3.1. Bakgrund kring bolaget
Under 2016 genomfördes en utredning avseende bolagisering av utförarverksamheten inom socialnämndens område. Enligt utredningen hade socialnämnden i sin helhet en ekonomi i balans, dock fanns det stora underskott inom verksamheten för vård och omsorg. Ökade volymer inom hemtjänst, äldreomsorg och LSS-verksamhet beskrevs som utmaningar och därav utreddes alternativ för att effektivisera och samtidigt bevara kvalitet i verksamheten. I utredningen nämns att förvaltningen hade arbetat med att ta fram en resursfördelningsmodell under flera år men att arbetet inte gett önskat resultat.
I utredningen beskrivs fördelarna med en bolagisering vara att verksamheten och uppdraget blir mer dedikerat och tydliggörs. Vidare nämns att kortare och snabbare beslutsvägar kan leda till viss effektivisering. Dock framhålls att forskningen visar att effektivitet inte främst beror på organisationsformen, utan på verksamhetens ledning och medarbetare. Därtill beskrivs ekonomiska fördelar med bolagisering. När kommunen väljer att lägga över verksamheten i ett kommunalt bolag köper socialnämnden tjänster från bolaget. Därmed blir reglerna för särskild momsersättning tillämpliga. I utredningen beräknades den ökade momsersättningen uppgå till 14 mnkr per år (baserat på 2015 års kostnadsnivå).
I utredningens sammanfattning framgår att bolageringen skulle innebära att nämnden i större utsträckning skulle behöva fokusera på sin tillsynsroll, i egenskap av beställare. Vidare framhålls att en bolagisering ställer krav på tydlig ägarstyrning, med tydliga mål och resultatkrav från kommunen och från nämnden. Gällande bolagets styrning föreslog utredningen att en personunion mellan bolaget och nämnden, för ordförande och VD, skulle gälla i ett inledande skede. Detta ansågs behövas då överföring av verksamhet skulle komma att ske successivt, samt att det skulle minska riskerna för förlorat koncerntänk och intressekonflikt mellan bolag och nämnd. Förfarandet med personunion föreslogs utvärderas efter två år. I utredningen nämns ett exempel från Sollentuna kommun, som har bolagiserat verksamhet som styrs av Socialtjänstlagen (SoL)2 i Solom AB.
I juni 2016 beslutade kommunstyrelsen och socialnämnden att ställa sig positiva till förslaget om bolagisering. Kommunfullmäktige beslutade i december 2016 att ställa sig positiv till utredningens förslag om att bilda ett bolag för delar av socialtjänstens verksamhet. I fullmäktiges beslut framgår även att:
► Kommunstyrelsen ska utvärdera frågan om personunion och presentera detta i juni 2019
► Kommunstyrelsen ska utvärdera bolagiseringen. Utvärderingen ska belysa effekter och konsekvenser utifrån ett brukar-, medarbetar- och ekonomiskt perspektiv.
Utvärderingen ska presenteras senast den 30:e juni 2020.
Vid intervjuer uppges att tiden för utvärdering har förlängts på grund av att ersättningsmodellen inte är klar, samt att vissa verksamheter ännu inte meddelats tillstånd från Inspektionen för vård och omsorg (IVO).
2 https://solom.se/ SOLOM AB bildades 2013, verkar inom tre tjänsteområden – äldreomsorg, vuxna med funktionsvariation samt barn och unga med funktionsvariation. Solom AB har verksamheter på mer än 40 adresser runt om i kommunen och driver allt ifrån seniorverksamhet, personlig assistans och hemtjänst till daglig verksamhet och boenden av olika slag; t ex äldreboende och LSS-boende.
3.2. Ägarstyrning och uppföljning
Ägarstyrningen av det kommunala bolaget utgörs primärt av skrivningar i ägardirektiv och bolagsordning. I ägardirektivet framgår att bolaget ska fullgöra kommunens uppgifter enligt exempelvis SoL och LSS, det är dock inte tydliggjort att verksamheten inte avser myndighetsutövning.
