1) Syftet med att samordna åtgärder kan vara olika:
Verksamhetsutövaren vill ha det så enkelt och tydligt som möjligt, dvs samma signal från alla myndigheter. I ett myndighetsperspektiv är syftet att ha så få processer som möjligt, och i ett samhällsperspektiv vill man att åtgärder genomförs med högre kostnadseffektivitet och så att dubbelarbete undviks. Ett aktuellt exempel på förenkling för brukaren är regeringens uppdrag till Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet samt länsstyrelserna i Stockholms, Blekinge och Jämtlands län, att utarbeta ett förslag till hur en fördjupad myndighetssamverkan i frågor som är kopplade till skötseln av skog bör organiseras och vad den bör omfattas av.
2) Samordning av åtgärdsprogram eller åtgärder
Hela åtgärdsprogram är svårt att samordna, därtill är de alltför komplexa. Däremot bör det gå att förbättra samordningen av åtgärder inom ett delom- råde eller inom en enstaka åtgärd.
3) På vilken nivå bör samordningen av åtgärderna ske?
Det kan inte läggas på verksamhetsutövarna att samordna åtgärder. Det är myndigheterna som ska samordna dem och samtidigt hålla reda på vad de andra myndigheterna gör. Samordningen av genomförandet av de fysiska åtgärderna bör ske så nära verksamhetsutövarna som möjligt dvs på regio- nal eller lokal nivå. Där ser man konsekvenserna av besluten, och kan basera besluten på detaljkunskaper som oftast saknas på nationell nivå.
Samordning av och beslut om styrmedel bör ske på nationell nivå för att samma ram ska gälla i hela landet. På grund av olika regionala skillnader och förutsättningar kan sedan tillämpningen av de givna reglerna varieras.
Exempelvis så är rätten för kommuner att ta ut avgift för rening av vatten ett beslut på nationell nivå men storleken på avgiften beslutas lokalt. Det är också bra om styrmedel som olika myndigheter använder kan samordnas. 4) Hantering av pågående och nya åtgärder.
Som vi identifierat i tabell 3 är många pågående åtgärder beskrivna i flera direktiv och överenskommelser/miljömål. En samordning blir här lite mer komplicerad än om det är en ny åtgärd. För de pågående kan redan informa- tionskanaler, praxis etc ha etablerats som skiljer sig mellan de regionala myn- digheterna, eller mellan centrala myndigheter. För varje ny insats (t ex regional informationskampanj, stöd till enskild) som då görs är det extra viktigt att kolla av vad som gäller för åtgärden i fråga och vad som tidigare gjorts (finns t ex redan bidrag eller krav i förordning?).
Varje ny åtgärd bör föregås, inte bara av en kostnadsbedömning och even- tuell förväntad effekt/resultat utan också av en genomgång av om åtgärden kommer att beröra andra myndigheter,om det redan finns någon liknande åtgärd, vilka styrmedel som redan finns etc.
5) Betydelsen av olika tidplaner för genomförande
De olika tider som finns angivna när en åtgärd ska vara beslutad/påbör- jad/genomförd/ kan försvåra en samordning av den med andra åtgär- der som har andra tider. Problemet är troligen störst för myndigheterna. Verksamhetsutövarna har dock behov av varaktighet i styrsignalerna från myn- digheterna. Behovet av långsiktighet och förutsägbarhet kan vara olika stort i olika branscher (jämför t ex investeringar i reningsverk med odling av fånggrö- dor).
En annan aspekt är att processerna är långsamma. De nationella miljö- kvalitetsmålen har ibland tagit ca 10 år att ”nå” den kommunala nivån. Viss osäkerhet råder fortfarande om hur tillämpningen av miljökvalitetsnormerna enligt VFF sker i miljödomarna.
Vid översyn av processerna och då nya processer implementeras bör tidpla- nerna samordnas med de processer som har beröringspunkter.
6) Motstridiga intressen/konflikter
Nedan ges några exempel på situationer där det finns motstridiga intressen. I vissa kan det gå att prioritera på myndighetsnivå men inte sällan behöver frå- gorna avgöras på politisk nivå.
I RDV poängteras vikten av samråd och samverkan med enskilda. Ett uttryck för detta är vattenråden. Vattenråden kan samla sig kring vilka åtgär- der som behövs i just det avrinningsområdet och föreslå detta till kommuner och länsstyrelser. Här kan man komma till andra slutsatser än de regionala eller nationella prioriteringarna.
