Insatshanteringen är Sidas huvudsakliga kärnverksamhet. Det är genom denna som myndigheten genomför regeringens strategier. Sidas process för att hantera insatser består av fyra steg som styr de val, bedömningar och avvägningar som beslutsfattare och handläggare gör i hanteringen av en insats:
1. Planera beredning – i detta steg förbereder ansvarig enhet beredningen, tar ställning till vissa grundläggande krav som måste vara uppfyllda och beslutar om vilka kompetenser som behövs för att hantera insatsen.
2. Bereda och avtala – i detta steg bedömer man i vilken utsträckning partnern lever upp till ett antal kriterier eller om Sida eller partnern behöver göra några insatser för att öka partners kapacitet och förmåga att genomföra insatsen på ett effektivt sätt. Steget innefattar även att fatta beslut om insats och att ingå avtal med partner.
95 Sida (2020) Sidas riktlinjer för samarbetet med svenska strategiska partnerorganisationer (SPO) inom CSO-anslaget vad gäller ansökan och rapportering, Version 3.0, 2020-06-18, s. 3–4.
96 Brief information to Sida’s cooperation partners, Sida maj 2014.
97 www.sida.se/Svenska/Samarbetsparter/aktorsgrupper/Offentlig-sektor/myndigheter-i-utvecklingssamarbetet/riktlinjer-for-myndighetssamarbete/, hämtad 2020-09-16.
98 Tillväxtverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Kulturrådet styrs i denna del av sin verksamhet av förordningar som ställer mer eller mindre detaljerade krav på den som ska få ta emot bidrag.
3. Genomföra, följa upp och styra – i detta steg sker det praktiska genomförandet av insatsen och den årliga rapporteringen till Regeringskansliet.
4. Avsluta insats – i detta steg avslutar Sida insatsen och tar fram en rapport som man använder för lärande inom myndigheten och hos partnern.
5.5.1 Insatshanteringen ställer höga krav på chefer och handläggare I insatshanteringen måste Sidas personal hantera flera olika frågor. Det handlar bland annat om ämnesmässiga avvägningar och bedömningar. Men de ska också göra ingående bedömningar av partnern, ofta av såväl juridisk som revisionsmässig karaktär. Till exempel ska man bedöma partnerns organisatoriska kapacitet till mål- och resultatstyrning, intern styrning och kontroll samt system och rutiner för att förebygga och åtgärda korruption. Men man ska även bedöma partnerns kapacitet att göra upphandlingar och det upphandlingsregelverk som blir tillämpligt.
Processen för att hantera biståndsinsatser är fastslagen men inte formellt beslutad. I stället formaliseras processen via en intern regel för hantering av biståndsinsatser som beslutats av generaldirektören och ett digitalt system för insatshantering. Regeln och de hjälptexter som finns i systemet ger dock inte alltid tydliga svar på hur de bedömningar som Sidas medarbete behöver göra ska gå till eller vad de ska innehålla. När det gäller upphandlingskapacitet ska man bedöma om partnern kan leva upp till Sidas krav på konkurrens, objektivitet och effektivitet och om det finns sätt att ta hand om misstänkta korruptionsfall. Av regeln eller hjälptexten framgår dock inte vilka Sidas krav i dessa hänseenden är och vad som är en godtagbar nivå.
Insatshanteringen ställer således höga krav på att beslutsfattare och handläggare kan göra självständiga avvägningar och bedömningar. Det är möjligt att välja bort vissa steg och moment, men historiskt sett har handläggarna inte utnyttjat den möjligheten i så stor utsträckning. Det har lett till att beredningarna har dragit ut på tiden och att den interna dokumentationen har blivit omfattande. Av våra intervjuer framgår att detta till viss del är en fråga om hur länge en person har varit på sin position och att de som är förhållandevis nya tenderar att ta det säkra för det osäkra. Men det handlar också om att Sida granskas från många olika håll.
Att det uppstår oklarheter om de juridiska förutsättningarna att genomföra strategierna är en uppfattning som lyfts fram i våra intervjuer, särskilt vad gäller innovativa eller mer komplexa insatser. Sådana oklarheter kan både leda till att fel begås och att planerade utbetalningar till partner måste flyttas fram eller hindras.