Kommunfullmäktige utser årligen ombud till bolagsstämman. Inför 2019 togs beslut i kommunfullmäktige att kommunstyrelsens ordförande skulle agera ombud vid Höganäs Omsorg AB:s bolagstämma. Det upprättas inte ombudsinstruktioner till ombuden inför bolagsstämman.
Vid intervju uppges att det inte hålls några formella ägardialoger, som anges i ägardirektivet, där bolagets styrelse träffar kommunstyrelsen eller dess arbetsutskott. Dock uppges att ordförande i bolaget deltar i månatliga möten tillsammans med kommunchef och kommunstyrelsens ordförande. Därutöver träffas bolagets ordförande, bolagets VD, kommunchef och kommunstyrelsens ordförande löpande för att diskutera bolagets verksamhet. Det förs inga minnesanteckningar eller protokoll vid dessa möten. I flertalet intervjuer uppges att personunionen har bidragit till att hålla en nära kontakt mellan kommunen och bolaget, eftersom bolagets ordförande och VD redan ingår i kommunens olika forum i egenskap socialchef och ordförande för socialnämnden.
Inom ramen för granskningen har en dokumentgranskning genomförts, följande har undersökts:
► Antagande av bolagsordning
► Antagande av ägardirektiv
► Antagande av kommunens policys
► Antagande av arbetsordning för styrelsen och instruktion till VD
► Ägarsamråd
► Återrapportering
I tabellen nedan återges en sammanställning av dokumentgranskningen. Avseende bolagsordningen noteras att bolaget antog den tidigare bolagsordningen vid stämman i januari 2017. Den nu gällande bolagsordningen från maj 2019 är inte antagen av stämman.
Ägardirektivet är fastställt av stämman i april 2017.
Ägardirektivet uttrycker att bolaget ska verka för att intentionerna i kommunens övergripande policys också inarbetas i bolagets egna riktlinjer. Skrivningen i ägardirektivet ger även exempel på policys (se avsnitt 2.4.6), dessa policys är inte fastställda av bolaget. Vid en genomgång av protokoll framgår att bolagsstyrelsen antagit kommunens reglemente för intern kontroll.
Avseende ägarsamråd sker, enligt tidigare beskrivet, inga formella ägarsamråd i denna konstellation.
Tabell: Dokumentgranskning
Avseende återrapportering till ägaren finns skrivningar i ägardirektivet som förtydligar detta.
Merparten av underlagen ska enligt ägardirektivet inlämnas till kommunen. Det finns ingen definition av vilket organ i kommunen som avses i detta avseende. Därutöver anges att bland annat styrelseprotokoll, stämmoprotokoll och årsredovisning ska skickas till kommunstyrelsen utan dröjsmål. Vid en genomgång av kommunstyrelsens protokoll under 2018 och 2019 har kommunstyrelsen behandlat följande ärenden där underlag från bolaget har utgjort beslutsunderlag:
► Fördelning av vänortmedel 2019
► Höganäs Omsorg ABs interna kontrollplan för 2019
► Höganäs Omsorg ABs uppföljning av intern kontroll 2018
► Redovisning av sjuktalen i Höganäs Omsorg i jämförelse med andra kommuner I kommunstyrelsens månadsrapporter ingår sjukfrånvarostatistik från bolaget i den kommunövergripande sammanställningen.
Inkomna anmälningar redovisas inte i kommunstyrelsens protokoll utan utgör anmälningsärenden för kommunstyrelsens arbetsutskott. Vid en genomgång av arbetsutskottets protokoll fram till 2019-10-29 har inga protokoll från Höganäs Omsorg AB anmälts. Vid intervju uppges dock att styrelse- och stämmoprotokoll ska ha skickats till kommunstyrelsen. En avstämning har även gjorts med kommunledningskontoret och då uppges att styrelseprotokoll ska ha lämnats till kommunstyrelsen och i vissa fall till kommunfullmäktige. Vid en genomgång av kommunfullmäktiges protokoll fram till 2019-09-26 finns inga noteringar om anmälda protokoll från bolaget.
