Försvarsbeslutet 2020

Riksdagen fattade den 15 december 2020 beslut om regeringens proposition 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025. Detta sker mot bakgrunden av ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i Europa och i Sveriges närområde. Utgångspunkten för försvarsbeslutet är:

”Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan heller inte uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 26).

Regeringen pekar ut den ryska aggression mot Georgien 2008 och Ukraina 2014 som grund för bedömningen att Ryssland är beredd att använda militära maktmedel för att nå politiska mål i syfte att bryta mot den europeiska säkerhetsordningen. Detta samtidigt som användning av icke-militära maktmedel mot andra stater förekommer från rysk sida.

”Den säkerhetspolitiska försämringen i närområdet är en följd av Rysslands agerande.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 33).

Den svenska försvars- och säkerhetspolitiken karakteriseras av den solidariska säkerhetspolitiken vilken utgår från att Sverige, som militärt alliansfri stat, ska bygga säkerhet tillsammans med andra.

”Hot mot freden och vår säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och samverkan med andra länder. Vårt EU-medlemskap utgör den viktigaste plattformen för den unilaterala

solidaritetsförklaringen och den solidariska säkerhetspolitiken.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 27).

Hoten som lyfts fram i regeringens proposition är mångfacetterade och komplexa. Det rör sig inte bara om regelrätta militära angrepp utan också om så kallade hybridhot, hot inom cybersäkerhetsområdet, massförstörelsevapen, terrorism och klimatförändringar.

Hybridhot beskrivs som olika tillvägagångssätt vilka syftar till att avsiktligt störa samhällets funktionalitet, påverka opinioner, beslutsfattare och demokratiska processer, oavsett om Sverige befinner sig i krig eller inte. Hybridhotens karaktär syftar också till att vara svårt att attribuera till en viss stat genom ett förnekelsebart uppträdande eller nyttjande av ombud, även när militära medel nyttjas. Dessa sätt att påverka en stat kan göras för att nå vissa politiska syften utan att riskera en eskalering till en väpnad konflikt (Försvarsdepartementet 2020, s. 61).

2020-talets digitaliserade värld där säkerhet och välstånd bygger mer och mer på digitala grunder är en sårbar sådan. Inte bara inom den militära verksamheten utan även den civila verksamheten och inom hela totalförsvaret.

”Sårbarheter finns i alltifrån elektroniska kommunikationer, sjö- och luftfart till elnät, industriella styrsystem och i det finansiella systemet.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 63).

Framförallt belyses konsekvenserna av ett cyberangrepp i propositionen eftersom de anses kunna få lika stora konsekvenser på kritiska IT-system och samhällsviktiga funktioner som ett konventionellt väpnat angrepp.

Massförstörelsevapen som hot utgörs, enligt regeringens proposition, bland annat av den minskade respekten för massförstörelsevapnen och då framförallt de omfattande ryska moderniseringarna av sin kärnvapenarsenal. Även andra stater moderniserar sina kärnvapenarsenaler, men Ryssland pekas särskilt ut i sammanhanget (Försvarsdepartementet 2020, s. 64). Nordkorea och Iran nämns som ytterligare två länder som förknippas med utveckling av kärnvapen och där risk för konflikt föreligger i framtiden. Även den minskade tröskeln för att nyttja kemiska och biologiska vapen anses utgöra en risk, både i konfliktzoner så som Irak och Syrien, men även i samband med mordförsök i både Storbritannien och i Ryssland på enskilda individer (Försvarsdepartementet 2020, s. 65).

Terrorism har drabbat många stater och lett till stora konsekvenser. Terroristattentat har bland annat lett till att Nato för första och hitintills enda gången valt att tillämpa artikel 5 i Washingtonfördraget efter attentaten 11 september 2001. Det har även lett till att Frankrike begärt hjälp enligt artikel 42.7 i Lissabonfördraget efter terroristattackerna i Paris 2015. Regeringen pekar ut både islamistisk terrorism och högerextrem terrorism som ett förhöjt hot i Sverige (Försvarsdepartementet 2020, s. 66).

Klimatförändringar anses utgöra ytterligare ett område förknippat med risker och svåra påfrestningar både för Sverige och globalt.

