Ekonomi och politik under strukturell omvandling
Godstrafiken och de fackliga organisationerna 1922–1972
Jonas Ahlander
Ekonomisk-historiska institutionen Kurs: Magisteruppsats, 15.0hp Termin: Vårterminen 2021 Ventilationsdatum: 04/06/2021 Handledare: Jan Ottosson
2
ABSTRACT
The thesis studies the Swedish government policy of freight transports during a period of structural change since the 1920s. The focus is on the 1963 Transport Act, which introduced a more market-oriented approach. The views of the trade unions during this process are
analysed in more detail. Frequent financial problems of the railways were the main driver behind different policy decisions in the Swedish Parliament, such as the nationalisation in 1939, tightened quantity control of road freight transports, as well as the liberalisation in 1963 and its abrupt cancellation 5 years later. No policy change was implemented without the support of Statens Järnvägar, the state-owned railway. Unions were sceptical to the
liberalisation programme and preferred varying degrees of regulation and planning, although stated in general terms. They also agreed on the need for quantity control for most of the period, but for different reasons. After supporting Transport workers resistance to
liberalisation of quantity control in the late 1940s, LO, the peak organisation, became more positive in the 1960s, which created a split between the unions. As the problems for the railways deepened later, LO joined the Railway workers in support for rigorous transport planning, which was fiercely resisted by the Transport Workers, which further increased the rift.
Keywords: freight transport, railways, trade unions, competition, liberalisation, structural change, corporativism, interest groups, institutions
3 Innehåll
1. Inledning ... 6
1.1 Bakgrund, syfte och frågeställningar ... 6
1.2 Analysram och teoretisk diskussion ... 7
1.3 Tidigare studier ... 15
1.4 Avgränsningar och definitioner ... 19
1.5 Metoder, källor och källkritik ... 20
2. Bilismens intåg, SJ:s plikter och det ständiga utredandet ... 23
3. Nedslag i väg- och järnvägspolitiken under mellankrigstiden ... 26
3.1 Hanteringen av den ökade bilismen ... 26
3.2 Motstånd och medhåll från transportarbetarna ... 28
3.3 Försöken att göra järnvägen konkurrensduglig ... 29
3.4 Järnvägsmännens syn på förstatligandet ... 30
3.5 1944 års trafikutredning ... 31
3.6 Reservationer, remisser och utredningens fortsatta öde ... 32
3.7 Slutsatser ... 34
4. Ekonomi och finanser efter kriget ... 36
4.1 Bilismens framfart fortsätter ... 36
4.2 Förstatligandet och SJ:s finanser ... 37
5. 1953 års utredning och riksdagsbeslutet 1963 ... 40
5.1 Direktiven ... 40
5.2 Utredningen i stora drag. ... 41
5.3 De fackliga organisationernas syn ... 45
5.4 De fackliga organisationerna i propositionen ... 50
5.5 Slutsatser ... 52
6. Fortsättningen under 1960-talet ... 54
6.1 Transportvolymernas utveckling ... 54
6.2 Nedläggningen av järnvägarna och SJ:s ekonomi... 55
6.3 Åkerierna och behovsprövningen ... 57
6.4 Fackförbundens medlemsantal ... 58
7. Omsvängningen 1968. ... 60
7.1 Spelet inför den tredje etappen ... 60
7.2 Varför stoppas den tredje etappen? ... 62
4
7.3 Epilog ... 65
8. Slutsatser ... 68
8.1 SJ och trafikpolitiken ... 68
8.2 De fackliga organisationerna ... 69
9. Käll- och litteraturförteckning ... 74
Bilaga. Statliga utredningar om trafikrelaterade frågor 1922–1979. ... 80
5 Förteckning över figurer
Figur 1. Kvoten mellan transportarbetet för lastbil och järnväg, räknat i tonkilometer, 1923–1955. 23
Figur 2. Transporterad godsvikt för samtliga järnvägar resp. beställningstrafik med lastbil, 1939–1953 (miljoner ton). 36
Figur 3. Järnvägsnätets totala längd och andelen privat järnväg, 1920–1952. 38
Figur 4. Statens Järnvägars resultat och totala fraktinkomster (miljoner kr), 1920–1952. 38
Figur 5. Godstransporter på lastbil och samtliga järnvägar, 1952–1970 (tonkilometer). 55
Figur 6. Järnvägsnätets totala längd och SJ:s resultat, inkl. och exkl. driftbidrag, 1952–1970. 56
Figur 7. Antal åkerier i olika storleksklasser vid olika tidpunkter, 1953–1970. 57
Figur 8. Antal medlemmar i Järnvägsmannaförbundet resp. Transportarbetareförbundet, 1897–1970. 59
6
1. Inledning
1.1 Bakgrund, syfte och frågeställningar
I den här uppsatsen förenas ett antal övergripande teman som jag personligen tycker är
intressanta, men som också är centrala inom samhällsekonomisk analys. Det är frågor som rör vilka faktorer som driver och hämmar strukturomvandling och ekonomisk tillväxt, hur
sambandet mellan ekonomi och politik, och mellan stat och marknad ser ut, samt vilken roll olika aktörer spelar för att påverka politiska beslut. En företeelse som förenar dessa teman är hur politiska beslutsfattare och andra aktörer agerade i samband med bilismens framväxt under 1900-talet.
Transportmarknaden är ekonomiskt betydelsefull som sådan, men är också av största betydelse för utvecklingen av andra delar av ekonomin. Den är också intressant ur ett annat perspektiv då den, under mellankrigstiden och perioden efter andra världskriget,
karaktäriserades av en ökad konkurrens mellan två teknologier och av accelererande
strukturförändringar. Teknisk utveckling, urbanisering och framväxten av en tjänstesektor var några faktorer som gjorde att bilismen konkurrerade allt mer med järnvägen som
transportlösning inom gods- och persontrafiken (Andersson-Skog & Ottosson (2013), s. 20).
Detta fick in tur långtgående konsekvenser för etablerade och potentiella, privata såväl som statliga aktörer på marknaderna, både i form av konsumenter och producenter, arbetsgivare och arbetstagare, och inte minst för de politiska beslutsfattarna. Järnvägs- och
transportpolitiken blev under den här perioden en arena för stark intressekamp med märkliga konfliktmönster (Wedin (1982), s.12). Med en sådan här uppsättning komplexa förhållanden finns det naturligt nog många aktörer med motstridiga intressen och som dessutom är
organiserade i olika grad. Staten och de politiska partierna har också en flerdimensionell roll som finansiär av infrastrukturen och som ägare av en av de dominerande
transportproducenterna. Därtill kommer ansvar för statens finanser och som aktörer i förhållande till sina väljargrupper, vilka i sin tur utgörs av olika inslag av konsumenter och producenter, på landsbygd och i städer.
Inom ramen för den här uppsatsen är det naturligtvis en alltför stor uppgift att greppa hela vidden av detta samspel mellan teknisk utveckling och konkurrenskraft, och den komplexa bilden av ekonomiska och politiska överväganden och beslut, av hur intressegrupper och politiska partier har agerat och vilket inflytande olika aktörer har haft på de politiska besluten.
Mot ovanstående bakgrund och med nödvändiga avgränsningar är uppsatsens syfte att dels beskriva transportpolitiken och dess bakgrundsfaktorer och drivkrafter, från mellankrigstiden fram till början av 1970-talet, dels kartlägga de fackliga organisationernas syn, både på den faktiska transportpolitiken och den politik som de anser borde föras. Uppsatsen ska försöka besvara följande frågeställningar:
- Vilka politiska förslag har funnits inom det relevanta området och vilka beslut har fattats?
7 - Vilka ekonomiska eller strukturella faktorer och aktörer har bidragit till dessa politiska
förslag och beslut om institutionella förändringar på transportområdet?
- Vilka aktörer och intressen har huvudsakligen gynnats eller missgynnats av utredningarnas förslag och de politiska besluten?
- Vilka ståndpunkter har de fackliga organisationerna haft till utredningarnas förslag och de politiska besluten? Vilken roll har ekonomiska och institutionella faktorer haft för dessa?
- Har de fackliga organisationerna haft en gemensam syn eller har det funnits
motsättningar? Vilken roll har Landsorganisationen (benämns i fortsättningen LO), som centralt förbund intagit?
I förlängningen kan svaren på dessa frågor förhoppningsvis ge en bild av varför de olika besluten har fattats och vilket inflytande olika aktörerna har haft.
1.2 Analysram och teoretisk diskussion
När det gäller samspelet mellan politik och ekonomi kan man ställa sig en mängd frågor. Vad driver den underliggande teknologiska utvecklingen och går det att motverka eller begränsa dess effekter på ekonomin? Vad kan politiken och de aktörer som missgynnas göra? Är det ekonomin som styr de politiska besluten eller är det kanske tvärtom? Vilken är statens eller politikernas roll i en marknadsekonomi?