Eftersom problematiken är utbredd är det rimligt att detta definieras som en
verksövergripande risk i Sidas övergripande riskanalys. Detta har också diskuterats, men en sådan risk kom inte med bland de risker som lyftes i riskanalysen för 2019.99 5.5.2 Intern styrning och kontroll genomsyrar insatshanteringen
Sida omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll. Sida har även integrerat intern styrning och kontroll i insatshanteringen genom sina interna
regelverk. De interna reglerna innehåller även krav om att Sidas partner också ska ha en betryggande intern styrning och kontroll. Det är dock inte ett krav enligt
förordningen. Inte heller Sidas instruktion innehåller några sådana krav. Där framgår enbart att de avtal Sida ingår ska reglera uppföljning, utvärdering och revision.100 Det är skillnad på processen för att upprätthålla en intern styrning och kontroll på verksövergripande nivå och den typ av kontroll som Sida använder sig av i
insatshanteringen. Intern styrning och kontroll i förordningens mening omfattar bara den verksamhet som en myndighet bedriver eller ansvarar för. Kravet på
myndighetsledningens interna styrning och kontroll sträcker sig inte längre än till myndighetens verksamhet och de resultat som myndigheten helt förfogar över.101 Partnerorganisationerna lyder inte under förordningen om intern styrning och kontroll. Att Sida genom beslut och avtal för över likartade krav på
partnerorganisationerna gör hanteringen mer resurskrävande och att Sida och partnerorganisationerna lägger mer tid än vad som kanske är nödvändigt på beredning och förhandskontroll.102
Regeringen ställer särskilda krav på att Sida ska göra riskbedömningar både på insats- och strateginivå och att dessa ska vara en integrerad del i beredning, genomförande och uppföljning.103 Insatshanteringsregeln ska tillämpas för alla insatser som finansieras med sakanslag eller med medel från andra givare där Sida eller en utlandsmyndighet fattar beslutet. Regelverket med bilagor är omfattande och innehåller ett stort antal krav, men också många undantag. Det fokuserar i huvudsak på interna arbetssätt och rutiner snarare än på att operationalisera krav i lagstiftning och internationella överenskommelser. Regeln kompletteras av cirka 200 sidor hjälptexter.
I regeln och dess bilagor slår Sida fast flera utgångspunkter och förhållningssätt som ska genomsyra all hantering av insatser. Några av kraven kan hänföras till intern
99 Sida (2019) Höstuppföljningsrapport 2019 bilaga 1, 2019-10-09.
100 4 § 1 st. p. 7 förordning (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida).
101 Ekonomistyrningsverket (2017) Tillämpningen av förordningen om intern styrning och kontroll, s. 13.
102 Eftersom Sida internt benämner även den kontroll som är kopplad till genomförandet av strategierna som krav på
“intern styrning och kontroll” kommer även vi att tillämpa denna terminologi i det följande.
103 Regeringskansliet Utrikesdepartementet (2017) Riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd, Bilaga till regeringsbeslut 2017-12-21 (UD2017/21053/IU).
styrning och kontroll. Andra är ämnesmässiga, exempelvis fattiga människors perspektiv på fattigdom, miljöperspektiv och konfliktperspektiv.
Kraven är ibland formulerade som aktiviteter som handläggarna ska göra. Det kan till exempel vara att hämta in och arkivera en viss typ av dokument. Kraven riktar sig även till partnerorganisationerna och handlar då oftast om formella och
administrativa förutsättningar. I avtalen ska Sida också ställa krav på finansiell och narrativ rapportering för att kunna bedöma insatsens måluppfyllnad. Handläggarna ska också ta ställning till om samarbetsparten får vidareförmedla medel till en tredje part samt på vilka villkor det får ske. I de fall då detta sker ska Sidas krav på intern styrning och kontroll överföras till den part som tar emot medlen.
Regeln innehåller även flera undantag. Det går till exempel att hantera garantiinsatser eller insatser med små belopp enligt särskilda regler. Men det finns även undantag från grundläggande bestämmelser för vanliga insatser. Normalt ska en partner vara identifierad innan man fattar beslut om att inleda en beredning, men detta krav går att göra undantag ifrån.104 Det framgår dock inte av regeln vilka omständigheter som kan vara skäl för ett sådant undantag.105 En beslutfattare kan även göra större
förändringar i beslutad avtalsmall, avvika från en expertfunktions råd, använda andra former av kontroll än revision samt använda icke-bindande avtal som insatsavtal.106 Enligt Sida används dock dessa undantag sällan.
5.5.3 Det är svårt att se vilka krav som är obligatoriska
Vår analys av regelverket och dess bilagor visar att det är svårt att förstå vilka krav i regelverket som är obligatoriska och vilka som kan väljas bort. Även om det finns stöd att få från Enheten för stöd till effektiv insatshantering och metoder så finns det inte någon tydlig praxis för när och i vilka fall undantagen kan tillämpas.
I våra intervjuer har Sida framhållit att regelkraven är uppdelade dels i sådant som varje dispositionsrättshavare måste uppfylla, dels i sådant där det finns utrymme för en egen bedömning. Men regeln ger inte några svar på vad lagstiftningen ställer för krav på Sida och vilka krav som bottnar i interna arbetssätt och rutiner. Vi har inte heller fått några tydliga svar på vilka krav som är obligatoriska. Det här gör att det kan vara svårt för Sidas samarbetspartner att förstå vilka krav som ställs på dem. En partner kan ha flera avtal med Sida där villkoren skiljer sig åt på grund av att avdelningarna har gjort olika tolkningar av vilka krav de bör ställa.