”Konkurrensen om naturresurser, såsom vatten, och de migrationsströmmar som följer av detta riskerar att förstärka pågående konflikter.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 67). Klimatförändringar riskerar inte bara att leda till att det blir motsättningar mellan länder där minskad nederbörd och ökande temperaturer gör att människor tvingas migrera. Det har även påverkan på Arktis, där issmältning får till följd att Ryssland, Kina och USA flyttar fram sina positioner och ökar den militära närvaron för att skydda sina strategiska intressen (Försvarsdepartementet 2020, s. 67).

”Försvarsberedningen konstaterar att genom en trovärdig totalförsvarsförmåga, som inkluderar en sammanhållen planering, ledning, beredskap samt nödvändiga resurser för att kunna hantera krig, förbättras även möjligheterna att förebygga och hantera fredstida kriser, konflikter i vår omvärld samt hantering av s.k. gråzonsproblematik.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 127).

Denna gråzonsproblematik syftar på händelser i gränslandet mellan krig och fred och kan innefatta händelser ur alla de ovan angivna hotområden.

Regeringen gör bedömningen att Sverige oundvikligen blir påverkat av en konflikt i Sveriges närområde och att det då inte går att utesluta ett väpnat angrepp mot Sverige.

”Syftet med ett sådant angrepp skulle kunna vara att besätta del av svenskt territorium för egna militära ändamål eller att förneka annan part tillgång till svenskt territorium.” (Försvarsdepartementet 2020, ss. 68–69).

Ingen specifik stat pekas ut som mer sannolik att stå för detta angrepp, men skälen för bedömningen nämner Rysslands fortsatta undergrävande av den europeiska säkerhetsordningen som ett skäl till det försämrade säkerhetspolitiska läget. Detta samtidigt

som amerikanska resurser och deras förmåga att genomföra förstärkningsoperationer till östersjöområdet i syfte att förstärka de baltiska staterna och de nordliga medlemsstaterna förutsätter öppna sjövägar för Nato.

”Försvarsberedningen erinrar vidare om att skyddet av rikets ledning är avgörande för försvaret av Sverige liksom möjligheterna att upprätthålla förbindelserna västerut.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 60).

Skillnaden i hur Ryssland framställs i förhållande till hur Nato och USA framställs pekar implicit ut Ryssland som den sannolika angriparen i händelse av att angrepp mot Sverige. Östersjöns betydelse i händelse av en konflikt i Sveriges närområde belyses av regeringen bland annat i samband med skydd av förstärkningsoperationer till Baltikum för Natos del.

”Regeringen avser fortsätta verka för ett fördjupat försvarssamarbete med Danmark med särskilt fokus på södra Östersjön, Östersjöinloppen och i Västerhavet, inte minst då skyddandet av kommunikationslinjer och försörjningstrygghet är ett vitalt gemensamt intresse för såväl Danmark som Norge och Sverige.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 73).

Detta innebär att Sverige avser bidra till att hålla Öresund och Bälten öppet, något som försvaret av Baltikum är beroende av, men även gagnar Sverige vad avser försörjningstryggheten.

Förvarsbeslutet 2020 karakteriseras av inriktningen som den solidariska säkerhetspolitiken innebär, där Sverige inte ska förhålla sig passiv om en aggression sker i vårt närområde och Sverige förväntar sig det omvända utan att ha några bindande avtal. Hotbilden i inledningen av 2020-talet var mångfacetterad där ett militärt angrepp inte kan uteslutas, men även hybridhot, cyberhot, terrorism och klimatförändringar påverkar säkerhetssituationen redan i fredstid. Ryssland pekas ut som drivande i störandet av den europeiska säkerhetsordningen, samtidigt som förbindelser med Nato, EU och USA pekas ut som väsentliga för Sveriges säkerhet.

4.2.1 Den militära rollen

”Det militära försvaret ska verka fredsbevarande och krigsavhållande. Dess viktigaste funktion är att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 87).

Denna inriktning av Försvarsmakten i stort kompletteras med:

”Tyngdpunkten för marinen ska vara att möta ett väpnat angrepp i Östersjön.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 104).