Transportpolitiken är fokuset för den här uppsatsen och utgångspunkten är att flera faktorer påverkar utformningen av politiska förslag och beslut. Det kan vara den ekonomiska och tekniska utvecklingen, det politiska systemets mål och beslutsprocess, samt inflytande och påverkan från aktörer utanför det politiska systemet. Dessa tre övergripande faktorer kan i sin tur samverka på ett komplext sätt, samtidigt som politiska beslut kan ge oväntade ekonomiska effekter eller inte några effekter alls, som i sin tur skapar nya krav på politiska beslut. Att ge en fullödig bild av teoribildningen inom detta område är en gigantisk uppgift oavsett
sammanhang. Nedan följer en kort diskussion kring några relevanta teorier och hypoteser kring dessa samband.
1.2.1 Samspelet mellan ekonomi och politik
Detta avsnitt innehåller först några korta resonemang kring strukturomvandling och sedan en diskussion om statens roll både i förhållande till detta och mer generellt. En första
utgångspunkt är Erik Dahméns begrepp utvecklingsblock, som är relativt löst definierat, men kan förstås som komplementära aktiviteter som uppstår kring en innovation.
Utvecklingsblocken är drivkrafter i den ekonomiska utvecklingen och bilismen är ett
exempel. Centrerad kring innovationen av förbränningsmotorn ledde detta till uppkomsten av olika industrier som verkstäder och drivmedelsförsörjning, men också infrastruktur som
8 vägar, och i förlängningen till nya typer av boenden och konsumtion. (Schön (2013), s.57).
Utvecklingsblocken skapar ett positivt omvandlingstryck i vissa delar av ekonomin och sätter samtidigt andra delar under press, vilka i sin tur tvingas till förändring och rationalisering.
Staten eller politiken kan ha olika roller i ekonomin, som reglerare, ägare, finansiär och granskare, vilka diskuteras i Fellman och Ottosson (2020). I en strukturell
omvandlingsprocess är det naturligt att den första rollen, som reglerare, hamnar i centrum eftersom en politisk förnyelse sker som en reaktion på att gamla regelverk inte längre fungerar tillfredsställande eller inte kan lösa de problem som strukturomvandlingen uppenbarat. Den kan också vara en följd av att de nya tillväxtkrafterna ställer nya krav på regler, lagar och institutioner (Schön (2013), s. 122). Statens andra roller kan också i varierande grad komma i fokus i omvandlingsprocessen.
I den institutionella ansatsen, med Douglass C. North som huvudfigur, är den politiska dimensionen en primär faktor i samspelet mellan ekonomi och politik, och detta i form av institutioner (North (1993), s. 81). Institutioner ska förstås som de informella och formella spelregler som sätter ramarna för aktörerna på den ekonomiska arenan och existerar för att minska transaktionskostnaderna för byten på marknaden. De olika aktörerna agerar sedan för att maximera sitt välstånd eller nytta givet dessa ramar eller institutioner, och under vissa betingelser arbetar de för att även förändra spelreglerna. Detta gynnar aktörer som för tillfället har en stark förhandlingsposition.
Det finns enligt North två källor till förändring av de institutionella ramarna, dels ändrade relativpriser, som kan vara en följd av ändrade faktorpriser, ny teknik, eller ändrade
informationskostnader, dels skiftande preferenser. Dessa faktorer kan vara såväl exogena som endogena, dvs. som en följd av aktörernas strävan att förändra relativpriserna eller
preferenserna (ibid., ss. 128–129). Samma preferenser eller relativpriser leder inte
nödvändigtvis till samma uppsättning spelregler eller institutioner i olika länder eller på olika marknader. Historiska förhållanden, sedvänjor och tidigare uppsättningar av institutionella spelregler begränsar på olika sätt de val som är möjliga att göra i framtiden.
Att aktörernas agerande i sig är rationellt och effektivt, utifrån de institutionella ramarna innebär inte att detta sammantaget är samhällsekonomiskt effektivt. Det beror i grunden på institutionernas förmåga att underlätta genomförandet av olika typer av ekonomiska
transaktioner, eller att med andra ord, att reducera transaktionskostnaderna. En annan aspekt på ineffektivitet är att trögrörliga institutionella förhållanden som inte anpassas till de nya förutsättningarna kan leda in utvecklingen på mindre effektiva vägar. Starka aktörer som har intresse av att bevara de existerande institutionella förhållandena kan bromsa anpassningen och bidra till en mindre effektiv utveckling.
9 1.2.2 Den politiska beslutsprocessen
Låt oss sedan gå över till den politiska beslutsprocessen och några olika sätt att se på denna.
(Det här avsnittet bygger till stor del på beskrivningen av olika beslutsmodeller i Graham Allisons klassiska analys av Kubakrisen ”Essence of Decision”.)
I den rationella aktörsmodellen (Allison (1971), ss. 10–14) använder politiska beslutfattare all information, för att genom strategiska kalkyler och överväganden fatta beslut som maximerar ett visst mål eller nytta. För att förstå varför ett visst beslut har fattats och om det är rationellt är det nödvändigt att veta vilka mål beslutsfattaren har. Att ett beslut är rationellt behöver dock inte betyda att det är fattat i eget intresse (Olson (1984), s. 31) och egenintresset behöver inte heller strida mot det som uppfattas som allmänintresset. Exempelvis kan en väl
fungerande samhällsekonomi eller transportapparat vara något som både är av allmänintresse och som ökar förutsättningarna för att maximera politikers väljarstöd eller säkra ett fortsatt regeringsinnehav. Öberg (1994) diskuterar utförligt relationen mellan särintresse och
allmänintresse i en korporativistisk struktur och menar att den kan ha två olika delar. Dels kan den orättvist gynna vissa gruppers intressen, dels kan den också innebära en form av kontroll av dessa grupper och att deras krav omformuleras till ett gemensamt allmänt intresse (Öberg (1994), s. 11). (Mer om korporativistiska strukturer nedan.)
Verklighetens beslutsfattande är dock sannolikt mer komplext än den rationella
aktörsmodellen, delvis för att flera politiska aktörer ofta är inblandade i det vi kan kalla politikmodellen (Allison (1971), ss. 144–147). I denna agerar flera aktörer i en form av förhandlingsspel. Samtliga dessa aktörer fokuserar troligen inte heller på det övergripande problemet eller målet, utan har begränsade organisatoriska, lokala eller personliga mål.
Besluten som fattas är med andra ord inte resultatet av ett rationellt beslut av en enda allvetande beslutfattare, utan präglas av det givande och tagande som är centralt i den politiska verkligheten. Ett exempel i transportsammanhang är förhandlingar mellan politiker som argumenterar för att staten ska subventionera en olönsam järnväg i en viss region för att upprätthålla en nödvändig service, och andra som argumenterar för en nedläggning av samma linje, men kanske av statsfinansiella skäl.
Den rationella modellen förutsätter, som sagt, i sin enklaste form att all information är tillgänglig för en beslutsfattare. Det finns dock uppenbara begränsningar i tillgången till och förmågan att hantera och processa all information och sedan att utifrån denna information lösa ett komplext problem. Denna begränsande rationalitet (från Herbert A. Simons ”bounded rationality”) utgör kärnan i organisationsmodellen och har ett antal implikationer (ibid., ss.
67–78). En av dessa är att det inte är möjligt för beslutsfattaren att hantera det övergripande komplexa problemet, utan, liksom i politikmodellen ovan, fokuserar på delproblem och behandlar dessa var för sig. En annan konsekvens av komplexiteten och bristen på
information är att beslutsfattaren nöjer sig med att tillfredsställa, i stället för att maximera nyttan. Följden blir att alla möjliga beslutsalternativ inte undersöks, utan man nöjer sig med
10 det som verkar fungera tillfredsställande. Detta skapar utrymme för andra aktörer, som
exempelvis myndigheter, organisationer, affärsverk och privata intressegrupper, att påverka och vara delaktiga i besluten. Dessa aktörer kan ha ett informationsöverläge inom sitt område i förhållande till beslutsfattaren och fokuserar på den fråga eller det problem som rör dem, istället för på helheten. Resultatet blir inte nödvändigtvis de rationella beslut som den första modellen skulle ha skapat.
Slutsatsen av den här korta genomgången är att olika typer av beslutsmodeller ger upphov till olika typer av frågor om vad som har hänt och vad som givit upphov till de beslut som har fattats och varför de aktuella besluten har fattats. Men sannolikt ger de olika modellerna dessutom olika svar på dessa frågor. Det är i det här skedet ingen poäng med att på förhand använda någon speciell beslutsmodell i analysen, men det kan vara bra att ha dem i
bakhuvudet när det blir dags att analysera och dra slutsatser om transportpolitiken under 1900-talet i slutet av uppsatsen.