3 Nu gällande bolagsordning är inte antagen av stämman. Bolagsordningen fastställdes av kommunfullmäktige 2019-05-23.
Avseende budget, delårsrapport och årsredovisning uppger kommunledningskontoret att dessa ingår i de kommungemensamma rapporterna varpå de har sammanställts av ekonomiavdelningen, beretts av kommunstyrelsen och beslutats av kommunfullmäktige. Vid intervju framgår att bolaget representeras av ordförande i Bryggangruppen4, dock i egenskap av socialnämndens ordförande.
Bolaget ska enligt ägardirektivet lämna in arbetsordning för styrelsen, instruktion för VD samt utvärdering av VD och styrelse till kommunen, respektive ägaren. Det finns ingen definition av vilket organ i kommunen som avses i detta avseende. Därutöver framgår att kommunstyrelsen inte har tagit beslut i enlighet med kommunallagen 6 kap. 9 §5.
3.2.1. Bedömning
Vi bedömer att kommunstyrelsen delvis har säkerställt att ägarstyrningen lever upp till de formella krav som finns. I praktiken är styrningen svag och det saknas en transparens i hanteringen. De skrivningar som finns i ägardirektivet är i vissa fall otydliga, dels gällande vilka policys som bolaget förväntas följa och dels hur återrapportering ska ske. Vi bedömer att återapporteringen i praktiken inte sker enligt ägardirektivets intentioner. Därtill överensstämmer inte bolagsordning och ägardirektiv på ett tydligt sätt avseende bolagets ändamål.
Det är positivt att det sker en löpande dialog mellan kommunstyrelsen och bolaget genom informella möten där kommunstyrelsens ordförande, kommunchef, bolagets ordförande och VD träffas, men vi bedömer att detta bör kompletteras med formella ägardialoger. Enligt kommunstyrelsens reglemente och enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen utöva uppsikt över de kommunala bolagen. Utifrån denna granskning kan vi inte bedöma att kommunstyrelsen som helhet har möjlighet att utöva en ändamålsenlig uppsikt över bolaget.
Därtill är det en brist att kommunstyrelsen inte gjort den årliga prövning av bolagets verksamhet som anges i kommunallagen 6 kap. 9 §. För att uppfylla lagens intentioner krävs att det finns en systematik som säkerställer att kommunstyrelsen har tillräcklig information för att uttala sig om bolagets verksamhet har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet, och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna.
Vi bedömer att det i det framtida arbetet är av vikt att bolaget ses som en enskild part, trots att det fortsatt bedrivs genom personunion. Det behöver således ställas tydliga krav på att bolaget återrapporterar fristående från socialnämnden och agerar som egen part. Avsaknaden av tydliga former för ägarstyrning och uppsikt riskerar att bidra till att kommunstyrelsen inte genomför sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt, och till att bolagets roll i kommunkoncernen blir otydlig.
Sammantaget bedömer vi att kommunstyrelsen behöver stärka sin uppsikt över bolaget, och i detta möjliggöra att kommunfullmäktige kan utöva en ändamålsenlig ägarstyrning.
3.3. Uppföljning till bolagsstyrelsen
Höganäs Omsorg AB har fastställt en arbetsordning för styrelsen 2017-05-03 där det framgår att de vid varje styrelsemöte ska behandla bland annat:
► VD rapport
4 Koncernövergripande forum där nämnder och bolag presenterar budget och bokslut.
5 Kommunstyrelsen ska årligen pröva om den verksamhet som bedrivs i bolag under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de
► Vid behov ekonomisk rapport
Därutöver ska bolagets styrelse årligen anta en verksamhetsplan, internkontrollplan, rapport avseende större investeringar och finanspolicy. I de årliga besluten ingår även årsredovisning, budget och delårsrapport. I den beslutade VD-instruktionen anges även vad som ska ingå i ekonomisk rapport inför budget, samt inför tertialbokslut.