Det är således tydligt uttryck vad den viktigaste funktionen är och var det ska ske. I termer av maktbalansfunktioner ligger alltså fokus på att Marinen ska verka avskräckande genom förmågan att bestrida sjökontroll i Östersjön och upprätthålla den territoriella integriteten. De örlogsfartyg som ska stå för den fysiska avskräckningen består främst av sju korvetter, två patrullfartyg och fem ubåtar (Försvarsdepartementet 2020, s. 104). Under den kommande perioden moderniseras de flesta av korvetterna och robotluftvärn tillförs korvetterna av Visby- klass. Som komplement till de sjögående enheterna har landbaserad tung sjömålsrobot åter tagit i bruk efter att ha varit nedlagt under ett antal år. Till detta tillförs också en moderniserad ny robot som ersättning till robotsystem 15.

”Med sjö- och markmålsförmåga kommer den nya roboten att avsevärt stärka korvettdivisionernas förmåga att möta väpnat angrepp.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 193).

Den tillförda förmågan att påverka markmål på långa avstånd innebär att korvetterna har möjlighet att nå mål på land i Baltikum och Kaliningrad från svenskt territorium. Detta är något som en motståndare behöver ta i beaktande innan ett väpnat angrepp genomförs mot Sverige.

Ubåtarna utgör ett viktigt instrument i den svenska avskräckningen.

”Ubåtssystemet skapar en osäkerhet som tvingar en angripare att avdela förhållandevis stora resurser för skydd av egna sjögående resurser. Därför utgör ubåtarna en viktig del i den krigsavhållande förmågan.” (Försvarsberedningen 2019, s. 194).

Den osäkerhet som ubåtarna utgör för motståndaren bidrar således till att höja tröskeln för vad en angripare måste räkna med i kalkylen för att avgöra om det är värt att genomföra ett väpnat angrepp.

Den återuppväckta landbaserade robotförmågan bidrar även till en ökad tröskeleffekt vilket en motståndare behöver ta i beaktande.

”Det ger Försvarsmakten en ökad flexibilitet och förmåga till kraftsamlad sjömålsstrid och ställer en motståndare inför en komplexare hotbild.” (Försvarsberedningen 2019, s. 193).

Det är således enbart ett defensivt system som syftar till att försvara den egna kusten. På samma sätt som mineringsförmågan bidrar till skydd av egen kust.

”Försvarsberedningen ser att en utveckling av sjömineringsförmågan avsevärt skulle stärka den krigsavhållande förmågan och möjligheten att begränsa effekterna av ett väpnat angrepp.” (Försvarsberedningen 2019, s. 190).

Båda dessa system är i kombination med amfibieförmågan ett sätt att nyttja den svenska geografin till fördel för kustförsvar och således defensiva förmågor. Till detta kommer också att:

”[…] det krävs amfibieförband vid västkusten och Göteborg, bl.a. för att bidra till att försvara och skydda de viktiga västliga förbindelserna.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 104).

Benämningen av de viktiga västliga förbindelserna kan syfta både på förutsättningar att skydda den handel som går via Göteborg, men det kan också innebära att det blir en viktig infallsport för en tredje part som bistår Sverige i händelse av ett väpnat angrepp.

Den befintliga förmågan och utvecklingen vad avser den militära rollen är således inriktat på förmågor som ökar den svenska avskräckningen, med något som i huvudsak kan beskrivas som klassiska system för kustförsvar. Minor, landbaserade sjömålsrobotar, korvetter och amfibieförband. Det som sticker ut vad avser utvecklingen är markmålsförmågan på den nya roboten som tillförs både korvetter, robotenheter i land och flygvapnet. Då detta blir en helt ny förmåga för Sverige innebär det även att en motståndare måste väga in risken att få egna anläggningar i land bekämpade, förutsatt att dessa anläggningar ligger kring Östersjön.

Sammanfattningsvis inriktas Försvarsmakten att lösa huvuduppgifterna territoriell integritet och att kunna möta ett väpnat angrepp i Östersjön. Ubåtssystemet utgör en viktig funktion i avskräckningen genom sin oförutsägbarhet. Uppdateringen av Robotsystem 15 med markmålsförmåga utgör en avsevärd höjning av avskräckningen. Möjligheten att bibehålla öppna kommunikationslinjer västerut från Göteborg omhändertas genom återupprättandet av amfibieregementet i Göteborg.