1.2.3 Intressegruppernas och fackföreningarnas roll
I detta avsnitt följer en kort genomgång om vilken roll externa aktörer eller intressegrupper spelar i den politiska beslutsprocessen. Även denna teoribildning är omfattande så
redogörelsen blir ytterst summarisk. Den grundläggande utgångspunkten är att
intressegrupper bildas genom att de lyckas lösa problemet med fripassagerare, dvs. att de fördelar eller kollektiva nyttigheter som de lyckas tillskansa sig endast tillfaller de egna medlemmarna. Detta gör man genom s.k. selektiva incitament som gör att så många som möjligt av en grupp finner det lönsamt att gå med i organisationen eller intressegruppen (Olson (1984), ss. 32–34). De intressegrupper som bäst löser detta kommer att ha ett visst mått av makt att utöva påtryckningar (Coates et al (2011), s. 441).
Olika skolor har olika syn på vilket inflytande intressegrupper har och om det i huvudsak är av ”ondo” eller av ”godo”. Till den första gruppen hör den variant av public choice-skolan som representeras av Mancur Olson. Han menar att det finns en asymmetri på så sätt att alla intressen i ett samhälle inte lyckas organisera sig, men de som lyckas kan utnyttja sin makt i syfte att omfördela resurser till sin fördel. Denna asymmetri leder till att ekonomins förmåga att införa nya teknologier och allokera om resurser bromsas (Olson (1984), s. 79), eftersom dessa hotar de befintliga aktörernas makt och ekonomiska situation. Resultatet blir en mer ineffektiv allokering av samhällets resurser än utan intressegrupper. Olson menar också att själva bildandet av intressegrupper och deras samverkan med politiska beslutsfattare ökar kostnaderna för samhället (Coates et al (2011), ss. 441–2). Generellt sett har mindre eller smalare intressegrupper större möjligheter att utöva makt genom sin större förmåga att organisera sig och att de har större ekonomiska intressen (per capita). Breda intressegrupper eller organisationer kan å andra sidan ha incitament att höja välståndet för hela ekonomin, eftersom ansträngningar att vinna fördelar enbart för dess medlemmar på hela ekonomis bekostnad kan vara förenat med höga kostnader även för medlemmarna (Olson (1984), s. 56).
11 I en senare publikation av Olson (1990) används LO som ett konkret exempel på en bred intressegrupp som tar ett samhällsekonomiskt ansvar, från andra världskrigets slut fram till 1970-talet (Gråbacke (2002), s. 16).
Chicago-skolan och personer som Gary Becker har en mer välvillig syn på intressegrupper.
De ser att fler intressen i ett samhälle kan organiseras jämfört med Olson, och därmed kan fler komma till tals. De anser också att transaktionskostnaderna för att bilda och förhandla med intressegrupper är försumbara. Intressegrupper kan också ha en positiv roll att spela genom att de tillför information till beslutsprocessen, vilket minskar transaktionskostnaderna. I
Chicagoskolans modellvärld kommer marknaden till slut att generera en effektiv
resursallokering, medan i Olsons värld bidrar intressegrupperna i stället till att ekonomin avviker från den ideala marknadslösningen (Coates et al (2011), ss. 441–2). Becker menar att större intressegrupper har mer resurser och skalfördelar för att utöva (eller producera) själva påtryckningen, även om fripassagerarproblemet är en viktig faktor även i hans modell (Becker (1983), s. 395). En annan implikation av Beckers marknadskonforma modell är att politiska beslut tenderar att gynna förslag som ökar den ekonomiska effektiviteten snarare än motsatsen (ibid., s. 384).
Det finns också mer sociologiskt baserade argument som pekar på att intressegrupper är bra för samhället och tillväxten, bland annat genom att de genererar ett ökat socialt kapital, dvs.
leder till effektiva nätverk mellan olika grupper och skapar positiva faktorer som gemensam identitet, förståelse och tillit (Coates et al (2011), ss. 441, not 4). I linje med detta resonemang menar exempelvis Lundh att fackföreningar, utöver sin roll i ett maktresursperspektiv, kan medverka till effektivare företag genom att bidra till en minskad uppsägningsfrekvens,
minskat motstånd mot ny teknik och nya organisationsformer, samt att upprätthålla samarbete och moral bland de anställda (Lundh (2002), s. 25).
En exceptionell form av påverkan av de institutionella förhållandena, som relaterar både till beslutsmodellen med begränsad rationalitet och resonemangen ovan, är när aktörer övertar regleringsfunktionen (”regulatory capture”), det vill säga när de har ett mer eller mindre direkt inflytande över politiska beslut och myndigheter i syfte att gynna de egna intressena.
Det kan ske genom åtgärder som inskränker konkurrensen genom att exempelvis kontrollera nyetableringar, eller att få till stånd subventioner, skattelättnader eller institutionella
förhållanden i övrigt som gynnar den egna branschen eller företaget och missgynnar konkurrenter. Några skäl till att detta uppstår är att branschen eller företaget i fråga har ett informationsövertag om verksamheten och om marknaden, och att myndigheter och
beslutsfattare i allt högre grad kommer att dela företagets eller branschens intressen och syn på verksamheten, samt att det kan finnas karriärmöjligheter i branschen för
myndighetspersoner. (Se exempelvis Sabo (2017), ss. 13–18.)
Det finns också en mängd teorier som specifikt avser arbetsmarknaden och dess aktörer, deras makt och om hur olika institutioner uppkommer. De avser i första hand förhandlingsmodeller
12 och förhållanden på arbetsmarknaden, så här ska bara kort beröras två alternativa synsätt som kan ha implikationer för tolkningen av trafikpolitiken och dess aktörer. Den ena är den s.k.
maktresursteorin som främst berör fackföreningarnas makt. Liksom public choice-skolan pekar den på faktorer som avspeglar förmågan att lösa fripassagerarproblemet som avgörande för inflytandet, så som graden av organisering. Men även styrkan hos dess politiska allierade påverkar makten över förhållandena på arbetsmarknaden och i förlängningen även andra politiska beslut. En hög efterfrågan på arbetskraft och låg arbetslöshet ger ytterligare makt till fackliga organisationer enligt denna teori (Korpi (2002), ss. 373–4). På motsvarande sätt har arbetsgivarsidans organisationsgrad, styrkan hos dess politiska allierade och situationen på arbetsmarknaden betydelse för denna sidas inflytande.
En annan teoribildning fokuserar på att olika institutionella förhållanden uppstår i en allians över klassgränserna där dessa förenas i gemensamma intressen beroende på faktorer som hur konkurrensutsatt marknaden är där företaget agerar och tillgången på arbetskraft, men också på fackföreningarnas samarbetsvilja (se Swenson (2002)). Gynnsamma resultat i former av löner och andra förhållanden för arbetstagare eller fackföreningar har att göra med att deras intressen sammanfaller med företagens strävan efter marknadsdominans. Även om denna teori således främst avser hur förhandlingar och konflikter hanteras när det gäller fördelningen av produktionsresultatet och andra förmåner, borde de vara relevanta även inom andra områden där organisationer agerar och har gemensamma intressen. Arbetsgivare och arbetstagare i en bransch kan exempelvis ha ett gemensamt intresse av ökad produktivitet och effektivitet för företaget eller branschen, men också av en begränsad konkurrens, i syfte att maximera den summa som sedan ska fördelas på vinster och löner. I den senare processen finns naturligen motsatta intressen.
1.2.4 Intressegrupper och den politiska beslutsprocessen
I detta avsnitt beskrivs kort hur intressegrupper kan interagera med den politiska beslutsprocessen, med fokus på vad som brukar kallas den svenska korporativistiska modellen. Svensson & Öberg beskriver schematiskt ett antal sätt som intressegrupper kan samspela med politiska beslutsfattare. En första uppdelning är att relationen kan vara
institutionaliserad eller icke-institutionaliserad. Den förstnämnda karaktäriseras som en typ av korporativistiskt arrangemang, medan den senare betecknas som pluralistisk. En annan
uppdelning kan göras mellan vem interaktionen sker med, antingen valda politiker eller med myndigheter och byråkrater inom de beslutfattande organen (Svensson & Öberg (2002), s.
299). Genom att kombinera dessa dimensioner finns det fyra olika sätt för intressegrupper att påverka politiska beslut. Sannolikt utnyttjar intressegrupper olika sätt samtidigt, men i olika grad och med variationer över tiden.