Under 2019 har styrelsen fått ekonomiska rapporteringar vid följande sammanträden:
► 2019-03-11 Årsredovisning
► 2019-10-07 Ekonomisk rapport jan-aug 2019
Den ekonomiska rapporten per augusti innefattar en resultaträkning som också är nedbruten per affärsområde. Enligt VD-instruktionen ska en ekonomisk rapport inför tertialbokslut även innefatta helårsprognos per affärsområde, uppföljning mot uppdragsavtal samt investeringar.
Detta framgår inte av den ekonomiska rapporten. Årsredovisningen för 2018 innehåller en verksamhetsberättelse med måluppfyllelse, en resultaträkning och tillhörande ekonomisk analys. Bolaget arbetar utifrån samma mål som socialnämnden, bolaget har dock inte tagit ett formellt beslut kring målsättningarna eller utarbetat egna mål. Det finns utöver detta ingen verksamhetsplan eller affärsplan för bolaget.
Vid intervju uppges att socialnämnden arbetar på att ta fram en vård- och omsorgsplan som framöver ska ligga till grund för socialnämndens och bolagets planering. Ett utkast till vård- och omsorgsplan har godkänts av socialnämnden i oktober 2019 och ska därefter behandlas av kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Planen innefattar en redogörelse över samtliga verksamheter (både inom bolaget och nämnden), enkätresultat och demografiska prognoser med tillhörande prognoser över förväntat behov av stöd, insatser och platser. Analysen av detta har konkretiserats i åtta prioriterade områden, med tillhörande aktiviteter och strategier.
VD-rapporten som delges vid varje styrelsesammanträde innehåller information från verksamheten och har framförallt berört tillstånd från IVO, arbetet med ersättningsmodellen och beläggningsnivåer på olika boenden.
Utöver ovanstående har styrelsen tagit del av och beslutat om verksamhetsrapport, kvalitetsberättelse och patientsäkerhetsberättelse för 2018. Kvalitetsberättelsen innehåller en redogörelse över hur bolaget har arbetat utifrån sina mål och i enlighet med socialstyrelsens föreskrifter (systematiskt kvalitetsarbete). Däri ingår bland annat en sammanställning av brukarundersökningar. Vidare finns ett avsnitt som redogör för utvecklingsområden för kommande år rörande kvalitetsarbetet. Där framkommer att bolaget behöver utveckla arbetet med uppföljning och egenkontroll samt rapportering av lex Sarah. Även i patientsäkerhetsberättelse finns fastställda strategier för att öka patientsäkerheten.
3.3.1. Bedömning
Vi bedömer att uppföljningen till styrelsen i vissa delar är ändamålsenlig, men kan utvecklas ytterligare. De rapporter som innefattar redogörelser över årets verksamhet, såsom årsredovisning/verksamhetsrapport, kvalitetsberättelse och patientsäkerhetsberättelse ger en god insikt i verksamheten. Däremot bedömer vi att den löpande uppföljningen under året behöver stärkas, avseende både ekonomi och verksamhet. VD-rapporten utgör en del i detta, men vi bedömer att denna bör kompletteras med regelbundna uppföljningar av exempelvis nyckeltal som sammankopplar verksamhet och ekonomi.
Vi bedömer vidare att det är en brist att det inte har tagits fram någon verksamhetsplan för bolaget. En verksamhetsplan eller motsvarade bör innefatta mål eller aktiviteter som bolaget avser att uppfylla och genomföra. Därtill bör det finnas en dokumenterad, långsiktig planering
för bolagets verksamhet. Vår sammanfattande bedömning är att styrelsen behöver stärka sin ledning, och genom detta tydliggöra sin roll som bolag.
3.4. Ansvarsfördelning bolag och socialnämnd
Ansvarsfördelningen mellan Höganäs Omsorg AB och socialnämnden har tydliggjorts genom ett avtal mellan parterna. Det senaste avtalet gäller från 2019-01-01 till och med 2027-12-31.