4.2.2 Den diplomatiska rollen

”Utmaningar och hot ska så långt som möjligt mötas i samverkan med andra länder och organisationer. Säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra. Hot mot freden och Sveriges säkerhet avvärjs bäst i samverkan med andra länder.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 68).

Genom denna typ av skrivning placerar sig Sverige i en tydlig samverkande roll tillsammans med länder inom antingen EU, Nato eller genom bilaterala avtal. Det framgår tydligt i diskursen överlag att samverkan mellan länder och organisationer ses som nyckeln till framgång att skapa säkerhet och undvika konflikt eller i värsta fall krig.

Den samverkande diplomatin kan enligt Le Mière (2014, ss. 8-11) även innehålla deltagande i internationella övningar och operationer.

”Gemensamma övningar med andra länder är viktiga för att utveckla samarbetena och för att kunna genomföra övningar med stora förbandsmängder och hög komplexitet.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 71).

Det är dock inte bara övningar som regeringen anser vara viktiga.

”Sverige bör fortsätta det aktiva engagemanget och deltagandet i internationella insatser av olika slag, civila och militära, inom ramen för FN, EU, Nato, OSSE och med koalitioner av stater.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 88).

Trots att Sverige fortsatt är militärt alliansfritt förekommer flertalet militära samarbeten, främst med Finland och de nordiska länderna.

”Det nordiska försvarssamarbetet ska omfatta fred, kris och konflikt. Denna inriktning ligger bland annat till grund för det fördjupade operativa samarbetet mellan Finland, Norge och Sverige.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 70).

Detta exemplifierar ett av de samarbeten som stärker den samverkande diplomatin, bland annat genom Swedish-Finnish Naval Task Group (SFNTG) som:

”[..] kan genomföra operationer med gemensam sjölägesbild, gemensam sjöövervakning och förmåga att skydda sjöförbindelser.” (Försvarsberedningen 2019, s. 297).

”Sedan 2016 gäller ett samförståndsavtal mellan Nato och Sverige avseende värdlandsstöd. Avtalet skapar förutsättningar för att ge och ta emot militärt stöd, i linje

med den solidariska säkerhetspolitiken, och förenklar övningssamarbetet.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 78).

Sveriges värdlandsavtal är ett tydligt exempel på att det är från Nato Sverige ser möjligheten att få hjälp i händelse av en konflikt, detta innebär implicit att det troligtvis är Ryssland som genomför ett angrepp. Detta uttryck för den solidariska säkerhetspolitiken innebär således att Sverige inte eftersträvar neutralitet i händelse av krig i Europa.

Den övertygande diplomatin finns alltjämt kvar i form av nationella övningar och den ständigt pågående sjöövervakningen.

”Krigsförbandsövningar liksom beredskaps- och mobiliseringsövningar genomförs återigen kontinuerligt och under perioden har för första gången på 20 år genomfört en försvarsmaktsgemensam övning ägt rum, Aurora 17.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 98).

Beredskaps- och mobiliseringsövningar utgör en typ av övningar som syftar till att generellt visa upp förmågan att försvara landet. Det blir således också ett tillfälle att visa upp egen sjömakt i form av vad som snabbt kan åstadkommas. När det dessutom kommuniceras i sociala medier framgår även försvarsförmågan för det svenska folket, vilket bidrar till ökat förtroendet för Försvarsmakten.

Dessa övningar bidrar även delvis till den tvingande diplomatin i form av att den strategiska kommunikationen visar upp egen förmåga. Utöver beredskaps- och mobiliseringsövningar identifierar regeringen att ryska markeringar mot andra staters örlogsfartyg och flygplan kan syfta till att ifrågasätta Östersjöns status som öppet hav, framförallt gentemot USA (Försvarsdepartementet 2020, s. 34). Dessa typer av markeringar ska Försvarsmakten även kunna hantera.

”Vidare ska svenska suveräna rättigheter och nationella intressen utanför territoriet kunna värnas i enlighet med internationell rätt, t.ex. när det gäller rätten att utnyttja internationellt vatten eller luftrum för varor och tjänster.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 88).

Detta syftar på upprätthållandet av internationell rätt och traktat som exempelvis Öresundstraktaten och Ålandskonventionen och innebär att bibehålla säkra kommunikationsvägar till sjöss i Sveriges närområde.