104 Regel för att hantera biståndsinsatser, 2019-09-02, § 1.1, s. 4.
105 Ibid, § 1.2, sid. 5.
106 Ibid, § 2.9, sid. 9–10.
5.5.4 Mer fokus på förhandskontroll än på resultatuppföljning
Regeln och dess hjälptexter fokuserar främst på att formella krav ska vara uppfyllda innan ett avtal sluts mellan Sida och partnerorganisationen. Organisationernas förmåga att administrera och hantera bidraget hamnar därmed i fokus.
Enligt regeln ska uppföljningen utgå från förhållningssättet om risk och väsentlighet, och baseras på en nära och öppen dialog med samarbetspartnern. Utöver rapportering av resultat och revision inriktad mot frågor som handlar om intern styrning och kontroll arbetar Sida med resultatuppföljning via fältbesök. Detta har i våra intervjuer beskrivits som nyckeln till information och kunskap om vad som görs inom olika insatser. Fältbesök i kombination med utvärderingar är ett sätt att både kontrollera att samarbetspartens rapportering stämmer och att lära sig mer om vad som fungerar.
Vissa saker ska strategiteamen dokumentera utifrån insatsavtalet. Men beslutsfattare och handläggare kan även välja att göra, följa upp och dokumentera fältbesök och årsmöten samt använda sig av utvärderingar. Det framgår dock inte av regeln eller hjälptexten vad sådan uppföljning, rapportering och dialog ska innehålla.
I stället handlar kraven om hur ändringar i insatserna ska dokumenteras och av vem de ska beslutas. Totalt finns 13 krav som gäller uppföljningen. Två av dessa handlar om uppföljning av resultat. Det handlar dels om att en handläggare årligen och i slutet av en insats ska göra en resultatuppdatering, dels om att Sida ska bedöma hur insatsen fortsatt bidrar till att målen uppnås genom att ta ställning till den
rapportering som kommer in från samarbetspartnern. Övriga krav är administrativa, att tillägg av mer pengar i en insats kräver nya riskbedömningar och nya
avtalsvillkor.
I vår enkät instämde 52 procent av medarbetarna i påståendet att de lade mer tid på planering och beredning av beslut än på uppföljning av genomförandet och
resultaten. Av de svarande höll 30 procent inte med om påståendet. Vår enkät visar också att 33 procent av medarbetarna anser att den uppföljning som de gör
framförallt handlar om kontroll av avtal och mindre om resultat. Även om 47 procent av medarbetarna inte höll med om detta så tyder resultatet på att det finns skillnader i vad man fokuserar på i insatshanteringen och i uppföljningen.
5.5.5 Utmaning att samordna strategigenomförandet
Sida ska eftersträva samordning och synergier både inom en strategi och mellan olika strategier.107 Regeringen vill att Sida ska eftersträva en helhetssyn på det samlade svenska stödet till ett land eller en region i genomförandet och uppföljningen. Det handlar om att insatser som genomförs inom ramen för bilaterala, regionala och
107 Regeringskansliet Utrikesdepartementet (2017) Riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd, Bilaga till regeringsbeslut 2017-12-21 (UD2017/21053/IU), s. 4.
globala strategier ska kunna stärka och komplettera varandra. Vår studie visar dock att det finns olika hinder för sådan samordning.
Några av dessa hinder har att göra med regeringens styrning (se avsnitt 3.5), medan andra är kopplade till Sidas organisation och handläggarstöd. Sidas närvaro i olika länder gör det möjligt att identifiera relevanta synergier med strategier på regional och global nivå. Det förutsätter dock att Sidas personal känner till de insatser som genomförs inom ramen för andra strategier som kan vara relevanta att samordna med de egna insatserna. I dag kan Sida ge bidrag till samma organisation via en bilateral och en tematisk strategi utan att de som arbetar med strategierna känner till detta.
Därmed försvåras samordning mellan strategier. För att komma till rätta med detta ser Sida över sin huvudprocess inom ramen för sitt digitaliseringsarbete. I det arbetet tittar man på hur olika digitala system och handläggarstöd kan utvecklas.108
Det finns också goda exempel på när samordning och synergier har kommit till stånd.
Ett sådant är Power Afrika där Sida har knutit ihop arbetet på den globala-, regionala- och landnivån. Ett annat exempel är samarbetet mellan det humanitära biståndet och de bilaterala strategierna. Det handlar om att de som ansvarar för den humanitära strategin tar fram gemensamma humanitära krisanalyser tillsammans med dem som arbetar med de bilaterala strategierna för att se om och hur humanitära medel kan fasas ut och ersättas av mer långsiktiga insatser.
Vidare kan samordning mellan strategier underlättas av geografisk närhet. Det kan till exempel vara lättare att samordna strategier som genomförs av enheter vid huvudkontoret än om den ena strategin genomförs av en enhet i Stockholm och den andra av en utlandsmyndighet. Tillgång till naturliga möten och kontaktytor mellan strategiteam underlättar samtal om gemensamma utmaningar och möjlighet att komplettera varandra. Det är således en utmaning för Sida att de tematiska strategierna genomförs av enheter vid huvudkontoret medan merparten av de bilaterala strategierna genomförs av utlandsmyndigheterna.
5.6 Resultatuppföljningen utgår från målen för strategierna