En annan konflikt uppstår ibland mellan att skydda eller bruka ett landom- råde eller ett kust/havsområde. Kända exempel är marinor och bullerfria områ- den.
Intressekonflikt när det gäller bibehållen produktion och minskning av näringsbelastning i jordbruket är ytterligare ett exempel.
Ett annat exempel är om skyddsvärda vatten inte omges av skyddsvärda landområden. Skydd av ett värdefullt vatten skulle då kunna innebära behov av avsättning av triviala skogar som inte prioriteras enligt strategin för formellt skydd av skog. Å andra sidan kan det finnas områden där både mark och vatt- net är skyddsvärda och där man alltså kan få synergieffekter om detta samord- nas.
I första hand bör intressekonflikter hanteras av myndigheterna, regionalt eller nationellt, och i de fall inte det fungerar, måste de lösas på politisk nivå. 7) Fördjupad förståelse över sektorsgränserna För att kunna optimera samord- ningen behövs på myndigheterna en fördjupad förståelse för olika sektorers och myndigheters verksamheter och förutsättningar. Ofta hänger denna för- ståelse ihop med god detaljkunskap på åtgärdsnivå. Det kan handla om hur respektive åtgärd utförs och vilka restriktioner/krav som finns runtomkring innan man kan se vad som behöver samordnas och hur. Exempelvis kan två av våra exempel-åtgärder (skyddszoner i jord- respektive skogsbruk) vid en första
anblick tyckas vara lika men vid närmare genomgång finner man olika förut- sättningar, styrmedel, ansvariga myndigheter mm.
Tematiska informationsutbyten mellan myndigheter, t ex i form av semina- rier eller regelbundna avstämningar i sakfrågor kan underlätta en samordning. Detta förekommer redan till viss del och är under utveckling.
8) En struktur att inordna processerna i/ Behov av överblick De senaste årens olika nya instrument (RDV, MSFD, BSAP, Österjöstrategin) i kombination med de befintliga, (t ex Nd, Hd, Ad, MKM) leder till ett ökat behov av intern sam- ordning på myndigheterna och mellan myndigheter. Ju fler processer desto mer tid går åt totalt inom myndigheterna för att nå samma åtgärd och arbetet blir mindre fokuserat.
En möjlig väg att förbättra överblicken skulle kunna vara att etablera en struktur i vilken varje nytt direktiv, överenskommelse eller liknande inordnas för att tydliggöra samband. En utgångspunkt skulle härvid kunna vara de över- gripande miljökvalitetsmålen. Frågor man då får ställa sig är t ex på vilket sätt GFP hänger ihop med Miljökvalitetsmålen, eller hur RDV, MSFD och det sär- skilda sektorsansvaret kan användas för att uppfylla miljökvalitetsmålen.
En annan möjlig väg är att öka samordning av styrningen av myndighe- terna exempelvis genom tematiska informationsutbyten inom regeringskans- liet. Detta skulle kunna reducera samhällets administrativa kostnader för genomförandet av olika åtgärder genom att arbetet på myndigheterna sam- ordnas på ett tidigt stadium.
9) Ökad medvetenhet/kunskap om olika typer av kostnader. Genomförandet av åtgärder kan innebära flera olika typer av kostnader. Där kan finnas sam- hällskostnader vilka kan delas in i kostnader för administration, dvs myndig- heternas arbete och kostnader för eventuella ersättningar och bidrag. Där kan också finnas kostnader för verksamhetsutövare (t ex investeringar, arbetsinsat- ser och utebliven inkomst) eller för den enskilde (t ex vattenavgifter).
Kunskapen om att det finns olika sorters kostnader behöver öka liksom kunskapen vad kostnadseffektivitet (kostnad i förhållande till nyttan) är. 10) Olikheter inom sektorerna. Vi har under arbetet lagt märke till att det finns olika arbetssätt i de olika sektorerna vilket påverkar en eventuell samord- ning av åtgärder. Åtgärder inom fiske och jordbruk har mycket mer karaktär av detaljstyrning än vad som finns i skogsbruket. Inte sällan är åtgärderna påbjudna i förordningar och föreskrifter inom de förstnämnda sektorerna och blir därmed juridiskt bindande medan de inom skogsbruket i högre grad bygger på frivillighet inom ramen för sektoransvaret.
