behovsprövning i s.k. trafiksvaga områden ”… där tillståndsmyndigheten finner så böra ske med hänsyn till upprätthållandet av tillfredsställande transportförsörjning.”

(ibid., s. 35). Motiven bakom att behålla denna möjlighet till behovsprövning framgår inte klart av utredningen, men det är troligt att det fanns en oro för att en alltför stor konkurrens i dessa områden skulle göra att lönsamheten föll så mycket att ingen verksamhet skulle komma till stånd överhuvudtaget. (Det var ju bland annat detta argument som

Transportarbetareförbundets sekreterare Olsson framförde till 1944 års trafikutredning.) Principiellt menade dock utredningen att all lastbilstrafik skulle liberaliseras med tiden.

Det fanns också en viss tveksamhet hos utredningens ledamöter om det gick att uppnå likartade konkurrensvillkor, bland annat med avseende på att transportföretag internt skulle kunna subventionera verksamhet för att öka konkurrensförmågan (ibid., s. 90), skillnader i arbetskraftskostnader (ibid., s. 104) och hur kostnaderna för ny trafik och behoven av ny infrastruktur skulle fördelas (ibid., s. 93). Så långt möjligt skulle transporterna liberaliseras, men ”… (n)ödvändigheten att genom supplerande regleringsåtgärder åstadkomma en samhällsekonomiskt riktig trafikuppdelning på härvarande område kan icke utan vidare uteslutas.” (ibid., s. 150). Inte heller när det gällde den långväga lastbilstrafiken var

utredningen beredd att föreslå en genomgripande liberalisering vid denna tidpunkt, eftersom den ovan nämnda revisionen av vägtrafikbeskattningen var tvungen att slutföras först (ibid., s.

111). På en punkt förslog utredningen en omedelbar förändring av behovsprövningen för den yrkesmässiga fjärrtrafiken med lastbil och det var att det inte längre var nödvändigt att ta hänsyn till transportbehovet i förhållande till järnvägen när tillstånd skulle ges. Istället menade utredningen att behovsprövningen ”… i dylika fall kunna inskränkas till

transportförmedlingens behövlighet med hänsyn till redan befintliga transportförmedlings- och lastbilsrörelser.” (ibid., s. 147).

5.2.4 De olönsamma järnvägslinjerna

Frågan var då vad som skulle hända med de olönsamma järnvägslinjerna, vilket var ”… ett av de centrala problemen inom svenskt trafikväsende av i dag.”, enligt utredningen (ibid., ss.

112–3). SJ:s finansiella situation och de olönsamma banorna hade, som vi tidigare sett, diskuterats under lång tid. Redan i början av 1950-talet hade nedläggningen av järnvägar försiktigt inletts (ibid., s. 155). Med utgångspunkt från olika geografiska och demografiska antaganden, fanns det enligt utredningen, skäl att tro att ungefär hälften av de ca 16 500 kilometerna järnväg kunde vara olönsamma. Diskussioner hade under utredningens gång påbörjats med Järnvägsstyrelsen om att inledningsvis utreda hälften av dessa förmodat

44 olönsamma linjer för nedläggning (SOU 1961:23, ss. 29 och 157). Samhällsekonomiska, sociala och beredskapsmässiga hänsyn skulle begränsa järnvägsnedläggningarnas omfattning, menade utredningen (ibid., s. 29). Hälften av järnvägen ansågs med andra ord vara lönsam vid denna tid och dessa fördes till det s.k. affärsbanenätet som skulle konkurrensutsättas.

En poäng med förslaget var att kostnaderna för att behålla olönsamma järnvägar skulle bli tydliga genom ett driftbidrag som utredningen förslog årligen skulle ges till SJ. Efter förslag från 1948 års taxekommitté (SOU 1956:54) och beslut av riksdagen 1958 hade SJ redan från budgetåret 1958/59 erhållit provisoriska driftbidrag som kompensation ”…för sådana icke företagsekonomiskt motiverade prestationer...”, som SJ hade att utföra.” (Prop. 1963:191, s.