I avtalet och i intervjuer framgår att socialnämnden fungerar som beställare och bolaget som utförare. Vidare anges att bolaget har i uppdrag att genomföra verksamheten så att socialnämndens mål med verksamheten uppnås.
Därutöver innefattar avtalet ett avsnitt som beskriver avgränsningar avseende bland annat lokaler, inventarier och kost. Avtalet fastställer vidare vilka verksamheter som omfattas. I bilagor till avtalet regleras respektive verksamhet för sig avseende:
► Uppdrag
► Avgränsningar
► Personal/bemanning
► Utrustning
► Ersättning
Socialnämnden ansvarar för all myndighetsutövning och beviljar bistånd åt enskilda. Detta konkretiseras i en genomförandeplan, som bolaget upprättar och sedan ska följa. Nämnden och bolaget arbetar i samma verksamhetssystem, Procapita, där medarbetarna har olika tillgång till brukarinformation beroende på yrkesroll.
I intervjuer uppges att det ständigt uppkommer nya gränsdragningsfrågor, exempelvis rörande fakturering. Ekonomichefen har upprättat en gränsdragningslista för att underlätta detta arbete, där det framgår vilka delar som ska kostnadsföras i bolaget respektive socialförvaltningen.
Utöver detta beskrivs förfarandet med personunion som nödvändigt i samband med bolagets bildande. De intervjuade upplever att det kan finnas ett fortsatt behov av att bibehålla den strukturen med anledning av att bolag och nämnd inte är nöjda med nivåer för ersättning och arbetar för att utveckla dessa (se avsnitt 3.5) samt att alla verksamheter ännu inte blivit godkända av IVO, och därmed drivs av socialförvaltningen. Vid sakgranskning tilläggs att tillstånd från IVO finns för samtliga verksamheter som bolaget sökt tillstånd för och att ansökan kommer att göras för ytterligare två verksamheter när nödvändiga anpassningar för tillstånd är klara.
Den ledamot som valdes till ordförande i bolaget vid stämman i april 2017 var tillika ordförande i socialnämnden fram till februari 2018. Därefter valdes en ny ledamot till tillfällig ordförande för socialnämnden. Samtidigt tog dåvarande vice ordförande över som ordförande i Höganäs Omsorg AB. Sedan april 2019 är ordförande i socialnämnden tillika ordförande i Höganäs Omsorg AB. Vidare framgår i intervjuer att det inte skett en utvärdering av förfarandet med personunion som initialt skulle ha presenterats för fullmäktige i juni 2019.
I intervjuer beskrivs bolaget och nämnden flertalet gånger som en helhet. Det framgår att nämndens verksamhet behöver bli tydligare i rollen som beställare och att detta är särskilt viktigt när personunionen eventuellt upphör.
3.4.1. Bedömning
Vi bedömer att ansvarsfördelningen mellan bolaget och socialnämnden i stort sett är tydlig, vilket framgår av det avtal som upprättats. Däremot framgår av granskningen att det fortsatt finns oklarheter kring vissa praktiska gränsdragningsfrågor. Vi bedömer således att det krävs
ett fortsatt arbete för att skapa en ännu tydligare ansvarsfördelning mellan nämnden och bolaget. Vi noterar att det pågår ett arbete med att utveckla ersättningsnivåer (se även avsnitt 3.5). Vi bedömer att nämnden behöver säkerställa att detta arbete färdigställs.
Socialnämnden bör verka för att tydliggöra sin roll som beställare, och därigenom bolaget sin roll som utförare. I detta avseende är det av vikt att bolaget skapar en tydlig struktur för ledning av bolagets verksamhet. Detta bör särskilt beaktats om ambitionen är att gå ifrån den nuvarande organisationen med personunion, vilket kräver en tydlig gränsdragning mellan bolag och nämnd.
