4
organisera
För att vårt tänkande om hur ekonomisk integration i allmän-het,och ett svenskt medlemskap iEU isynnerhet, påverkar
förutsättning-för finanspolitiken, kan det värdefullt att klassificera de olika
arna vara
faktorer som styr finanspolitikens inriktning. Finanspolitik liksom all politik syftar till att nåvissa givna mål under vissa givna restriktio-annan
olika
Målen kan karaktär: allokeringspolitiska
samhällseko-ner. vara av
nomisk effektivitet, hög tillväxt, stabiliseringspolitiska stabil tillväxt och sysselsättning eller fördelningspolitiska regional balans, låg arbetslöshet, jämn fördelning. Restriktionerna utgörs dels av den legala ramen för finanspolitiken, ex.regeringsformen eller riksdagsordningen, delsav
oli-ekonomiska
ka samband. Dessa innebär t.ex. att de skattesatser som skapar största möjliga skatteintäkter troligen inte ärde optimala. Utifrån givna mål och restriktioner får politiken sin praktiska utformning i form
vissa finanspolitiska instrument framför allt statliga utgifter och skat-av
tesatser.
Därför skulle man kunna beskriva effekterna för finanspolitiken avökad internationell integration genom att redogöra för hur integrationen påver-kar mål, restriktioner och instrument.
Om planerna på en europeisk monetär union förverkligas kommer fi-nanspolitiken i medlemsländerna att ståinför nya målfunktioner. Prissta-bilitetsmålet kommer att geshögre prioritet. Detta mål operationaliseras
till
övergången oberoende centralbank och
genom en gemensam, en
ge-valuta. Varje land kommer dessutom att påverkas att vissa
mensam av
fördelnings- och allokeringspolitiska mål kommer att läggasfast på europe-isk nivå. Nya restriktioner kommer ocksåatt uppstå, delssomett resultat
direkta beslut harmonisering skattesystemen, dels
av om av ex. genom
indirekta effekter
de på valet av finanspolitiska instrument som ökad
marknadsintegration och penningpolitiskt samarbete kommer att medfö-Till yttermera visso förväntas ett lands finanspolitik uppfylla vissa ra.
uttryckliga villkor för att landet skall medges inträde i EMU: Budgetunder-får inte
skottet överstiga 3% av BNP medan statsskulden inte får vara högreän 60 °/0.
Om planerna påen monetär union inte förverkligas vilket verkar mest sannolikt kommer den fortgående ekonomiska och kulturella integra-tionen ändåatt medföra förändringar avekonomisk-politiska mål, restrik-tioner och instrument. På senareår har sålunda flera länder valt att på
hand höja sina ambitioner vad gäller prisstabilisering. De har
egen
genom-fört institutionella reformer som ett led idenna politik. Skattepolitiken i olika länder reformeras efter hand, bl.a.under trycket avfriare rörelser för arbetskraft, kapital, varor och tjänster. Sådana tendenser till konvergens i den ekonomiska politiken kommer sannolikt att fortsätta påverka den
utvecklingen,
svenska oavsett om Sverige blir medlemmar iEU eller och EU utvecklas till monetär union eller ej.
oavsett om en
finanspolitiska
De konsekvenserna avett svenskt EU-medlemskap har diskuterats relativt utförligt i andra sammanhang, ex.vad gäller
effekter-vissa beskattningsformer effekterna
på och de direkta budgetmässiga
na
Vi tycker ossinte ha något att tillföra denna diskussion. I detta avsnitt tar vi istället ett mer övergripande perspektiv. Mekanismer varigenom inte-gration kan påverka uppläggningen av finanspolitiken diskuteras i
kapit-första
lets avsnitt. I det andra avsnittet redovisas motiven för, och kritiken inträdeskrav
de vad gäller budgetunderskott och statsskuld
mot, som
fastställts i Maastricht-fördraget.
för finanspolitik vid ekonomisk integration Utrymmet
Diskussionen i detta delavsnitt går i tre steg. Först diskuterar vi vad ekonomisk integration innebär för valet avskattesystem iett enskilt land.