179). Driftbidraget detta år uppgick till 100 miljoner kronor.

5.2.5 Genomförandet

Utredningen tänkte sig att marknadsanpassningen av transportsystemet skulle ske successivt under 1960-talet och i tre etapper så att ”… icke störningar i närings- och samhällslivet skulle uppkomma.” (SOU 1962:35, s. 9). Det mesta akuta var att se till att järnvägens

konkurrenssituation förbättrades i form av nedläggningsundersökningar, driftbidraget, förräntning och avskrivningar av kapitalet, samt borttagandet av transportplikten.

Pensionsfrågan var man inte beredd att lösa utan hänvisade till en ny utredning och i etapp två skulle trafikerings- och taxeplikten tas bort (Prop. 1963:191, ss. 32–3). Därefter skulle

lastbilstrafikens marknadsanpassning ske. Ett senareläggande av lastbilstrafikens

liberalisering var motiverat av skälet att det skulle mildra belastningen på järnvägen, men också för att mer utredningsarbete behövdes, inte minst på skatteområdet. Inledningsvis skulle vissa transporter undantas helt från behovsprövningen, för att slutligen ”(s)amtliga från yrkestrafikförordningens tillämpning ej helt undantagna transporter befrias från behovsprövning” (Prop. 1963:191, s. 34).

När det gäller beskattningen gick ändå utredningen händelserna i förväg och skrev att de efter ytterligare utredande kommit fram till att för den långväga lastbilstrafiken skulle större skatteändringar ”… icke kunna antas i större utsträckning påverka det nuvarande

konkurrensförhållandet järnväg—lastbil.” (SOU 1962:35, s. 39). Det fanns heller inte belägg, menade man, för att det samhällsekonomiska vägkostnadsansvaret skulle ”… motivera någon mera genomgripande omfördelning av motorfordonsskatterna.” (ibid). Detta gjorde att planen omarbetades något så att restriktiviteten i behovsprövningen redan från början skulle mildras för de transporter som inte helt undantogs helt. Målsättningen vid tillståndsgivningen skulle vara en årlig ökning med 15 procent av den samlade lastförmågan hos fordon i

beställningstrafik under den första etappen och 20 procent under den andra etappen.

Sammanfattningsvis gick utredningen på ett principiellt plan längre än direktiven i att betona konkurrensen och marknadens roll för transportsystemet, även om detta var svårt att helt

45 konsekvent genomföra i de konkreta förslagen. På några punkter kunde inte statliga insatser i olika former undvikas, så som bidragen till olönsam trafik som ansågs vara nödvändig, samt planeringen och finansieringen av infrastrukturinvesteringar. Samtidigt fanns en

underliggande osäkerhet om konsekvenserna som gjorde att man öppnade för regleringar för att dela upp trafiken och för att använda behovsprövningen som en möjlig utväg att begränsa tillträdet för åkerierna. I det följande avsnittet kommer de fackliga organisationernas

remissvar till utredningens tre delar att behandlas och analyseras utifrån ett antal olika aspekter.

5.3 De fackliga organisationernas syn

Inledningsvis kommer vi att ta upp de fackliga organisationernas syn på konkurrensen som det huvudsakliga medlet för att åstadkomma det regeringens direktiv syftade till, nämligen att

”…trygga en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader och under former, som medger företagsmässig effektivitet och sund utveckling av transportapparaten.”

Därefter ser vi på deras syn på konkurrensen mellan järnvägs- och vägtransporter och sedan mer specifikt på liberaliseringen av vägtransporterna. Slutligen behandlas nedläggningarna av järnvägen och driftbidraget till olönsam trafik. Det går dock inte helt att isolera dessa

aspekter. Synen på planering och reglering respektive konkurrens kan exempelvis ha betydelse för synen på hur förhållandet mellan transporter på järnväg och lastbil ska se ut.