Sammanfattningsvis vad avser den diplomatiska rollen är det fokus på den samverkande diplomatin, med grundsynen att säkerhet byggs bäst tillsammans med andra. Deltagande i internationella övningar och insatser utgör en grund för interoperabilitet, något som blir viktigt i det fall samförståndsavtalet gällande värdlandsstöd träder i kraft. Den övertygande och den tvingande diplomatin nyttjas för att dels bidra till avskräckning och dels som ett ställningstagande.

4.2.3 Den polisiära rollen

Maritim säkerhet är ett område som sträcker sig över hela konfliktskalan, från fred till krig. Det är således en fråga för myndigheterna i totalförsvaret att hantera.

”Totalförsvaret ska utformas för att kunna möta ett väpnat angrepp. Därutöver behövs även en ökad förmåga och planering för att kunna hantera den breddade hotbild från främmande makt som är aktuell i alla konfliktnivåer. Området för ordning och säkerhet är av särskild betydelse i detta sammanhang.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 137). Den breddade hotbilden inkluderar hybridhot i en kontext när det inte råder krig. Det vill säga när det främst är Kustbevakningen, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen som ska hantera dessa typer av hot och Försvarsmakten stödjer efter förfrågan deras verksamhet. Det blir viss skillnad om det råder krig eller höjd beredskap4 _{då delar av Kustbevakningen ställs till}

Försvarsmaktens förfogande. I krig står den absoluta merparten av statens maritima resurser under Försvarsmaktens befäl. I krig blir det således tydligt var resurserna kopplade till maritim säkerhet finns.

”Beredningen framhåller att gråzonsproblematik i fredstid i huvudsak ska hanteras av civila myndigheter, bl.a. Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, den nya myndigheten för psykologiskt försvar, MSB, Kustbevakningen och Tullverket men även av utrikes- och säkerhetspolitiken genom regeringen och Regeringskansliet. Försvarsmakten stödjer övriga myndigheters arbete.” (Försvarsberedningen 2019, s. 118).

Detta gäller således i fredstid, men i höjd beredskap får det militära försvaret med Försvarsmakten som främsta myndighet en utökad roll och mer mandat att hantera denna typ av problematik. Det ställer sannolikt krav på att redan i fred ha ett väl utvecklad samverkan.

4 _{Regeringen får föreskriva att angivna delar av Kustbevakningen ställs till Försvarsmaktens förfogande även}

Den maritima säkerheten kan utgöra en del i gråzonsproblematiken och hamnar således främst på de civila myndigheterna inom totalförsvaret. Det gör att det blir en samordningsfråga mellan flera myndigheter, där myndigheterna mycket väl kan ligga under olika departement.

”Samhällets resurser ska användas effektivt genom att berörda myndigheter samverkar, vilket ytterst är en trovärdighetsfråga för staten.” (Försvarsdepartementet 2020, s. 124). Trovärdigheten är en viktig del i detta resonemang, dels för att försvåra nyttjandet av gråzonen för en motståndare men även sett till att Sverige strävar efter att tillsammans med andra länder stärka synen på säkerhet i Östersjöområdet (Försvarsdepartementet 2020, s. 76). Regeringen utrycker att solidaritet även gäller på säkerhetsområdet. Det sker genom deltagande i internationella insatser, både civila och militära inom ramen för FN, EU, Nato, OSSE och med koalitioner av stater (Försvarsdepartementet 2020, s. 88). Ett solidariskt deltagande för att stärka maritim säkerhet, annat än i närliggande hav exemplifieras av Kustbevakningens deltagande i EU:s gräns- och kustbevakningsbyrå Frontex operationer i medelhavet och deltagande i EU:s marina insats i Adenviken, där även Försvarsmakten deltagit.

Kärnan i den polisiära rollen utgörs således av att myndigheter i fredstid samverkar för att lösa gråzonsproblematik där inslag av militära maktmedel kan förekomma. Dessa myndigheter är i fredstid kopplade till olika departement, men i krig ska totalförsvaret inriktas mot att stödja det militära försvaret bland annat genom att Kustbevakningen underställs Försvarsmakten. Maritim säkerhet ska även hanteras i samarbete med andra stater, både i Östersjön och i hela EU:s ansvarsområde.