Vad är miljöpolitik, hur uppstod den, hur har den utvecklats och hur blev den till en politik för hållbar utveckling? När var och hur miljö blev en politisk fråga är svårt att svara på men nationellt brukar man utgå från 1960-talet då Naturvårdsverket bildades och den första miljöskyddslagen trädde i kraft (Lundqvist 1971). Det dröjde dock fram till slutet av 1980-talet innan miljöfrågan blev hållbar utveckling och vidgades till att omfatta tillståndet i världen. Redan innan begreppet hållbar utveckling var känt skilde man inom det kommunala miljöarbetet på lagstadgad tillsyn och övrigt miljöarbete. Miljö- och hälsoskydd omfattade både traditionell natur-vård, hälsoskydd samt tillsyn och inspektion (Boström 1999, Michanek & Zetterberg 2004, Jagers 2005, Corell & Söderberg 2005).
Begreppet hållbar utveckling, myntades i Brundtland-kommissionens rapport om miljö och utveckling 1987 och definierades där som; en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Vi som individer ska dela på jordens resurser och inte ta mer i anspråk än vad som kan betraktas som ett rättvist miljöutrymme6. Rättvist miljöutrymme definieras som, den förbrukning av naturresurser eller belastning på miljön som kan vara acceptabel, utan att inskränka på framtida generationers möjligheter att försörja sig och bevara den biologiska mångfalden. För att uppnå ett
6Uttrycket rättvist miljöutrymme lanserades av den nederländska grenen av Jordens Vänner inför
bart samhälle krävs varaktiga livsstilsförändringar och de förändringarna måste komma underifrån. Om medborgarna ska kunna förändra sitt beteende måste politikerna tillhandahålla förutsättningarna. Ska medborg-arna sortera sina sopor behövs behållare för sopsortering, ska de ändra sina resvanor, cykla istället för att ta bilen, behövs cykelbanor eller lättillgänglig kollektivtrafik.
Miljö som politikområde
Vad som är den korrekta beteckningen på kommunens arbete med och ansvar för miljöområdet är inte självklart. Vad är till exempel skillnaden på lokalt miljöarbete och lokalt hållbarhetsarbete och hur ska man se på den samlande beteckningen lokal Agenda 21? Agenda 21 i en strikt tolkning handlar bara om FN:s miljöplan men i en friare tolkning har den kommit att bli samlingsnamn för lokal politik för hållbar utveckling i allmänhet (Forsberg 2007). Lokalt miljöarbete syftar ofta på den lagreglerade verksam-heten i kommunen, med fokus på miljöpolitikens traditionella åtaganden. Att genom tillsyn och andra styrmedel administrera och lösa miljöproblem mer avgränsat, i kontrast till det mera brett definierade hållbarhetsarbetet.
Kommunalt hållbarhetsarbete innefattar så mycket mer än det traditio-nella miljöarbetet, hållbarhetsarbetet handlar om allt från kommunens inre miljöledningssystem till samhällsplanering och folkhälsoinsatser. Det finns också olika sätt att se på hållbar utveckling, där en falang ser hållbarhets-arbetet som en utveckling av det befintliga samhällssystemet och den ekonomiska tillväxtmodellen. Utifrån det synsättet blir hållbar utveckling synonymt med ekologisk modernisering för att anpassa samhället till håll-barhetskravet. Den andra falangen ställer krav på en mera djupgående förändring av utveckling och livsstil. Vilket innebär att dagens ekonomiska system måste överges för en genomgripande förändring. Hållbarhetsutman-ingen rymmer flera dimensioner och är en övergripande utvecklingsfråga som påverkar alla andra politikområden.
I de olika delstudierna är det hållbarhetsarbetet som står i centrum. Det är i arbetet med de nationella miljömålen som tjänstemannen främst kan tänkas ha betydelse. Jag använder lokalt miljöarbete när jag syftar på helheten av det kommunala miljöarbetet, alltså både lagstyrd tillsyn och arbetet med de nationella miljömålen. Miljömålsarbete eller hållbarhetsarbete däremot syftar på de kommunala initiativen som kan relateras till arbetet med de nationella miljömålen. Hållbarhetsarbetet ska genomsyra allt och det hållbara samhället ska vara både ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbart. Svensk miljöpolitik var fram till slutet av 1980-talet ”centralistiskt förankrad i en regleringsfilosofi” (Forsberg 2007) den filosofin utgick från
att den nationella nivån skulle överblicka och styra miljöarbetet. Denna ”centrala regleringstanke” övergavs i början på 1990-talet då ekonomiska styrmedel blev allt vanligare (Lundqvist 1996, Lidskog & Elander 1997, Ekström m fl 2004, Emmelin & Lerman 2004). I 1987/88 års miljöproposition (prop 1987/88:85) introducerades synen på miljöproblemen som sektorsövergripande och principen att förorenaren ska betala. Att miljö-politiken skulle genomsyra allt markerades också i 1990/91 års miljöproposition (prop 1987/88:85) där det även framhålls att miljö-tänkandet ska in på alla nivåer i alla aspekter av samhällslivet. Miljöbalken och de nationella miljömålen kan ha stärkt miljöfrågans ställning, och enligt dessa är ansvaret tydligt reglerat mellan nationella myndigheter, län/region och kommuner.
Första delen av 1990-talet dominerade den ekologiska moderniserings-diskursen som innebar tekniska lösningar och ekonomiska styrmedel. De viktigaste aktörerna var experter, miljöprofilerade företag och särskilda myndighetspersoner. Senare anammade den nationella politiken Agenda 21 där miljö ses som en samhällsövergripande utmaning med sociala och ekonomiska inslag. Men i praktiken i den förda politiken var det ofta den ekologiska dimensionen, den vanliga miljöpolitiken som dominerade (Hedrén 1994, Lafferty & Eckerberg 1998).
När Agenda 21 började bli överspelad i vissa kommuner kom förslag om att formulera egna nationella miljömål. Sveriges riksdag beslutade först om 15 nationella miljökvalitetsmål och senare om ett sextonde, som ska ”styra valet av åtgärder och fungera som riktmärken för allt miljöarbete och vara vägledande vid tillämpningen av miljöbalken.” Det finns inga sank-tioner eller påtryckningar inskrivna utan de kan snarare ses som en viljein-riktning från lagstiftaren (Corell & Söderberg 2005:47 ff). De 16 miljömålen;
Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt djur- och växtliv är allmänt
hållna och beskriver ”. . . den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö och dess natur och kulturresurser som betraktas som ekologiskt hållbara på lång sikt.” (Corell & Söderberg 2005:14) Varje miljömål är dock förtydligat i olika delmål som detaljerat beskriver vad som avses (Miljö- och jord-bruksutskottets betänkande 2001/02:MJU3).
Både Agenda 21 och de nationella miljömålen har rötter i de stora internationella konferenserna och överenskommelserna. Agenda 21 är ett exempel på lokalt genomförande av ett internationellt avtal. Där signaler
uppifrån i det politiska systemet var beroende av lokala initiativ i främst kommunerna. I kommunerna utfördes ett omfattande arbete som krävde både lokala beslut och engagerade anställda. Nästan alla kommuner i landet bedrev aktivt Agenda 21-arbete.