Därefter vidgas frågeställningen till de mekanismer som gör att två eller flera länder kan välja att föra en gemensam finanspolitik. Slutligen
disku-finanspolitiska
vi de konsekvenserna internationell samordning
terar av
penningpolitiken.
av
Val avskattesystem i ett enskilt land viktigt
Ett mål för finanspolitiken är att skapa statsinkomster som är tillräckligt stora för att finansiera nödvändiga offentliga utgifter. En önsk-värd egenskap hosett skattesystem skulle då kunna vara att detgerminsta möjliga effektivitetsförluster till följd av skatternas snedvridningar av resursallokeringen och bästamöjliga fördelning enligt någongiven
rättvi-vid givet finansieringsbehov.
senorm ett Alternativt skulle man kunna se
målet för politiken somatt det handlar om att maximera skatteintäkterna och rättvisan givet en viss tillåten nivå på effektivitetsförlustcrna. l praktiken måste såväl utgifter som inkomster bestämmas genom att väga positiva och negativa effekter avutgifter och skatter mot varandra.
Ökad internationell rörlighet av varor, tjänster och kapital innebär förändrade restriktioner för finanspolitiken. Skattebasernas rörlighet kan sänka de offentliga inkomsterna avett givet skattesystem. Det är lätt att inseatt detta kantvinga politikerna att revidera sina uppfattningar om vad ärettönskvärt skattesystem även målen för politiken inte ändrats.
som om
Någon total skatteutjämning mellan ekonomiskt integrerade länder bör inte förvänta
dock sig. Transportkostnader skapar visst för
man utrymme
skillnader i varubeskattning, även om sådana skillnader kan medföra om-fattande gränshandel. Arbetskraftens rörlighet ärinte högreän att skillna-der i beskattningen avarbetsinkomster kan upprätthållas även mellan helt Se ex.Andersson
ekonomiskt integrerade regioner som de svenska kommunerna.
1992 ochSOU1994:6. ex.
inte skatteskillnader,
Migrationen beror givetvis bara på utan på alla de
föredra i viss region
faktorer som gör att man kan att arbeta och leva en framför Imperfektioner på kreditmarknadema, allt än en annan.
snarare
perfekt informationsproblem, gör att inte heller kapitalrörligheten är så att
skillnader i kapitalbeskattning måsteelimineras.
alla
integreras visst tryck på utjämning skattesatserna i länder
Ett av som
mindre förvänta sig. effekterna
ekonomiskt bör man icke desto De exakta
integrerande ekonomiema
egenskaper hos de och några
beror på många
går inte dra. För kunna dra bestämda slutsatser
generella slutsatser att att
funge-specifika ekonomiema
således antaganden hur
måsteman göra om
från Tabellini 1992.
Följande exempel ärhämtat Persson och Antag
rar.
inte kapitalinkomstbeskattning, skall
inte-två länder, har
att som samma
medför kapitalrörligheten ökar, inte blir detta
Antag att att men
greras.
Å sidan innebär potentiellt perfekt. Varje land påverkas då påtvå sätt. ena
från
investeringar utlandet del skattebördan kan läggas på
ökade att en av
Å sidan minskar förväntade intäkterna
utlänningar". andra de av en
möjlighet flytta.
mekanis-skattehöjning p. a. kapitalets att Den senare kapitalinkomstbeskattning, i
talar för lägre båda länderna. I
lågskatte-men
första mekanismen. Genom
dock detta den
låg-landet motverkas av att
till sig utländskt kapital, stiger incitamenten till höjd skattelandet drar
förvänta sig skillnader-kapitalinkomstskatt i detta land. Man bör alltså att
minskar, inte nödvändigtvis
ensi-i kapensi-italensi-inkomstskatt men genom en
na
högskattelandet dig sänkning avskatten i
Huruvida ett land är ett högskatteland eller ett lågskatteland bestäms politiska prioriteringar. Vilka politiska inte avslumpen, utan avmedvetna
vinner gehör i land emellertid inte oberoende de
strävanden som ett är av
ekonomiska förutsättningarna. Ökad integration kan sålunda leda rådande
politiska förutsättningar.