Vi har tidigare i granskningen noterat att bolaget inte har utarbetat egna målsättningar utan använder samma mål som socialnämnden. Detta framgår av det avtal som tecknats mellan bolaget och nämnden. Utöver detta behöver bolaget säkerställa att verksamheten uppfyller de krav och målsättningar som framgår av ägardirektiv och bolagsordning. Ledningen av bolaget måste därför säkerställa att båda dessa delar uppfylls.
3.5. Resursfördelning
Enligt ägardirektivet ska bolaget ersättas för utfört uppdrag enligt modeller som tar hänsyn till volym, vårdinsats och kvalitet. Därutöver anges att modellerna ska innehålla incitament för båda parter (beställare/nämnd och utförare/bolag) att samverka för en effektiv verksamhet.
Styrelsen antog nuvarande ersättningsnivåer på sitt sammanträde i maj 2019, och nämnden godkände desamma i juni 2019. Ersättningsnivåerna framgår av bilagor till huvudavtalet mellan bolaget och nämnden för varje verksamhet. Beroende på verksamhet ersätts bolaget med anslag per månad, ersättning per dygn och plats eller per timme (utifrån schablon).
Beloppet räknas upp årligen enligt OPI index6. I bilagornas beskrivning av ersättningsnivåerna framgår vilka kostnader som ska täckas av ersättningen, det framgår dock inte vilka schabloner nivåerna baseras på.
Den nuvarande resursfördelningen avseende hemtjänst uppges i intervjuer baseras på myndighetens bedömning av behov (biståndsbedömningen i schablontider). Huvudprincipen är densamma som tillämpas gentemot privata aktörer. Det uppges i intervjuer att det pågår ett arbete med att hitta rätt ersättningsnivåer. Under 2017 beskrivs att nivåerna var för låga, vilket innebar en justering inför 2018.
Det beskrivs vidare att man har kommit långt i arbetet men att det kvarstår frågor kring exempelvis ersättning vid extraordinära händelser. Man arbetar även med att göra simuleringar baserat på historiska data och med att ta fram måltal avseende exempelvis hur många besök hemsjukvården väntas göra utifrån månatligt anslag.
Till huvudavtalet finns även en bilaga som hanterar avvikelser vid ersättning. Detta innebär att om ersättningen avviker över 5 procent av budget, eller om den sammanlagda avvikelsen är högre än 5 mnkr, ska en förhandling om justering av ersättningen inledas mellan parterna (bolaget och nämnden).
Vid intervjuer framkommer att processen med att få tillstånd från Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har varit mer omfattande än väntat. För de verksamheter som ännu inte fått godkända tillstånd ersätter nämnden bolaget för personalkostnader.
6 Omsorgsprisindex, tas fram av SKL, indexet är en sammanvägning av lönekostnadsförändring och KPI.
3.5.1. Bedömning
Det framgår från samtliga intervjuade att arbetet med nivåer för ersättning är under utveckling.
Vi instämmer i nämndens och bolagets uppfattning att gällande ersättningsnivåer bör utvecklas och bedömer även att rådande modeller för ersättning bör konkretiseras och eventuellt kompletteras för att tydligare överensstämma med ägardirektivets intentioner om att beakta såväl volym som vårdinsats och kvalitet samt för att utgöra incitament för en effektiv verksamhet. Vi bedömer likt vad som framgår tidigare i rapporten, att en heltäckande resursfördelningsmodell är en förutsättning för att skapa en tydlig ansvarsfördelning mellan bolaget och nämnden.
3.6. Uppföljning mellan bolaget och nämnden
Vid en genomgång av nämndens protokoll under 2018 och 2019 har det vid varje sammanträde delgetts kortfattad information från bolaget. I de flesta fall sker detta som en informationspunkt, vilket också uppges vid intervjuer.
Vid en genomgång av nämndens protokoll under 2018 och 2019 har det vid varje sammanträde delgetts kortfattad information från bolaget. I de flesta fall sker detta som en informationspunkt, vilket också uppges vid intervjuer.