Det finns en omfattande litteratur kring den institutionaliserade delen av organiserade intressegruppers delaktighet i den politiska beslutsprocessen, det som brukar kallas den svenska korporativistiska modellen, och som behandlar både dess framväxt, funktionalitet och
13 dess gradvisa upplösning från slutet av 1980-talet (se till exempel Rothstein (1992), Lewin (1992) och Öberg (2016)). Denna korporativism tar sig olika former, dels i beredningen av beslut genom deltagande i offentliga utredningar och kommittéer, men också genom möjligheten att lämna synpunkter på politiska förslag eller utredningar i form av remisser, dels i genomförandet genom medverkan i myndigheters styrelser, rådgivande organ,
delegationer på olika nivåer samt genom deltagande i olika överenskommelser (Hermansson, Svensson, Öberg (1997) och Lewin (1992)).
När det gäller det svenska kommittéväsendet är principen att regeringen tillsätter en grupp sakkunniga med representanter för olika politiska partier och intressegrupper för att utreda ett ämne eller lösa ett problem. I idealfallet är utredningens förslag en rimligt rationell och fungerande kompromiss mellan de olika intressena, vilket sedan resulterar i ett politiskt beslut. Det har dock diskuterats i vilken utsträckning detta är en form för att hålla de organiserade grupperna ”gisslan” och i praktiken göra dem maktlösa, eller att de tar över beslutsprocessen, att vissa intressen gynnas och att det sätter demokratin ur spel. Öberg menar dock att detta under större delen av 1900-talet varit ett stabilt system som medfört att staten lättare kunnat implementera politiska beslut. Det har skett dels genom att besluten i denna institutionella form blivit legitimerade av de organiserade intressena, dels genom att dessa har upplevt att de haft möjlighet att påverka politiken i sina medlemmars intressen (Öberg (2016), s. 664). Utredningsväsendet är också ett sätt för staten att försäkra sig om att få tillgång till sakkunskap och samtidigt förankra besluten hos dem som senare ska omfattas av dem (Hermansson, Lund, Svensson, Öberg (1999), s. 242).
Denna väg för att påverka politiska beslut kan dock i vissa fall vara förenad med hinder.
Maktrelationerna eller intressena inom en utredning kan vara så motstridiga att de inte kommer överens, eller att flera medlemmar reserverar sig mot det som blir
utredningsmajoritetens förslag. Utredningens medlemmar kan också visa sig inte vara representativa för de olika intressena i den aktuella frågan, så att frågan aldrig når den politiska arenan. Vidare kan de politiska intressen som representeras i utredningen inte var desamma som finns i riksdagen, dvs. det kan finnas olika åsikter inom de politiska partierna, vilket också försvårar den politiska behandlingen av utredningens förslag. Det kan också vara så att de andra formerna för påverkan som Svensson & Öberg pekar på, dels de icke-
institutionaliserade, dels direkt via myndigheter, kan vara viktigare för att påverka besluten, genom kontakter, nätverk och uppvaktningar. Utöver dessa direkta kanaler mellan
intressegrupper och politiker/myndigheter finns också andra mer eller mindre överskådliga kanaler för politisk påverkan genom externa lobbyorganisationer, via reklam- och
mediakampanjer och genom finansiering av olika verksamheter. Betydelsen av dessa olika former för inflytande kan också öka eller minska i betydelse över tiden och variera för olika frågor.
14 1.2.5. Sammanfattning
Ett samlat grepp på de ovanstående teoretiska fragmenten och diskussionerna, i syfte att analysera 1900-talets strukturomvandling inom transportområdet och dess implikationer för trafikpolitiken och de fackliga organisationernas ståndpunkter, skulle kunna se ut på följande sätt.
Utgångspunkten är att en strukturomvandling till följd av en innovation och uppkomsten av utvecklingsblock leder till oväntade eller oönskade avvikelser inom hela eller delar av
ekonomin. Detta sker antingen genom omvälvande effekter direkt på existerande ekonomiska strukturer eller i samverkan med att befintliga institutionella förhållanden gör att
anpassningen till de nya förutsättningarna, av de delar av ekonomin som påverkas, förhindras eller försvåras.
Politiska beslutsfattare försöker därefter ändra de institutionella förutsättningarna och påverka den ekonomiska utvecklingen på olika sätt, i syfte att skapa mer gynnsamma förhållanden, i enlighet med en målsättning, dold eller uttalad. Dessa beslut kan i sin tur ha föregåtts av krav på agerande, diskussioner, påverkan och förhandlingar mellan olika politiska och ekonomiska aktörer med olika maktresurser i syfte att ändra eller bevara de institutionella förhållandena i enlighet med respektive intressen. Denna process kan ha skett i mer eller mindre
institutionaliserade former och med olika beslutfattande och reglerande politiska enheter.
Målsättningen hos de externa aktörerna kan skifta och avse hela eller delar av
problemkomplexet. Syftet kan i det här fallet vara antingen att befrämja eller motverka strukturomvandlingen och resultatet kan vara en följd av vilka aktörer som har tillgång till mest maktresurser i de former vi har sett ovan, eller har gemensamma intressen med andra aktörer. I sin extrema form kan ett företag eller en grupp överta hela regleringsprocessen på olika sätt. Besluten behöver dock inte vara resultatet av en maktkamp mellan externa aktörer, utan samhällsekonomiska intressen och breda väljarintressen kan vara överordnade för de större och breda intressegrupperna och de politiska beslutsfattarna.
Efter att de institutionella förhållandena och ramarna (eventuellt) har ändrats fortskrider den strukturella och ekonomiska utvecklingen. Aktörerna anpassar sig (liksom tidigare) till den nya verkligheten och utnyttjar, eller till och med tänjer på, de nya spelreglerna. Sammantaget får detta till följd att nya oväntade eller oönskade avvikelser eller effekter uppstår, eller att de gamla består, vilket så småningom leder till att en ny process tar sin början.
15
1.3 Tidigare studier
I det följande görs först en genomgång av de viktigaste studierna av transportpolitiken i Sverige. Därefter presenteras ett urval av studier som rör intressegruppers och organisationers roll för att påverka politiska beslut och regleringar i Sverige.
1.3.1 Om transportsektorn och transportpolitik
Kritz (1976) är en tidig avhandling som tar upp 1963 års trafikpolitiska beslut. Huvudsyftet är att analysera effekterna på godstransportmarknaden till följd av liberaliseringen av den
yrkesmässiga lastbilstrafiken. Kritz går igenom hur regleringssystemen för lastbilstransporter har sett ut och fungerat, men huvudfokuset är på effekterna av de politiska besluten på företagsbildning, branschstruktur och kapacitetsutveckling från år 1964. Han gör också en analys av den rådande marknadsstrukturen och konkurrensförhållandena inom åkerinäringen i mitten av 1970-talet, samt en jämförelse med regleringssystemen i några andra länder.
Därefter har det kommit åtminstone två statsvetenskapliga avhandlingar som studerat efterkrigstidens transportpolitik, med fokus på 1963 års beslut. I Sannerstedt (1979) är det debatten kring tillämpningen av besluten och dess effekter som är i fokus. Han kartlägger olika åsiktsriktningar och vilka som tillhör dessa, eftersom debatten inte följde partilinjerna, men gör också en kvantitativ analys av åsikterna på tidningarnas ledarsidor under samma period. Slutsatsen är det fanns tre åsiktsriktningar bland politiska partier och berörda
organisationer, dels en som i huvudsak var positiv till besluten, tillämpningen och effekterna, dels två kritiska åsiktsriktningar. Den ena var i huvudsak positiv till beslutet men menade att fanns brister i tillämpningen, medan den andra var kritisk till beslutet som sådant. Han konstaterar också att de negativa reaktionerna och splittringen inom partierna och i media huvudsakligen hade en regional dimension (Sannerstedt (1979), ss. 192–196).
Några år senare kom Wedins avhandling som undersöker de två trafikpolitiska besluten 1963 och 1979. Wedins utgångspunkt är den rationella aktörsmodellen, som beskrevs ovan, och han undersöker de politiska partiernas ståndpunkter och argument utifrån ett antal motiv, dels sakmotiv, dvs. vilka beslut eller åtgärder som anses samhällsekonomiskt lämpliga, dels strategiska motiv. Dessa kan vara att ta hänsyn till situationen i riksdagen, till olika
intressegrupper, till kommande val och till partiinterna förhållanden (Wedin (1982), ss. 117–
9). Wedin menar att liberaliseringen av transportpolitiken i början av 1960-talet gick emot både den socialdemokratiska uppfattningen om konkurrens och fria marknader, men också de närstående fackliga organisationernas syn och att det var hänsyn till den
transportkonsumerande industrin som var det främsta motivet till beslutet. Politiken fick också brett stöd i riksdagen, men enigheten upplöstes under senare delen av 1960-talet. Till slut var regeringen ensamma om att försvara den förda politiken och för att ta ett offensivt initiativ svängde de i transportpolitiken i början av 1970-talet, enligt Wedin (ibid., ss. 334–6).