via ändrade I exemplet med
till ändrade skatter
sig väljarna i kapitalinkomstbeskattning ovan kan man tänka att ett land
höjning
höjning i leda till
inser att en avskatten deras land kommer att en för litet
i landet. gäller dock knappast
skatten även det andra Detta ett
av
framstår för skattehöjning
Sverige. Därmed kostnaderna
land som en som
för kapitalflykt minskar. leda till
mindre risken Detta kan att man röstar
efter integrationen. till
för en högre skatt På såsätt skulle tendenserna motverkas
skattesänkningar iett högskatteland kunna Detta argument är europeiska inte-inte bara enteoretisk kuriositet. I dagens debatt om den
grationen ärdet många debattörer som hävdar att lågskatteländerna kom-socialpolitiska ambitioner.
höja sina meratt
offentliga utgifterna i Sverige i
Eftersom de och inkomsterna ärhögre än
europeiska länder som andel BNP kommer det rimligen
andra av att
i riktning skattesänkningar skattehöjningar.
finnas ett större tryck mot än
finns emellertid idag, till följd interna
ekono-sådant tryck redan
Ett av
tillväxten i misk-politiska problem. Vi syftar här alltså på denlångsiktiga
offentliga sektorn, inte på det kortsiktiga
budgetunderskottsproble-den 3SeEnglund1991 för
skattehöjningar. troligt
vilket pekar i riktning mot Det är att
met, snarare endiskussionom
kapital-inkomstbeskattning i restriktioner för framtida
finans-faktorerna viktigare den
de interna sätter en
ekonomi.
öppen
integrationen Sverige
politiken än vad den ekonomiska gör oavsett om
3Ävendetta exempel är ej.
blir medlemmar iEU eller EMU eller
hämtatfrånPerssonoch Tabellini 1992.
Gemensam finanspolitik
Ekonomisk integration påverkar inte bara valet av finanspolitik i ett enskilt land. Det kan också leda till att politiken samordnas.
Skattebaser-rörlighet talar för att skattepolitiken bör samordnas
effektivitets-nas av
inkomstskatt,
skäl. En t.ex., kan tas ut i det land i vilket inkomsten i
eller landet inkomsttagaren befinner sig En varuskatt
genereras som
kan tas ut i det land varan produceras eller ilandet där den konsumeras.
För att dubbelbeskattning skall undvikas behöver skattepolitiken samord-transfereringssidan
På finns ettmotsvarande problem, eftersom
nas.
trans-fereringar inte ärnågot annat ännegativa skatter. Här handlar detom att undvika dubbla bidrag, ex.att engiven individ inte inkasserar studie-bidrag i ett land och pensionstillskott iett annat. Den teoretiska
litteratu-innehåller rad resultat vilka effektivitetsforluster uppstår
ren en om som
beroende påvilka beskattningsprinciper som gäller.
I exemplet med kapitalinkomstbeskattning ovan påverkar finanspoliti-ken i ett land den optimala politiken iett annat. För att nåbästa möjliga utfall för två ekonomier, som har sådana effekter på varandra, kan det
nödvändigt att politiken utformas För undvika
vara gemensamt. att t.ex.
skattebasernas rörlighet leder till skattekrig, för
att med globalt sett låga
skatteinkomster som följd, kan det vara motiverat att de integrerade länderna enas om en gemensam skattepolitik. Detta gäller dock inte nöd-vändigtvis om det finns andra imperfektioner i ekonomin. Om t.ex. im-perfektioner i det politiska spelet leder till högre skatter än vad som är optimalt, kan skattekrig vara enmotverkande faktor.
I detta sammanhang är det viktigt att skilja mellan argumenten för koordinering respektive harmonisering. Även i defall då samordning -koordinering - är önskvärt, ärdet inte säkert att exakt samma finanspoli-tik - dvs. total harmonisering - ärden bästa lösningen. En sådan skulle kanske inte getillräckligt utrymme för att beakta olikheter mellan länder-vad gäller ekonomiernas funktionssätt eller ekonomisk-politiska mål.
na
enbart komma
Att överens om enminiminivå för skatteuttaget kan under vissa omständigheter vara den bästa lösningen se Kanbur och Keen 1993 för entillämpning på varuskatter.
