2.1. Bakgrund
I december 2016 fattade Höganäs kommunfullmäktige beslut om att bolagisera socialnämndens utförarverksamhet. Bolaget Höganäs Omsorg AB startades upp under våren 2017, myndighetsutövning mot enskilda ligger kvar hos socialnämnden.
När kommunen väljer att bedriva verksamhet i aktiebolagsform måste fullmäktige i enlighet med 10 kap. 3 § i kommunallagen fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, vilket i sin tur återfinns som central del av bolagsordningen. Ytterst ska bolagisering ske för att skapa nytta för kommunen och medborgarna. Utöver denna del, vilken fungerar som en formell syftesförklaring och styrsignal, fordras också en mer aktiv ägarstyrning genom exempelvis löpande samråd och dialog mellan kommun och bolag.
Under uppstarten av Höganäs Omsorg AB övergick omsorgsverksamheter successivt för hantering inom bolaget. Sedan uppstarten av bolaget har socialförvaltningschef fungerat som VD för bolaget, och förvaltningens administrativa chef som ekonomichef i bolaget. Vid en uppstart är det av stor vikt att ansvarsfördelningen tydliggörs för det kommande arbetet, och att det finns en tydlig struktur för styrning och ledning.
Mot bakgrund av ovanstående har revisorerna i sin riskanalys bedömt det angeläget att granska styrningen och ledningen av Höganäs Omsorg AB.
2.2. Syfte och revisionsfrågor
Granskningens syfte är att bedöma om det finns en tydlig struktur för styrning och ledning av Höganäs Omsorg AB.
I granskningen besvaras följande revisionsfrågor:
► Har kommunstyrelsen säkerställt att ägarstyrningen av Höganäs Omsorg AB lever upp till formella krav i enlighet med kommunallagen och aktiebolagslagen?
► Sker en ändamålsenlig uppföljning av bolagets verksamhet till styrelse och ägare?
► Finns en tydlig ansvarsfördelning mellan socialnämnden och Höganäs Omsorg AB?
► Har socialnämnden implementerat en tydlig resursfördelningsmodell?
► Vilken formaliserad uppföljning sker mellan Höganäs Omsorg AB och socialförvaltningen?
2.3. Genomförande
Granskningen har skett genom dokumentstudier och intervjuer. Se bilaga 1 för källförteckning.
Granskningen avser kommunstyrelsen utifrån uppsikt och i egenskap av ägarrepresentant.
Socialnämnden granskas i egenskap av beställare och bolagsstyrelsen i egenskap av utförare och ansvar för bolagets ledning.
2.4. Revisionskriterier
2.4.1. Kommunallagen (2017:725) 6 kap
I 6 kap. 1 § KL anges att styrelsen ska ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala bolag. I Kommunallagen med kommentarer och praxis1 framgår att paragraf 1 inte hindrar ledamöter från kommunstyrelsen eller andra nämnder att också vara ledamöter i bolagsstyrelser. Däremot kan kommunstyrelsen inte anses uppfylla sin uppsiktsplikt endast genom en sådan personunion.
Vidare anger 9 § att kommunstyrelsen årligen ska pröva om den verksamhet som bedrivs i bolag under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om kommunstyrelsen beslutar att så inte är fallet, ska den lämna förslag till kommunfullmäktige om nödvändiga åtgärder.
2.4.2. Kommunallagen (2017:725) 10 kap
Enligt 10 kap. 1 § KL får kommunen besluta att lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till en juridisk person. Av 3 § framgår att kommunfullmäktige ska:
1. Fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten.
2. Se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen.
3. Utse samtliga styrelseledamöter.
4. Se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt innan de fattas.
5. Utse minst en lekmannarevisor.
6. Se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare.
2.4.3. Aktiebolagslagen (2005:551) 7 kap
I 7 kap. ABL behandlas bolagsstämman. Av 1 § framgår att aktieägarnas inflytande i bolaget utövas via bolagstämman, som är bolagets högsta beslutade organ. Enligt 3 § kan aktieägarna representeras av ett ombud som på stämman röstar för respektive aktieägares aktier.
Ombudet ska agera genom en fullmakt undertecknad av aktieägaren.
Enligt 11 § ska följande ärenden behandlas vid årsstämman:
1. Om fastställelse av resultaträkningen och balansräkningen.
2. Om dispositioner beträffande bolagets vinst eller förlust enligt den fastställda balansräkningen.
3. Om ansvarsfrihet gentemot bolaget för styrelseledamöterna och den verkställande direktören.
4. I annat ärende som bolagsstämman enligt denna lag eller bolagsordningen skall behandla.
1 Femte upplagan
2.4.4. Aktiebolagslagen (2005:551) 8 kap
I 8 kap. ABL behandlas bolagets styrelse. Enligt 4 § är styrelsens huvuduppgift att svara för bolagets organisation och angelägenheter. Vidare ska styrelsen fortlöpande bedöma bolagets ekonomiska situation. Av 5 § framgår att styrelsen ska meddela skriftliga instruktioner för rapportering av bolagets verksamhet.
2.4.5. Bolagsordning Höganäs Omsorg AB
Kommunfullmäktige antog bolagsordningen 2019-05-23. Enligt bolagsordningen ska verksamhetens föremål vara att bedriva äldreomsorg, tillhandahålla stöd och service till personer med funktionsnedsättning samt anordna boenden för ensamkommande barn enligt lagen om mottagande av asylsökande.