16 Andersson-Skog (1993) studerar SJ:s utveckling och järnvägspolitiken i ljuset av den
ekonomiska omvandlingen sedan 1920-talet. Samspelet mellan ekonomisk och politisk förändring analyseras inom ramen för en institutionell ansats i Norths anda. Fokus är på att undersöka hur järnvägen och SJ anpassar sig till och står emot de ekonomiska förändringarna och hur detta påverkar, och i sin tur, påverkas av politiken. Andersson-Skog beskriver hur den politiska utvecklingen för att hantera den samhälls- och företagsekonomiska utmaningarna har gått från det hon kallar statsbanehushållningen, där järnvägen är en integrerad del av den ekonomiska politiken i syfte att skapa nationell integration och goda tillväxtförutsättningar, till en transportpolitik där det gällde att hantera konkurrensen med andra transportmedel. Från slutet av 1980-talet fick politiken åter en ny inriktning med fokus på järnvägen, men nu med ett strikt företagsekonomiskt perspektiv (Andersson-Skog (1993), ss. 193–4).
Som exempel på andra arbeten inom transportområdet kan nämnas Petterson (1988) som analyserar det svenska vägväsendet sedan slutet av 1800-talet och dess kvalitativa skiften mellan olika organisatoriska och administrativa strukturer. Kaijser (1994) beskriver den svenska infrastrukturens historiska utveckling i stora drag, vad gäller energi, kommunikation och transporter ur olika perspektiv och analyserar statens roll i denna utveckling. Hasselgren (2013) undersöker också statens roll, här i form av ägare och finansiär av infrastruktur på transportområdet. Teknologi, ekonomi och politik har varit faktorer som i varierande grad påverkat såväl transportsystemen som statens roll, enligt studien.
Svensson (2001) analyserar graden av marknadsanpassning på ett antal områden sedan 1980- talet, bland annat infrastruktur, utifrån ett antal dimensioner som ägande, finansiering och pluralism. En slutsats är att denna process har lett till en viss maktförskjutning från stat och regering till myndigheter och företag (Svensson (2001), ss. 290–1). I likhet med denna studie fokuserar två relativt nya avhandlingar på begreppet marknadisering, dvs. hur olika
verksamheter har utsatts för marknadens krafter från slutet av 1980-talet. Christensen (2016) gör en komparativ studie av marknaden och organiseringen av passagerartrafiken med tåg i Danmark och Sverige mellan 1990 och 2015. Studien fokuserar på de skilda roller som statsägda företag kan få när de helt eller delvis utsätts för konkurrens och agerar inom olika institutionella förhållanden. Meijling (2020) undersöker hur idéer från 1950- och 60-talen kring marknaden implementerades inom sjukvårds- respektive järnvägssektorn i Sverige från slutet av 1980-talet.
1.3.2 Om intressegrupper och den politiska beslutsprocessen
Skårfors (2001) undersöker hur planering och beslutsprocesser kring stora trafikledsprojekt i Stockholm såg ut och förändrades från slutet av 1950-talet till mitten av 1970-talet i en kvalitativ, komparativ innehållsanalys. Under perioden skedde en omsvängning från en rationalistisk till en humanistisk idélinje (Skårfors (2001), s. 254), samtidigt som resurserna till infrastrukturprojekt i Stockholmsområdet minskades. Även om det är svårt att kvantifiera,
17 menar Skårfors dock att det snabbt växande antalet intressegrupper med en slagkraftig
opinionsbildning var den huvudsakliga förklaringen till att projekten stoppades (Skårfors (2001), s. 256).
Carlsson (2001) undersöker intressegruppers inflytande för att istället få till stånd två
järnvägsprojekt, Mälarbanan och Svealandsbanan. Carlssons metodik liknar Skårfors, men har ett delvis annat fokus, nämligen på hur grupperingarna uppkom, hur de drev sina frågor, samt på statens agerande. Slutsatsen är att intressegrupperna var drivande för initieringen av
projekten, men att deras inflytande avtog halvvägs genom den beredande processen. Även han drar slutsatsen att det är svårt att värdera de olika aktörernas inflytande och att resultatet var mer av ett samarbete (Carlsson (2002), s.138). En annan likhet med Skårfors slutsats är att möjligheten till påverkan ökar med en understödjande tidsanda. Fokus på miljö, tillväxt och sysselsättning gjorde att grupperna lyckades upphöja sina intressen till ett samhälleligt allmänintresse (ibid., s. 148).
Gråbacke (2002) analyserar tre olika fackförbunds agerande under efterkrigstiden fram till mitten av 1970-talet, i branscher som präglats av strukturrationaliseringar. Även LO:s position och roll som centralorganisation har undersökts i ljuset av Olsons uppdelning av
intressegrupper med breda och smala intressen (se ovan, s. 11). En av slutsatserna är att de olika fackförbunden intog en allt mer reglerande och planekonomisk inställning till sina branscher, byggsektorn, textilindustrin och detaljhandeln, i takt med att strukturomvandlingen accelererade under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet. Tidigare under perioden kunde fackförbunden, åtminstone i de två sistnämnda branscherna, tillfälligt enas kring LO:s mer övergripandes syn att strukturrationaliseringar var positiva, eftersom de skulle leda till produktivitetshöjningar och högre reallöner och att en aktiv arbetsmarknadspolitik
förväntades underlätta omvandlingen. En annan slutsats gäller Olsons begrepp ”devolution”
(Gråbacke (2002), s. 343), vilket innebär att i takt med att de smalare grupperna driver sina intressen allt starkare kommer en övergripande organisation så småningom att ha incitament att också omfatta dessa synpunkter. Detta är också vad som sker, enligt Gråbacke, genom att de tre fackförbundens planeringsmässiga agenda får gehör hos LO under 1970-talet.
Eriksson (2009) analyserar beslutsprocesserna kring isbrytningen längs Norrlandskusten under perioden 1940–1975 och inflytandet från regionala politiker, myndigheter och företrädare för basindustrin. En institutionaliserad, korporativistisk modell både på politik- och myndighetsnivå, som diskuterades ovan, gjorde att intressegrupperna fick tillträde till beslutsprocessernas beredningsstadier och kunde påverka hur förslagen formulerades. Detta underlättades av det Eriksson kallar sektoriseringsprocessen av trafikpolitiken, dvs. att varje transportsektor hade en egen institutionell uppsättning. Intressegruppernas inflytande understöddes, liksom i studierna ovan, av den omgivande politiska miljön, och deras framgång berodde på att deras intressen sammanföll med nationella intressen i form av en övergripande närings- och regionalpolitik (Eriksson (2009), ss. 142–151).
18 Högselius & Kaijser (2010) studerar den politiska processen bakom avregleringen av
energisektorn i Sverige genom att, utöver den formella beslutsprocessen, även undersöka hur större och mindre privata och kommunala energiföretag agerade. Den viktigaste slutsatsen är att de största energiföretagen agerade samtidigt på flera arenor, både politiska och
ekonomiska, för att påverka både beslutsprocessen och effekterna av besluten för den egna verksamheten.
Andersson och Pettersson (2015) undersöker en institutionaliserad samverkan mellan intressegrupper och beslutsfattare i form av Järnvägsrådet. Denna organisation bestod av företrädare för industrin och lokala transportintressen och etablerades i början av 1900-talet för att vara en motvikt till SJ och de privata järnvägarna, under en tid då järnvägen hade monopol på transporter. Järnvägsrådet avvecklades 1967 när monopolet och järnvägens särställning hade försvunnit. Författarna finner att det fanns flera hinder för möjligheterna att påverka politiken. Rådets agenda styrdes i hög grad av regeringen och SJ, och mycket av expertkunskaperna fanns också hos de senare. De hade också svårt att enas i olika frågor eftersom den korporativistiska strukturen gjorde att medlemmarna hade motsatta intressen. I några frågor var Järnvägsrådet tidigt ute, som frågan om uppdelningen av järnvägsnätet och om korssubventioner av olönsamma linjer, men det skulle dröja decennier innan dessa frågor togs upp av regeringen och SJ och blev till politiska beslut (Andersson & Pettersson (2015), ss. 164–166).
Sabo (2017) analyserar sprängmedelsindustrin och drar slutsatsen att Nitroglycerin Aktiebolagets relation med Sprängämnesinspektionen gjorde att företaget fick ett starkt inflytande och mer eller mindre övertog regleringsansvaret (”regulatory capture”). Företaget var så framgångsrikt med att övertyga staten om regleringar att det i praktiken erhöll ett monopol. Staten blev beroende av att företaget tillhandahöll den tekniska och praktiska expertis som behövdes för att kunna bygga upp ett regelverk som var nödvändigt för denna riskfyllda industri. Genom att tidigt etablera kontakter på statlig nivå var företaget inte beroende av regionala uppgörelser och avtal. Det speciella med detta fall, enligt Sabo, var att företaget var nyetablerat, medan den dominerande synen är att det framför allt är äldre och marknadsdominerande företag som lyckas ”fånga” reglerarna (Sabo (2017), ss. 184–189.