Finanspolitiska åtgärder som syftar att höja den totala efterfrågan i ekonomin via ökade offentliga utgifter kan under vissa omständigheter leda till ökad produktion och förbättrat bytesforhållande terms of tra-de" i hemlandet där åtgärden vidtas, men till motsatta effekter på omvärlden. l såfall är en samordnad finanspolitik att föredra Det har dock hävdats se t.ex. Eichengreen 1993 att spridningseffekterna av finanspolitiken ärså småatt dettaargument inte bör tillmätas någon större
finns
betydelse. Det visserligen många exempel på försök av europeiska politiker att skapa finanspolitiskt samarbete i stabiliseringspolitiska
syf-Detta betyder självfallet inte samordning
ten. att verkligen ärangeläget.
Ytterligare argument for samordning kan hämtas från jordbruks- och regionalpolitiken Om EU beslutar om stöd till jordbruket eller en viss region i ett land kanske depositiva effekterna i första hand uppmäts för andra branscher eller regioner i
SeAndersenoch Sören- detta land. Tanken är att före
integra-1993.
sen tionen stöddes jordbruket/regionen av subventioner som bekostades av 5SeWildasin 1990. skattebetalarna isamma land. Efter integrationen utgår samma
subventio-finansierade skattebetalarna i samtliga länder integrerats.
ner, men av som
verkliga
Den omfördelningen genom ex.EU-subventioner till glesbygden inorra Sverige skulle isåfall inte varatill förmån för invånarna i Norrland i första hand, utan till förmån för producenter och konsumenter i södra Sverige. Fördelnings- eller strukturpolitiska åtgärder av detta slag bör därför samordnas.
Konsekvenser av gemensam penningpolitik
Övergången till en gemensam valuta och upprättandet av en gemensam centralbank, med stort oberoende och tydligt ansvar för prisstabiliteten, ingår i planerna påeneuropeisk monetär union. De finanspolitiska konse-kvenserna av en långtgående samordning av penningpolitiken är dåligt utredda. Två viktiga problemområden kan dock urskiljas.
För det första innebär centralbankens oberoende att budgetunderskott inte kan finansieras via sedelpressama. Genom att begränsa skattepoliti-kens handlingsutrymme kan detta innebära ökade kostnader för att finan-siera de offentliga utgifterna. En oberoende centralbank skulle sålunda kunna haendisciplinerande effekt påfinanspolitiken, åtminstone i länder där till skillnad från Sverige sedelpressfinansiering annars varit enviktig inkomstkälla.
För det andra påverkar finanspolitikens mål och utformning trovärdig-heten för prisstabilitetsmålet. Dels kan penningpolitikens mål om prissta-bilitet stå i konflikt med finanspolitiska mål av vidare karaktär. Dels kan den minskade obefintliga nationella handlingsfriheten vad gäller pen-ningpolitiken ställa större krav på finanspolitisk flexibilitet än tidigare, i enlighet med teorin för optimala valutaområdenf
Konflikten mellan önskemålen om trovärdighet för prisstabiliseringspo-litiken och omflexibilitet vad gäller möjligheterna att stabilisera konjunk-tursvängningarna finns utförligt analyserad i modeller av penning- och valutapolitikF Den potentiella konflikten mellan finanspolitiken och pen-ningpolitiken ärdock inte särskilt väl utredd. Levine och Pearlman 1992 redovisar några räkneexempel som visar följande:
i Om den europeiska centralbanken bekämpar inflation genom ränte-styrning, utan samordning med finanspolitiken, kan samordning av fi-nanspolitiken i olika länder leda till ett sämre utfall änom finanspolitiken inte samordnas. Anledningen äratt samordnad finanspolitik får ett större genomslag på inflationen.