Ändamålet med bolaget är att fullgöra kommunens uppgifter, som inte innefattar myndighetsutövning, enligt socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade med flera lagar och förändringar.
Därutöver är ändamålet med bolagets verksamhet att verkställa kommunens skyldigheter att tillhandahålla boenden till ensamkommande barn, enligt lagen om mottagande av asylsökande med flera.
I bolagsordningen anges även att bolaget ska bereda kommunfullmäktige möjlighet att ta ställning innan beslut fattas som är av principiell betydelse eller annars större vikt. Detta definieras vidare i ägardirektivet (se avsnitt 2.4.6)
2.4.6. Ägardirektiv Höganäs Omsorg AB
Ägardirektivet är ett komplement till bolagsordningen. I ägardirektivet fastställs vilken återrapportering som ska ske till kommunen. Enligt direktivet ska bolaget initiera möten med kommunstyrelsen om omständigheter påkallar. Bolaget ska redovisa bolagets ställning och resultat per den 31 augusti och 31 december.
Kommunstyrelsen ska utan dröjsmål få ta del av (utöver stämmoprotokoll och styrelseprotokoll) bolagets årsredovisning med revisionsberättelse och lekmannarevisorns granskningsrapport.
Minst en gång om året ska bolagets styrelse, VD och andra nyckelpersoner i bolaget delta vid möte med företrädare för kommunen (ägardialog).
Bolaget erinras om att kommunstyrelsen har att fatta årliga beslut, i samband med årsredovisning, om verksamheten varit förenlig med det kommunala ändamålet och bedrivits inom ramen för de kommunala befogenheterna. Bolaget får inte bedriva verksamhet som inte är förenlig med bolagsordningen eller med den kommunala kompetensen. Bolagets ändamål är att fullgöra kommunens uppgifter enligt:
► Socialtjänstlagen.
► Hälso- och sjukvårdslagen.
► Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (m.fl. lagar och förordningar inom områden).
► Erbjuda invånarna i Höganäs äldreomsorg, hemsjukvård och stöd och service till personer med funktionsnedsättning.
► Anordna boenden för ensamkommande barn enligt lagen om mottagande av asylsökande.
Bolaget ansvarar för att kommunfullmäktige får ta ställning innan sådana beslut fattas i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Det avser bland annat:
► Ändrad inriktning av bolagets verksamhet.
► Förvärv av eller försäljning av företag.
► Bildande eller avveckling av dotterbolag.
► Upptagande av lån eller ställande av säkerhet.
Bolaget ska känna till kommunfullmäktiges fastställda övergripande policy för kommunens verksamheter och verka för att intentionerna i dessa i tillämpliga delas följs och inarbetas i bolagets egna direktiv och riktlinjer. Exempel som nämns är kommunens ledstjärna och övergripande mål, upphandlingspolicy, personalpolicy, kommunikationspolicy och IT-policy.
I ägardirektivet anges grunder och målsättning för bolagets verksamhet. I avsnittet anges att kommunen, genom socialnämnden, ersätter bolaget för utförda uppdrag och tjänster enligt modeller som tar hänsyn till volym, vårdinsats och kvalitet. Ersättningsmodellerna ska tas fram i samförstånd och innehålla incitament för båda parter att samverka för en effektiv verksamhet.
Bolagets verksamhet ska även grundas på resurseffektivitet och långsiktig ekonomisk planering samt vara kommunens utvecklingsresurs inom vård och omsorg. Det framgår i ägardirektivet att verksamhetens huvudsakliga syfte inte är vinstmaximering. Satsning på bolagets utveckling ska prioriteras framför utdelning till ägaren. Huvudprincipen ska vara att avkastning återinvesteras i bolaget.
2.4.7. Kommunstyrelsens reglemente
Av kommunstyrelsens reglemente framgår att kommunstyrelsen är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan med ansvar för hela kommunens ekonomiska ställning och utveckling. Kommunstyrelsen samordnar och leder även planeringen och uppföljningen av kommunens verksamheter och ekonomi.
Kommunstyrelsen ska även med uppmärksamhet följa socialtjänsten och verka för att socialtjänstlagens mål kan uppfyllas. I 3 § i reglementet beskrivs vad som ingår i kommunstyrelsens styrfunktion:
► Leda arbete med att samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten, göra framställningar i målfrågor som inte i lag är förbehållna annan nämnd.
► Övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt.
► Ha fortlöpande uppsikt över verksamheten i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv men också i avseende på övriga förhållanden av betydelse för kommunen.
► Tillvarata kommunens intresse vid bolags-, och föreningsstämmor och andra likartade sammanträden i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i.
2.4.8. Socialnämndens reglemente
Av socialnämndens reglemente, 1 §, framgår nämndens övergripande uppgifter. Nämnden fullgör kommunens uppgifter inom socialtjänsten (socialtjänstlagen, LVM m.m.) samt vad som
i lag sägs om socialnämnd. Nämnden fullgör vidare kommunens uppgifter enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), färdtjänstlagen, lagen om riksfärdtjänst och lagen om bostadsanpassningsbidrag.
Socialnämnden utövar även ledningen av den kommunala hälso- och sjukvården (dock inte skolhälsovården). I 5 § framgår nämndens ansvar och rapporteringsskyldighet. Nämnden ansvarar för att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt, de föreskrifter som kan finnas i lag eller förordning samt bestämmelser i reglemente.
Rapportering av hur verksamheten utvecklas och den ekonomiska ställningen under budgetåret ska regelmässigt genomföras till fullmäktige.