Som har framkommit i flertalet av de refererade studierna är det inte helt enkelt att klarlägga vilket inflytande en intressegrupp eller aktör har haft. En viktig förutsättning verkar dock vara att de omgivande förutsättningarna måste samverka för att understödja inflytandet i processen.
I en internationell genomgång av olika studier som försöker klarlägga graden av inflytande från olika intressegrupper konstateras att det är nästan omöjligt att säga om det är väljarkåren, politiker eller intressegrupper som är mest inflytelserika, i synnerhet om man också beaktar möjligheterna att olika aktörer i det politiska systemet samarbetar och förhandlar med
varandra (Potters och Sloof (1996), s. 430). Med detta till synes något uppgivna konstaterande går vi över till att diskutera inriktningen på föreliggande studie.
19
1.4 Avgränsningar och definitioner
Trafikpolitik är ett vitt begrepp och täcker allt från trafiksäkerhet, vägmärken, beskattning och investeringar i infrastruktur, till statens och kommuners roll som planerings- och
regleringsenheter, samt relationen mellan olika transportmedel som järnväg, last- och personbilar, buss, taxi, flyg och sjöfart. Denna uppsats har ett betydligt smalare fokus och behandlar relationen mellan järnvägs- och vägtransporter av gods, dels eftersom konkurrensen mellan bilar och järnväg utgör den betydande strukturella förändringen på transportområdet under 1900-talet som den övergripande politiken försöker hantera, dels för att just
godstransporterna är de som har störst ekonomisk betydelse för de inblandade aktörerna. I den mån andra typer av transporter eller transportmedel är relevanta för förståelsen av denna centrala del kommer de också att beröras. Uppsatsen fokuserar på diskussionerna kring transportpolitiken i denna bemärkelse och de olika förslagen, ståndpunkterna och faktiska besluten för att hantera konkurrensen mellan järnvägen och bilismen. Den ekonomiska eller tekniska rationaliteten bakom dessa transportmedels konkurrenskraft lämnas dock åt sidan.
(Se exempelvis Millward (2005) och Krantz (1972) för en sådan analys.)
Uppsatsen är koncentrerad kring 1953 års trafikpolitiska utredning, vars förslag beslutades i riksdagen 10 år senare. Den anses vara en brytpunkt i trafikpolitiken genom att den tog ett samlat samhällsekonomiskt grepp över transportsystemet och att den förde fram konkurrensen på marknaden som det främsta medlet för samhällsekonomisk effektivitet. Ingen reformpolitik existerar dock i ett tidsmässigt vacuum så för att förstå den politiska inriktningen och de olika aktörernas ställningstaganden är det nödvändigt att gå tillbaka i tiden. Utredningens efterspel kommer också att diskuteras fram till det att nya utredningsdirektiv presenterades 1972, vilket så småningom ledde fram till ett nytt trafikpolitiskt beslut.
I vissa fall går de politiska besluten ut på att ha färre och enklare regler och i andra fall handlar det om att ändra reglerna eller att skärpa desamma. I uppsatsen kommer genomgående begreppet liberalisering att användas, i bemärkelsen att utsätta väg- och järnvägstransporterna för mer marknadslika förhållanden.
En annan avgränsning, som framgick av det övergripande syftet inledningsvis, är att fokusera på de fackliga organisationernas ståndpunkter i trafikpolitiken. Ett skäl är att uppsatsens utrymme inte tillåter en övergripande analys av samtliga aktörers ståndpunkter och argumentation. De fackliga organisationerna är intressanta utifrån deras roll och syn på strukturomvandlingen som sådan, men också kring frågor om rationalisering, konkurrens och institutionella förhållanden. Dessutom kan de vara intressanta att studera eftersom Svenska Transportarbetarförbundet och Svenska Järnvägsmannaförbundet representerade två konkurrerande transportgrenar, samtidigt som LO hade en roll som deras gemensamma förbundsorganisation.
20 I denna uppsats utgör de fackliga organisationerna och andra intressegrupper, liksom SJ, regering och riksdag de huvudsakliga aktörerna inom transportpolitiken. I den mån som individer framträder är det som talespersoner för den organisation eller aktör som de representerar. I ett annat sammanhang hade det varit intressant att undersöka de interna processerna hos olika aktörer. Sven Gerentz pekar exempelvis på motsättningar inom både SJ och Kommunikationsdepartementet till 1953 års utredning (Gerentz (1995), s. 10).
1.5 Metoder, källor och källkritik
Uppsatsen är tidsmässigt uppdelad i tre delar. Den första perioden är från bilismens
genombrott fram till andra världskriget. Därefter kommer perioden fram till det att 1953 års trafikutredning beslutas av riksdagen 1963 och till sist perioden fram till det att nästa trafikpolitiska utredning tillsätts år 1972.
Uppsatsen disposition följer de teoretiska modellresonemang som presenterades tidigare. För var och en av dessa tre tidsperioder kommer inledningsvis effekterna av
strukturomvandlingen och konkurrensen att presenteras, som exempelvis utvecklingen av fraktvolymer, järnvägens längd, antalet lastbilar och SJ:s finanser. Detta utgör uppsatsens kvantitativa inslag med Statistiska Centralbyrån (SCB) som huvudsakliga källa.
Utgångspunkten är att denna utveckling tillsammans med de existerande institutionella spelreglerna sedan utgör bakgrunden till den institutionaliserade, korporativistiska aktivitet i form av offentliga utredningar som uppsatsen huvudsakligen studerar. I denna andra del ligger fokus på att dels analysera de förslag som funnits, vilka beslut som har fattats och vilka
ståndpunkter och förslag som har funnits, dels försöka urskilja de bakomliggande strukturella faktorerna som har bidragit till kraven på institutionella förändringar och den faktiskt förda politiken. Den tredje delen handlar om att analysera de fackliga organisationernas
ståndpunkter vad gäller ett antal aspekter av den relevanta trafikpolitiken, både hur de anser att politiken och de institutionella förhållandena bör se ut, men också deras syn på de faktiska besluten.
Den huvudsakliga metoden i dessa två sistnämnda delar, den övergripande politiken och de fackliga organisationernas ståndpunkter, kommer att vara vad som ibland kallas kvalitativ innehålls- eller argumentationsanalys. Det innebär helt enkelt att analysera ett givet material utifrån ett antal frågeställningar och kategoriseringar. De viktigaste av dessa är aktörernas syn på medlen för att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv transportapparat, synen på konkurrensen mellan godstransporter på järnväg och lastbil, samt slutligen uppfattningen om de institutionella förutsättningarna för respektive transportslag. Det rör med andra ord frågor om synen på strukturomvandling och rationalisering, på konkurrensbegränsningar och skydd för den egna sektorn, behovet av övergripande offentlig planering och ingripanden, eller fria marknader, men också om skatter och kostnadsansvar.
21 För att förstå bakgrunden till förslagen och besluten och vilka politiska beslut som faktiskt togs och varför, är det oundvikligt att även i viss mån analysera vilka positioner andra aktörer hade. Det kan ha betydelse i sammanhanget för att förstå både den förda politiken och de fackliga organisationernas ståndpunkter.
Den mer djuplodande analysen görs huvudsakligen för 1953 års utredning, men generellt kommer uppsatsen att kartlägga huvuddragen i de trafikpolitiska besluten som rör förhållandet mellan godstransporter på väg och järnväg och de fackliga organisationers ståndpunkter från mellankrigstiden fram till början av 1970-talet. Med denna utredning som utgångspunkt och den proposition till riksdagen som följde har jag, förutom att kartlägga förslagen i dessa dokument, även spårat den historiska utvecklingen av förslag, olika ståndpunkter och beslut inom trafikpolitiken till början av seklet. I offentliga utredningar och propositioner finns ofta ett gediget material och genomgångar som rör dessa områden. Med detta som underlag har det sedan varit möjligt att utforska vilka andra utredningar, propositioner och utskottsutlåtanden och liknande offentligt material som varit av betydelse, samt deras innehåll. Till hjälp i denna kartläggning har även några av avhandlingarna som nämndes inledningsvis varit, framför allt Wedins, Sannerstedts och Andersson-Skogs. Efterspelet till 1953 års utredning, under slutet av 1960-talet, bygger till stor del på Wedins avhandling eftersom en stor del av detta skedde utanför utredningsväsendet och riksdagen. Men i den mån det har funnits tillgängligt och varit relevant har jag gått tillbaka till offentligt material även här.
