Långsiktiga hållbarhetsbedömningar för de offentliga finanserna är numera vanligt förekommande i många länders officiella dokument. Till exempel förutsätts samtliga EU-stater redovisa sådana kalkyler i de årliga stabilitets- och konvergensprogrammen.3 Redovisningen
utvärderas av EU-kommissionen.
Hållbarhetskalkyler kan utformas på olika sätt. Gemensamt för de flesta ansatser är att de bygger på mycket långsiktiga framskrivningar av den offentliga sektorns (ibland bara statens) inkomster och utgifter. I vårpropositionerna redovisar regeringen kalkyler fram till slutet av seklet. I många fall är perspektivet ännu längre.
De generationsräkenskaper för Sverige som redovisas i underlags- rapporten byggs upp kring relativt detaljerade beskrivningar av den offentliga sektorns inkomster och utgifter fördelade på åldersgrupper.4 Dessa åldersprofiler antas oförändrade under fram-
skrivningsperioden. Där dataunderlag för åldersfördelningen saknas eller där en åldersfördelning inte är relevant används en jämn fördelning. Det gäller exempelvis utgifter för offentliga tjänster som polis och militärt försvar som fördelas med samma belopp per person oavsett ålder.5 Åldersprofilerna är också i vissa fall fördelade
på män och kvinnor.6
Det reala värdet per person av förmåner och skatter skrivs fram med den allmänna produktivitetsutvecklingen i ekonomin. Det innebär att den reala standarden för en viss tjänst ökar räknat per capita inom åldersgruppen.7 Framskrivningarna förutsätter att det
fattas politiska beslut med en sådan inriktning, eftersom många transfereringar inte är realvärdesäkrade.8, 9
3 Euroländer lämnar stabilitetsprogram och övriga EU-länder konvergensprogram. 4 Cirka 40 poster på inkomstsidan och cirka 60 poster på utgiftssidan.
5 Liknande åldersprofiler används i regeringens hållbarhetsberäkningar till vårpropositionerna och konvergensprogrammen.
6 I rapporten redovisas dock inga resultat med denna indelning.
7 Detta förutsätter att andelen brukare av tjänsten är oförändrad inom varje åldersgrupp. Om en växande andel personer inom en viss åldersgrupp tillgodogör sig tjänsten, t.ex. högre utbildning, innebär antagandet att den reala standarden per brukare minskar och vice versa.
8 För transfereringar innebär antagandet en standardsäkring i förhållande till löneutvecklingen. För offentliga tjänster innebär antagandet att antalet utförda timmar per person i åldersgruppen är oförändrat. I de fall produktivitetsutvecklingen i offentliga tjänster antas vara = 0 betyder det att standarden är oförändrad i framskrivningen.
Med hjälp av en framskrivning av befolkningens åldersstruktur kan nettot av varje åldersgrupps skattebetalningar och mottagande av skattefinansierade tjänster (inklusive transfereringar) beräknas. Nuvärdet av dessa transaktioner summeras till ett balanskonto för den genomsnittliga individen i varje åldersgrupp. Summan av dessa konton visar varje generations bidrag till den implicita offentliga skulden (med omvänt tecken). Om kontoställningen är positiv bidrar generationen till att minska den framtida offentliga skuldsättningen. Ett negativt värde på kontot visar att generationen i stället bidrar till en ökad offentlig skuld.
4.1.2 Hållbarhetsindikatorer
Hållbara offentliga finanser kräver att den intertemporala budget- restriktionen är uppfylld. Med utgångspunkt från generations- räkenskaperna kan olika typer av indikatorer beräknas för att illustrera graden av långsiktigt obalans i de offentliga finanserna. I underlagsrapporten redovisas i huvudsak fem indikatorer:
1. Skuldgap
Anger den totala skulden (explicita + implicita) i procent av basårets BNP.
2. Framtida generationers börda
Anger (i tusental kronor) skillnaden mellan generationskontot för en nyfödd individ och en individ som föds nästa år, givet att all anpassning till hållbarhet läggs på framtida generationer. Detta är ett mått på övervältringen av skuldbördan på framtida generationer.
3. Inkomstgap
Anger den procentuella förändring av skatteuttaget från och med basåret som krävs för hållbarhet.
9 Regeringens långsiktiga beräkningar bygger på liknande antaganden. Förutsättningarna skiljer sig från dem som redovisas i de medelsiktiga beräkningarna för de närmaste 3-4 åren. I de senare förutsätts att inga nya beslut fattas om skatter och bidrag. Det innebär bl.a. att vissa bidrag, som barnbidrag och statsbidrag till kommunsektorn, inte indexeras. I ett hållbarhetsperspektiv är en sådan beräkningsförutsättning orimlig eftersom det automatiskt skulle medföra att bidraget avskaffas på lång sikt till följd av prisutvecklingen i ekonomin.
4. Utgiftsgap
Anger den procentuella förändring av utgifterna (exklusive räntor) från och med basåret som krävs för hållbarhet.
5. S2
Anger den förändring av den offentliga sektorns sparande (exklusive skuldräntor) som andel av BNP från och med basåret som krävs för hållbarhet.10
4.1.3 Begränsningar
Hållbarhetsberäkningar kräver framskrivning med ett mycket långt tidsperspektiv. Det är uppenbart att sådana framskrivningar är behäftade med stor osäkerhet. Scenarierna ska inte heller betraktas som prognoser utan som illustrationer av tänkbara långsiktiga obalanser i de offentliga finanserna. Det är självklart att en bra analys också måste omfatta informativa känslighetskalkyler. Det gäller även demografin som vanligtvis kan betraktas som en relativt stabil prognosvariabel ett par decennier framåt i tiden.
Ofta används en statisk modellansats i hållbarhetsberäkningar. Det innebär att ekonomiska anpassningsmekanismer till följd av ändrade skatter eller transfereringar inte beaktas. Denna begränsning gäller både underlagsrapporten och regeringens nuvarande håll- barhetsberäkningar. En dynamisk generationsmodell med inbyggda anpassningsmekanismer har betydande analytiska fördelar.11 Mot
detta ska vägas eventuella pedagogiska och modelltekniska nackdelar. Hållbarhetskalkylerna bygger vanligtvis endast på framåtblickande generationsräkenskaper. Det innebär bl.a. att de inte kan användas för jämförelser av nettobidraget från offentlig sektor mellan nu levande generationer. För detta krävs en kartläggning av olika ålders- gruppers nettoutbyte av de offentliga välfärdssystemen flera decennier bakåt i tiden, vilket är en mycket arbetskrävande uppgift. En sådan analys för Sverige med data från 1930 och framåt, inklusive en framåtblickande del, publicerades 2006.12
10 S2 är en av de båda hållbarhetsindikatorer som används av EU-kommissionen i utvärderingen av hållbarheten i medlemsländernas offentliga finanser. Den redovisas även i regeringens hållbarhetsanalyser i vårpropositionerna och konvergensprogrammen.
11 Inom Finansdepartementet pågår utvecklingen av en dynamisk generationsmodell, som kommer att ersätta den nuvarande statiska modellen i beräkningarna till vårpropositionen 2013.