ii Om den europeiska centralbanken kan bestämma inflationen på hand försvinner incitamenten till inflationsdrivande finanspolitik egen
och en samordning av finanspolitiken höjer välfärden. Centralbankens möjligheter att kontrollera inflationen är alltså avgörande för om finanspo-litiken bör samordnas eller ej.
iii Den bästa lösningen äromfinanspolitiken samordnas med penning-politiken. Detta kan uppfattas som enkritik avplanerna påenEMU med
oberoende centralbank.
en
iv En ackommoderande penningpolitik, där centralbankens politik
° Se ex.de Grauwe inte samordnas med finanspolitiken men likväl påverkas avstatsskuldens l 992.
medför finansiering
storlek och via sedelpressarna, kan vara den sämsta 7Set.ex.Vredin1993
möjliga uppläggningen avpolitiken. förenöversikt.
första
det skall
understrykas i detta sammanhang. För Två saker bör
Syftet klarlägga
inte övertolkas. med dem
räkneexempel som dessa är att
information kvantitativt
betydelse-mekanismer hur
viktiga och att ge om
Levine analys
mekanismer och Pearlmans
fulla dessa skulle kunna vara.
saliggö-penningpolitiken inte
kring allena
visar sålunda att samarbete är
utformningen finanspolitiken beror optimala
rande och att den av av
penningpolitikens uppläggning.
konflikten
finans-potentiella
penning-För det andra ärden mellan och
politiken inte bara ett problemgvid internationellt samarbete kring
pen-Även för
penningpoli-ningpolitik. inom ett enskilt land kan ambitionerna
mål. samordning
tiken komma i konflikt med finanspolitiska Behovet av finns
penning- finanspolitiken sålunda idag nationell
mellan och redan på
överförs internationell
nivå och till ett krav på samordning när om
förverkligas.
valutaunionen
finanspolitiken olika inom
Samordning av i länder kan således ske
stabiliseringspolitiken ex.finanspolitisk samordning föranledd av pen- effektivi-ningpolitisk samordning, allokeringspolitiken för att undvika
tetsförluster och fördelningspolitiken ex. inkomstomfördelning mellan fiska federalism omfatta
regioner. Begreppet kan alla dessa områden,
transfereringar för regionalt
i första hand inom ett
men avser ramen
försäkringssystem Eichengreen 1993.
Omfördelningar mellan regioner med en gemensam finanspolitik kan
olika olika Finanspolitiken innebär i
skeav orsaker och på sätt. regel en
omfördelning från rikare regioner till fattigare genom att utgifterna of-fentlig konsumtion och transfereringar fördelas relativt jämnt, medan
bärkraft finansieringen skatterna istörre utsträckning fördelas efter
in-automatiska stabilisatorer
komst. Inkomstskattema och andra som
ar-betslöshetsunderstöd medför också omfördelningar om konjunkturen
kraft. former
drabbar olika regioner med olika Till detta kommer olika av direkta transfereringar till särskilt utsatta regioner. Om transfereringama inte ärav permanent natur utan syftar till att jämna ut temporära
sväng- regio-ningar i regionernas resurser utgör deett slagsförsäkringssystem för
socialförsäkringssystem för individer.
motsvarande ett Det ärdenna
ner
i finanspolitiken fiskal federalism.
egenskap brukar betecknas
senare som
fiskal federalism inom Europa kommer behovet
Det har hävdats att av
enlighet handlingsfriheten begränsas i penningpolitiska
skulle alltså behöva idag betydande,
europeiska länder, är
inom olika som
skul-EU-budgeten försäkringssystem mellan länder.
kompletteras med ett
motstånd finns dock
förstärkas kraftigt. det
isåfall behöva Detta stort
finns starkare för likväl det
Eichengreen 1993 hävdar att argument
mot.