De förslag och beslut som sedan har fattats (eller inte fattas) har sedan relaterats till den kvantitativa insamlingen av data som har varit relevant kring transportmarknadernas utveckling. Syftet har varit att kartlägga hur den ekonomiska och politiska verkligheten har tett sig för de politiska aktörerna och intressegrupperna vid just den tidpunkt som utredningar ska tillsättas, förslag formuleras eller beslut fattas. I den mån som aktörerna själva har
refererat eller relaterat till den historiska utvecklingen, till prognoser för framtiden eller liknande information har detta också inkorporerats i analysen.
Synpunkter och ståndpunkter från de fackliga organisationerna och andra aktörer finns ofta refererade dels i form av olika remissvar i propositioner, men också i andra offentliga
dokument från regering och riksdag, dels i de ovan nämnda avhandlingarna. Dessa referat och tolkningar har använts i analysen innan och efter 1953 års utredning, framför allt för att begränsa uppsatsen omfattning. Risken finns dock att dessa uppfattningar och ståndpunkter av olika skäl har tolkats eller analyserats på ett sätt som ger en skev bild. När det gäller 1953 års utredningar har jag därför använt de ursprungliga remissvaren i analysen av de fackliga organisationerna ståndpunkter. Dessa har analyserats med avseende på ett antal olika kategoriseringar, som berördes ovan. Sedan har detta ställts i relation till den ekonomiska utvecklingen och de förväntade effekterna som de olika förslagen har förväntas få. Dessutom har remissvaren jämförts med hur de har tolkats av regeringen i dess proposition, men också med tolkningar i andra sammanhang.
22 Den nuvarande situationen med en pågående pandemi och en begränsad, och i vissa fall obefintlig, tillgång till arkiven innebär att uppsatsen således i stort sett uteslutande använder digitaliserat material från regeringens och riksdagens arkiv, i form av utredningar,
propositioner, riksdagsdebatter, motioner och utskottsutlåtanden. Det gör att fokus är på offentliga ställningstaganden i olika former av och i riksdagen, regeringen, dess utredare, och de olika organisationerna, de sistnämnda i form av remissvar och skrivelser till regering och riksdag. De fackliga organisationernas remissvar till 1953 års utredning är dock som sagt undantagen och dessa har erhållits från Riksarkivet. Denna uppsats kommer därmed till mycket stor del att handla om analysen av de politiska besluten, argumenten och ståndpunkterna inom ramen för den kanske viktigaste delen av den institutionaliserade, korporativistiska modellen. Som ytterligare underlag för uppsatsen kommer jag, som också framgått att använda de avhandlingar och verk som har skrivits på det här området, så som de nämnda avhandlingarna i statsvetenskap och om järnvägen respektive lastbilstransporterna.
Det hade dock givit uppsatsen en ytterligare dimension om det i dagsläget hade funnits tillgång till material i form av interna protokoll och anteckningar, interna skrivelser inom företag och organisationer, anteckningar från möten och sammankomster, intervjuer och liknande.
Kan denna begränsning vara ett problem? Ja, det skulle det kunna vara om syftet är att undersöka hur olika aktörers inflytande ser ut och med vilka metoder det sker, hur och var de faktiska besluten tas, vilka strategiska överväganden som görs, uppgörelser bakom beslut och hur maktrelationer och nätverk ser ut. Det kan också vara svårt att tolka resultaten om de verkliga motiven till ett ställningstagande inte framkommer i offentliga dokument, utan är mer eller mindre dolda eller outtalade. Å andra sidan kan redogörelser från aktörer som själva är involverade i mindre formaliserade sammanhang i berednings-, initierings-, eller
beslutsprocesserna ha motiv att själva överdriva sin betydelse. Under den period som
huvudsakligen undersöks, 1950- och 1960-talen, stod dock den institutionaliserade medverkan i det offentliga beslutsfattandet från organiserade intressen på sin höjdpunkt, både när det gäller beslutsprocessens berednings- och dess genomförandefas (Hermansson, med flera, (1999), s. 242). I denna uppsats, vars syfte är att dels beskriva den faktiska politiken och dess bakgrundsfaktorer, dels kartlägga de fackliga organisationernas syn, både på den faktiska transportpolitiken och den politik som de anser bör föras, borde därför de använda källorna ge en fullgod bild av utvecklingen,
23
2. Bilismens intåg, SJ:s plikter och det ständiga utredandet
Första gången en lastbil kördes i Sverige lär ha varit i maj år 1900. Den hade importerats året innan från Berlin av J.A. Pripp & son för att köra ut öl, i och omkring Göteborg. (Kaijser (1994), s. 151). Den första långväga transporten skedde troligen 1909 då en lastbil med 1 tons last färdades mellan Stockholm och Malmö. Resan tog 33 timmar (Andersson & Strömquist (1988), s. 117). Det skulle dock dröja till mellankrigstiden innan godstransporterna på lastbil slog igenom på bred front. Först konkurrerade de på kortare sträckor med fordon dragna av hästar och successivt även med järnvägs- och sjötransporter. Så småningom kom lastbilarna att konkurrera med järnvägen och sjöfarten även på längre sträckor (Krantz (1972), s. 100).
I början av 1920-talet var det s.k. transportarbetet blygsamt för lastbilarna. Detta mäts i tonkilometer, dvs. fraktvolymen vägd med hur lång sträcka den fraktades. Beräkningar pekar på att lastbilarnas transportarbete var 50 miljoner tonkilometer år 1923, fraktat på knappt 12 000 registrerade lastbilar. Under samma år uppgick det avgiftspliktiga transportarbetet på järnvägen till närmare 2900 miljoner tonkilometer. Från början av 1920-talet, då lastbilarnas transportarbete således utgjorde knappt 2 procent av järnvägens, skulle lastbilarnas andel öka dramatiskt under det följande decenniet. År 1933 utgjorde det ca 30 procent av järnvägens transportarbete (se figur 1 nedan). Eller i absoluta tal, knappt 1 miljard tonkilometer jämfört med drygt 2,5 miljarder tonkilometer för järnvägen. (I Modig (1991) finns uppgifter om transportarbete för olika transportslag även längre tillbaka i tiden. De baseras på Krantz (1972) när det gäller lastbilstransporterna.)
Figur 1. Kvoten mellan transportarbetet för lastbil och järnväg, räknat i tonkilometer, 1923–1955.
Källa: För lastbilarna: Krantz (1972), s. 189. För järnvägen: Statistisk Årsbok 1927–1955. Egna beräkningar.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
19231925192719291931193319351937193919411943194519471949195119531955
24 Under andra världskriget tappade lastbilstransporterna mark, framför allt därför att ca 40 procent av lastbilsparken avregistrerades under andra världskriget. Den snabba trenden för godstransporter på vägarna återupptogs dock efter krigsslutet. Under 1950-talets första hälft skedde åter en dramatisk uppgång så att lastbilarnas transportarbete år 1955 kom att utgöra drygt hälften av järnvägens transportarbete.
Möjligheterna för järnvägen att konkurrera på allvar med den framväxande bilismen
begränsades av de så kallade trafikförpliktelserna. Dessa plikter lagstadgades under 1800-talet i syfte att skapa bra och billiga transportmöjligheter under en tid när järnvägen hade monopol på transporter. Trafikeringsplikten innebar att tågen skulle köras enligt planer och tidtabeller oavsett om det fanns gods eller passagerare. Transportplikten innebar att SJ inte kunde vägra att ombesörja olönsamma transporter, medan taxeplikten innebar att resor och frakter skulle utföras enligt en av riksdagen offentligt fastställd taxa. Alla skulle behandlas lika oberoende av kostnaden för SJ (Andersson-Skog (1993), ss. 39–40). Plikterna resulterade i en
överkapacitet för järnvägen, med högre kostnader som följd. Samtidigt var det omöjligt att konkurrera med differentierade taxor eftersom de enhetliga taxorna skulle täcka alla SJ:s kostnader. Resultatet blev att de konkurrensutsatta banorna fick för höga taxor, eftersom dessa taxor skulle täcka de allt för låga taxorna (i förhållande till kostnaderna) på de olönsamma banorna (ibid., ss. 156–7 och Wedin (1982), s. 61). Detta är ett exempel på institutionella förhållanden som var relevanta när de skapades, men som under nya ekonomiska betingelser verkar hämmande på effektivitet och konkurrensförmåga. Dessa institutionella begräsningar för järnvägen var dock inte unika för Sverige utan förekom på många håll i Europa (Millward (2005), ss. 156–7).