Slutsatser
Vilken samordning bör ske på de olika nivåerna
Samordningen bör göras på regional och central myndighetsnivå och natio- nellt innan ”åtgärden” når brukaren/näringsidkaren. Här kan noteras att när det gäller RDV så görs den slutliga prioriteringen och samordningen av åtgär- der som ska genomföras inte centralt utan regionalt i vattendelegationerna.
Redan i förhandlingar om en ny överenskommelse eller ett nytt direktiv bör man uppmärksamma tidigare arbete och noga överväga innan nya åtgärder föreslås. Bra exempel på detta är Östersjöstrategin och till viss del BSAP. Även i MSFD har man valt att hänvisa till andra gällande direktiv och föreslår nytt (bara) på områden som inte redan är reglerade.
Det är framför allt myndigheterna, både på regional och nationell nivå, som behöver samordna sig. En delnytta med uppdraget har varit att inblan- dade myndigheter har diskuterat åtgärder och samordningsbehov av dessa utifrån de olika förutsättningar som råder inom olika sektorer bland annat när det gäller gällande politik, lagstiftning, olika sektorers påverkan mm. För att myndigheterna ska kunna väga av olika politiska, miljömässiga, administra- tiva och ekonomiska behov inom vissa områden (t ex övergödnings, biologisk mångfald, farliga ämnen) för att sedan kunna lämna synpunkter på nya ersätt- ningar/stödformer, nya regleringar, nya infokampanjer etc behövs antingen god kännedom om varandras arbete på de olika myndigheterna eller ett mycket nära samarbete. En förutsättning för att lyckas med samordning är alltså att myndigheterna har koll på och förståelse för olikheterna som råder.
Hur kan samordningen gå till
Centralt kan eftersträvas att samordna processerna och väva in dem i varandra exempelvis som i Östersjöstrategin och BSAP och delvis i MSFD.
För ett strategiskt och effektivt genomförande behövs planering på regional och lokal nivå, regionalt samlad kompetens och långsiktiga organisatoriska resurser. Åtgärder och åtgärdsområden behöver prioriteras och samordnas med tillsyn, prövning, samråd och genomförande. Några aspekter som behöver vägas in vid prioriteringen är:
Behov som är gemensamma för att uppnå flera mål. Negativ påverkan på andra intressen.
Kostnadseffektivitet (kostnad i förhållande till nytta). Synergieffekter (samordnad nytta).
Framkomlighet vid genomförande av åtgärder.
(Från ”Bedömda behov av åtgärder och medel för restaurering av sjöar och vatten- drag”, NV 2009-03-26.)
Sammanställningen av vilka åtgärder som är aktuella för respektive process och sektor (tabell 3) är en viktig plattform för fortsatt arbete. Framför allt är det ett viktigt inspel till den nya myndigheten för havs- och vattenmiljön när
den ska starta sitt arbete, men även för andra myndigheter som på olika sätt jobbar med de olika processerna. Det är viktigt att hitta system för hur sam- manställningen/tabellen ska förvaltas och ajourhållas. Den bör vara ett levande dokument som uppdateras i takt med att processerna fortskrider. Förslagsvis blir den nya myndigheten ansvarig förvaltare av sammanställningen/tabellen. Förutom myndigheter har även olika forum som finns kopplade till vatten- arbetet en viktig roll i samordningen av åtgärder. Framför allt kan de vara avgörande för att i många fall få till en åtgärd.
Behov av kompletteringar
Undantagsbestämmelserna har i praktiken visat sig vara av stor betydelse för om/hur/när de fysiska åtgärderna genomförs. Bestämmelserna är många gånger komplexa och lämnar utrymme för tolkningar. De behöver ses över. En sam- ordning av tolkning och tillämpning av undantagsbestämmelserna i de olika direktiven kan vara gynnsamt för genomförandet av åtgärderna och därmed tillståndet i miljön.
Slutord
Vi har i detta uppdrag lagt grunden för en plattform i syfte att visa hur man kan gå tillväga för att hitta möjligheter till samordning av åtgärder. Med hjälp av plattformen kan sedan andra områden än övergödning och fiske, andra direktiv och överenskommelser, andra parametrar mm utvecklas. I ett sådant fortsatt arbete är det viktigt att tillvägagångssättet beskrivs tydligt.