Motiv för inträdeskraven
De krav vad gäller budgetunderskott och statsskuld maximigränser för i Förhållande
dessa till BNP somett land förväntas uppfylla vid inträdet i EMU är delvis relaterade till de övriga konvergenskraven i Maastricht-avtalet gällande inflation, växelkurser och räntor. Det skulle sålunda kunna vara svårt att räntan i länder med statsñnansiella problem att
sig räntenivån i
närma andra länder, p. a.riskerna för kredit- och valuta-förluster.
för
lnträdeskraven budgetunderskott och statsskuld har också motive-hänvisning till
med effekter finanspolitik.
rats externa av Ett argument är
kris i betalningssystemet i land skulle kunna spridas till
att en ett övriga
länder. Om ett land i EMU råkar i betalningssvårigheter skulle omvärlden kunna ställa kravet att övriga länder i unionen garanterar fordringarna, på
sätt svenska staten sannolikt ingen svensk
samma som - - garanterar att
kommun eller bank går i konkurs. Observera dock att ñnanspolitiska åtgärder iettland kan haeffekter på andra länder utan att det behöver röra sig om externa effekter marknadsimperfektioner i egentlig mening. Att växelkurser och räntor påverkas avett lands finanspolitik ärinte nödvän-digtvis ett uttryck för en marknadsimperfektioner, utan för makroekono-misk interdependens. Oavsett omdetrör sigom enimperfektion eller inte, kan dock sådana samband utgöra ett argument för samordnade åtgärder.
motiv
Ett annat for maximigränserna för budgetunderskott och stats-skuld går att härleda från idén om politiska imperfektioner. Finanspoliti-ken i vissa europeiska länder tycks inte vara långsiktigt hållbar. Bland
till
orsakerna problemen kan finnas politisk instabilitet, valtaktiskt bete-institutionella
ende och brister. Yttre krav på ñnanspolitiska åtgärder, inträdeskraven för EMU-medlemskap,
t.ex. kan sätt
som vara ett att
fram enönskvärd stabilisering. Restriktioner påfinanspolitiken kan också nödvändiga for att skapa trovärdighet for penningpolitiken jfr. dis-vara
kussionen i detta kapitels första avsnitt. Någon form av tumregler eller tumskruvar kan behövas for att alla myndigheter att agera för den allmänna ekonomiska politikens bästa, precis somFöretag och
organisatio-hjälp
med olika nyckeltal.
styrs
ner av
Kritik mot inträdeskraven
En invändning som rests mot maximikraven för budgetunderskott och statsskuld är att de är orealistiska. Även om de länder som idag har ett budgetunderskott överstigande 3% avBNP omedelbart minskade sitt un-derskott till denna nivå, skulle det dröja ett par decennier tills de kom under maximinivån for statsskuldens storlek.
En allvarligare invändning är att även om det vore möjligt för alla relevanta länder att anpassasig till inträdeskraven, ärdetta inte önskvärt.
Flera ekonomiska argument talar mot de krav somlagts fast: 9Detta avsnittär stori utsträckning baseratpá
från Buiter argument
definitioner
De på budgetunderskott och statsskuld som
Maastricht-- m.fl. l993 och Corsetti
avtalet handlar om ärinte de ekonomiskt intressanta. För det forsta rör ochRoubini 1992.
sälja hållbar. Att
finanspolitiken är ut
nettoställningen som avgör om
inträdeskraven, uppfylla
således sätt att
tillgångar kan ett
statliga vara
på fokuserar kraven andra
solvent. För det landet
det görinte mer
mennominella underskottet, inklusive nominella räntebetalningar på det
ingen hänsyn till statsskuld
budgetunderskott och tar
Kraven på
- konjunkturläget. Såväl klassisk som keynesiansk teori gerargument för i hög-lågkonjunktur än
i högre bör
budgetunderskottet vara en en
att
konjunktur. Detta att
Om den åtstram-kan dessutom så
relevant,
keynesianska synen är en
framkalla förutsätter
inträdeskraven
europeisk nivå en
ning på som
symmetriska.
kraven inte är förstärks
maximigränserna strama som
Länder över
- utgångslägen, t.ex. vad gäller statsskuldens storlek. Ett land med stor
eftersom dessa är kraven, politik, gördet att åtstramande
rimliga for ovan
finns argument se
Det -
-- men detta ärinte liktydigt med konvergens vadgäller budgetunderskott utgifter
starka för att
några argument av
några argument av