Kombinationen av ökad konkurrens och försämrade ekonomi för järnvägen fick återverkningar på den politiska arenan och ledde i Sverige till en strid ström av olika
utredningar och betänkanden om järnvägen, bilismen och vägarna. Under de tre decennierna från 1920 till 1949 presenterades närmare 80 olika betänkanden, i smått och i stort, i serien Statens Offentliga Utredningar (SOU) som hade med väg- eller järnvägstrafik att göra. Som andel av det totala antalet offentliga utredningar, har andelen som handlar om trafik, vägar och järnvägar aldrig varit så stort som under denna period. Flera utredningar rörde hur marknaden för transporter skulle regleras och hur bilismen skulle betala för sina kostnader, i första hand förslitningen av vägnätet. Många av utredningarna och en stor del av diskussionen präglades av en omsorg om järnvägen och förhoppningar om att kunna få till en
samhällsekonomisk balans för transportsystemet. Det centrala var hur järnvägen skulle antingen skyddas från konkurrens eller åtminstone göras mer konkurrenskraftig, så att SJ:s och i förlängningen statens finanser inte drabbades. Det skulle dock dröja innan det fanns någon transportpolitik att tala om, och bilismen och järnvägen behandlades oftast var för sig.
(En lista på de offentliga utredningar som behandlar järnvägen, vägar, trafiken och bilismen finns i bilagan.)
I ljuset av den snabba expansionen av bilismen, konkurrensen med järnvägen och de institutionella förhållandena kommer nästa kapitel att göra några nedslag i de viktigaste
25 utredningarna och politiska besluten fram till åren efter andra världskriget. Ett visst fokus kommer också att finnas på de fackliga organisationernas synpunkter på förslagen och besluten. Det finns ännu ingen samlad trafikpolitik, så analysen kommer första att handla om försöken att hantera bilismen för sig och sedan om politiken avseende järnvägens
konkurrenskraft.
26
3. Nedslag i väg- och järnvägspolitiken under mellankrigstiden
3.1 Hanteringen av den ökade bilismenRedan 1906 infördes den första förordningen om automobiltrafik. Tillståndsgivningen
inriktades framför allt på trafiksäkerhet och belastningen på vägnätet. Det gällde att undersöka
”… huruvida för trafiken avsedda gator, vägar och broar vore så beskaffade, att yrkesmässig trafik utan fara eller särskild olägenhet där kunde äga rum…” (SOU 1961:24, s. 10). I takt med att konkurrensen med järnvägen ökade blev det dock mer angeläget att hitta nya former för tillståndsgivningen för den yrkesmässiga biltrafiken, framför allt det som kom att
benämnas för linjetrafik. (Det kom under årens lopp att finnas olika kategoriseringar, men huvudmotivet var att ringa i den del av biltrafiken som mest påtagligt konkurrerade med järnvägen.) År 1923 antog riksdagen en ny förordning med bestämmelser om behovs- och lämplighetsprövning av linje- och lokaltrafik. Redan i denna proposition konstaterade den socialdemokratiske kommunikationsministern Anders Örne att biltrafiken skulle komma att spela en viktig roll i framtiden och ersätta järnvägen på olönsamma sträckor. Det fanns dock en oro för vad som kallades oberättigad konkurrens eller okynneskonkurrens och som motiverade en reglering av transportutbudet (Prop. 1923:124, ss. 87–88). Detta var första gången som konkurrensen inom transportsektorn försökte begränsas med lagar och regleringar (Kritz (1976), s. 36).
Behovs- och lämplighetsprövning är centrala begrepp för de institutionella förhållandena för godstransporterna på vägarna, så därför kan det vara bra att stanna upp och göra en kort beskrivning av detta. I korthet innebär behovsprövningen att en reglerande myndighet
bedömer om det finns en marknad för den transportkapacitet som det ansökande företaget vill erbjuda. Det kan röra sig både om företag som vill etablera sig och om befintliga företag som vill utöka sin kapacitet genom fler eller större fordon. På så sätt blir det myndighetens uppgift att skapa balans mellan utbud och efterfrågan på marknaden. Lämplighetsprövningen avser att utröna om den som ansöker om tillstånd besitter den professionella kompetens som anses nödvändig (Kritz (1976), ss. 27 och 43).
Mot bakgrund av den ökade trafiken på vägarna tillkallades en ny utredning efter endast några år, 1927 års motorsakkunniga (SOU 1929:16). Beslutet i riksdagen 1930 som följde på denna utredning innebar inte några större förändringar från tidigare. Behovs- och
lämplighetsprövningen, som ansågs ha blivit allt för givmild, skärptes dock, samtidigt som den utvidgades till att även gälla s.k. länstrafik (vilket var yrkesmässig trafik, som ej var att hänföra till linje- eller stadstrafik), (SOU 1961:24, s 19).
Under trycket från ekonomiska svårigheter för både järnvägen och biltrafiken under 1930- talskrisen anhöll 1932 års riksdag i en skrivelse till regeringen att ”…verkställa en allsidig utredning av frågan om åtgärder för ernående av en ur olika synpunkter sund reglering av förhållandet mellan biltrafik, järnvägar och sjöfart…” (Skrivelse 1932:364, s. 4). Detta kan
27 väl sägas var ett första försök att ta ett mer samlat grepp om transportpolitiken. I skrivelsen betonas att hinder inte bör uppställas för biltrafiken, att olönsam järnvägstrafik inte bör bedrivas med statligt stöd och att samhällsekonomin gynnas av konkurrens mellan
trafikslagen, snarare än av en ”…allmän, tvångsvis ordnad uppdelning av transportmängden på olika slag av transportföretag ” (Skrivelse 1932:364, s. 3). Även här varnas dock för, det som nu benämns, osund konkurrens, dvs. ”…att företag utan hänsyn till affärsmässiga synpunkter underbjuda varandra endast för att under längre eller kortare tid kunna nödtorftigt uppehålla driften…” (ibid). I skrivelsen dras slutsatsen att strängare regler för beviljandet av trafiktillstånd bör övervägas i den kommande utredningen. I denna skrivelse framkommer också för första gången frågan om att biltrafiken bör bära sina kostnader för vägarna för att konkurrensen mellan transportslagen ska ske på lika villkor (SOU 1961:24, s.
21).
Utredningen som följde, 1932 års trafikutredning, lade först fram ett delbetänkande 1933, som innebar en strängare tillämpning av behovsprövningen (Prop. 1933:193). Det slutliga
betänkandet kom två år senare och hade en helt annan inriktning än vad författarna till
riksdagens skrivelse hade förutsatt. Utredarna föreföll ha påverkats av 1930-talets ekonomiska nedgång och drog helt andra slutsatser för transportsektorn. I svepande ordalag talas om att med statlig organisation och reglering ”… söka åstadkomma den från samhällets synpunkt sett fördelaktigaste och mest ändamålsenliga trafikapparaten…” (SOU 1935:12, s. 45).
Utredning föreslog trafikeringsplikt och reglering av taxor och priser även för biltrafiken (SOU 1961:24, ss 24–25). En expertkommitté tillsattes för att arbeta vidare med utredningen och det nya betänkandet anslöt i princip till den ursprungliga utredningen (SOU 1936:20). De ansåg att en oinskränkt konkurrens var skadlig och stödde regleringsprincipen och att
administrationen och kontrollen över fjärrtrafiken gavs åt särskilda fjärrtrafikutövare (ibid., s 26). Den socialdemokratiske kommunikationsministern Henning Leo lade fram en proposition om en ny yrkestrafikförordning till 1936 års riksdag, men här tog det stopp (Prop. 1936:161).
Efter utskottsbehandlingen av propositionen och de arton motioner som skrivits beslutade riksdagens bägge kamrar i slutet av juni 1936 att ”…förslaget icke böra läggas till grund för lagstiftning …” (Skrivelse 1936:419, s. 3). Utskottet pekade på att den tekniska utvecklingen var ett samhällsintresse och att den inte skulle försvåras eller förhindras av statliga åtgärder, samt att en klok tillståndsgivning var det bästa sättet att hantera förhållandena på
transportmarknaden. Det menade också att det fanns starka skäl för att rationalisera järnvägen (SOU 1961:24, ss. 27–29). Samtidigt ville utskottet att frågan om tillståndsgivningen skulle fortsätta att utredas. Detta kom att ske genom 1936 års trafikutredning. Det hjälpte med andra ord inte att minst 13 av 200 ledamöter i andra kammaren vid den här tiden hade koppling till järnvägen genom sina yrken, vilket var en högre representation än någon annan yrkesgrupp med undantag för lantbrukare, ombudsmän och tidningsredaktörer. Antalet ledamöter med koppling till järnvägen i riksdagen hade dock nästan halverats jämfört med tio år tidigare.
I takt med att ekonomin repade sig efter depressionen, liksom även situationen för SJ och de privata transportföretagen, förpassades det planmässigt synsättet till bakgrunden och det