Åsikterna kring liberaliseringen av behovsprövningen och driftbidraget kan i grunden också relatera till detta. Syftet är dock att försöka se på dessa aspekter var för sig för att få en tydligare bild av de olika fackliga organisatorernas synpunkter, var för sig och tillsammans.

Innan vi går in på remissvaren ska noteras att LO–ekonomen Rudolf Meidner, som var ledamot av utredningen, lämnade in ett särskilt yttrande till utredningen med kommentarer och synpunkter. Detta behandlas som en del av analysen nedan. Yttrandet stöddes av en annan ledamot av utredningen, Einar Asp, som var socialdemokratisk riksdagsledamot, åkeriägare och vice ordförande i Svenska lastbilsägareförbundet. (Man kan fundera på i vilken eller vilka egenskaper han stödde Meidners yttrande.)

5.3.1 Konkurrens eller planering som medel.

Meidner skrev i sitt yttrande över utredningen att den ”…starkt överdrivit värdet av fri konkurrens för åstadkommandet av en effektivt arbetande transportapparat.” (SOU 1961:23, s. 370). Meidner hade framför allt problem med att utredningen talat om konkurrens som princip för att åstadkomma ett samhälleligt effektivt trafiksystem, men i praktiken godtagit en kombination av konkurrens, regleringar och statliga ingrepp, exempelvis när det gäller

investeringar i infrastrukturen. De tre fackliga organisationerna instämde i Meidners kritik av att utredningen lagt för stort tyngd vid konkurrensen som medel och förde i olika grad fram andra alternativ av samhälleligt engagemang som samordning, reglering och planering.

46 Järnvägsmannaförbundet säger att man visserligen accepterar principen om ökad konkurrens som medel, men var den organisation som mest framhöll planeringsbehovet. Den fria

konkurrensen skulle leda till slöseri med samhällets resurser, särskilt i områden med svagt trafikunderlag, menade man (Järnvägsmannaförbundets remissvar till SOU 1961:23–4, s. 2).

Det framgår inte klart vad som avses, om det är följderna av att en bygd drabbas av

nedläggningar, att staten tvingas stödja olönsam trafik eller att det leder till dubblering av bil- och järnvägstrafik på vissa sträckor, eller något annat. Här menade förbundet att utredningen borde ha berört ”… en av samhället ägd och ytterligare utbyggd transportapparat…” (ibid).

Sveriges geografi med lokalisering av näringsliv och naturtillgångar och stora glest befolkade områden medför att staten måste svara för detta, enligt förbundet. Dessutom ansåg man att utredningen inte utrett frågan om möjligheterna till samordning som direktiven pekade på.

LO avvisade inte helt marknadsmekanismer som ett medel, men menar att därutöver måste

”…ett lands trafikpolitik också baseras på starka samordningsinslag…” (LO:s remissvar till SOU 1961:23–4, s. 3). Två skäl fördes fram som skäl till mer statlig samordning. Det ena är att transportpolitikens mål inte kan formuleras oberoende av näringspolitikens mål. Det andra, vilket också Järnvägsmannaförbundet framförde, är att det offentliga redan har en betydande roll i form av finansiering av infrastruktur, skatter och subventioner, kontroll av trafiksäkerhet och som ägare av transportföretag. LO var inte heller främmande för mer reglerande ingrepp och att det skulle finnas ett integrerat trafiksystem för hela landet. De framhöll att det

”…åligger samhällets organ att bedriva och planera trafikpolitiken från utgångspunkten att olika transportmedel vid varje tidpunkt måste komplettera varandra på ett optimalt sätt…”

(ibid).

Transportarbetareförbundet ägnade denna fråga begränsad uppmärksamhet och konstaterade, liksom övriga att utredningen överdrivit värdet av fri konkurrens och att förbundet i alla delar

Transportarbetareförbundet ägnade denna fråga begränsad uppmärksamhet och konstaterade, liksom övriga att utredningen överdrivit värdet av fri konkurrens och att förbundet i alla delar