Regeringens styrning är inte tillräckligt fokuserad och tydlig. Strategierna och andra styrdokument bildar inte en sammanhängande helhet vad avser till exempel hur mål och tematiska områden formuleras. Det gör det svårare för Sida att arbeta
sammanhållet och hitta synergier mellan olika strategier. Därutöver är antalet styrsignaler i strategierna många vilket kan bidra till att styrningen blir otydlig.
3.5.1 Kopplingen mellan policyramverket och strategierna är inte tydlig Vår analys visar att policyramverket inte fungerar som ett verktyg för en
sammanhållen styrning från regeringens sida. Inriktningen som regeringen anger i policyramverket är bred. Den omfattar åtta teman och fem perspektiv som ska genomsyra all verksamhet.
De tematiska områdena i ramverket används inte alltid när regeringen formulerar tematiska områden i strategierna. Det förekommer att strategier innehåller ett mål som innehållsmässigt utgör en kombination av olika områden i policyramverket. I avsnittet ovan (se avsnitt 3.4.1) ger vi två exempel på mål som kombinerar olika teman och innehåller flera olika delmål.
De tematiska områdena som utgör rubriker till strategimålen kan även de innehålla flera teman. Exempelvis är det vanligt att temana “jämställdhet” och “demokrati och mänskliga rättigheter” kombineras i ett och samma tematiska område i strategierna.
Ett annat exempel är det tematiska området ”Förbättrade möjligheter och verktyg för fattiga och utsatta människor att kunna förbättra sina levnadsvillkor” i den regionala strategin för Afrika söder om Sahara. Det innehåller mål om ekonomisk integration och handel, arbetstillfällen och migration. Det kan vara svårt för Sida att i
genomförandet koppla samman dessa olika områden.
En förklaring till att tematiska områden och mål kan kombinera olika teman är att regeringen, i sina riktlinjer för strategier, efterfrågar verksamhet som är integrerad mellan mål och områden. Att mål och områden kombineras på olika sätt i en given kontext kan vara ett sätt för regeringen att visa var sådan integration är extra viktig.
Från Sidas perspektiv är tematiska kombinationer i ett och samma mål emellertid
problematiska. När ett mål omfattar flera teman blir det svårare för Sida att rikta in sin verksamhet - det kan till exempel bli oklart om verksamheten främst ska bidra till demokrati eller jämställdhet. Därmed blir det också oklart hur Sida ska formulera sin förändringsteori och vilka insatser de ska välja. Val av insats kan skilja sig åt
beroende på om insatsen främst ska leda till ökad jämställdhet eller demokrati.
Därutöver blir det svårare att återrapportera insatserna tematiskt.
Det förekommer också att mål inom samma tematiska områden, som berör ungefär samma sak, formuleras olika i olika strategier. Det kan vara en konsekvens av att målen ska vara kontextspecifika, men det kan också bero på en politisk avvägning eller något som uppstår i beredningen inom Regeringskansliet. Nedan följer ett exempel på två mål som berör liknande saker, men formuleras olika i olika strategier.
− Stärkt respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer, med särskilt fokus på marginaliserade grupper och demokratins försvarare och röstbärare36
− Ökade möjligheter för fattiga och marginaliserade grupper, samt för demokratins försvarare och röstbärare, att delta i och påverka processer som främjar
demokrati och mänskliga rättigheter, inklusive konfliktförebyggande37
Ett annat exempel gäller målformuleringar om att Sverige vill bidra till utvecklingen av marknader i olika samarbetsländer. Det övergripande målet är ekonomisk
utveckling. Men detta kan formuleras på flera olika sätt. Det kan till exempel skrivas som att man vill öka antalet nystartade småföretag, bidra till att konkurrenskraftiga små och medelstora företag utgör en större del av ekonomin eller skapa bättre förutsättningar för kvinnor och ungdomar att starta och driva kommersiella verksamheter.
Variationen i målformulering försvårar Sidas arbete att aggregera resultatinformation från strateginivån till en övergripande nivå. Detta gäller både strategirapporteringen och årsredovisningen. Men utmaningarna är störst när det gäller den övergripande redovisningen av resultat i årsredovisningen.
Målen kan få sin prägel av olika perspektiv som kommer in på olika sätt vid olika tidpunkter i gemensamberedningen. Vår analys visar också att hur målen formuleras varierar mellan olika enheter inom Utrikesdepartementet som ansvarar för olika strategier. Samordningen inom Utrikesdepartementet är här svag vilket bidrar till att regeringens styrning blir fragmenterad. Om beredningen i Regeringskansliet leder till målformuleringar som inte passar in i samarbetsländernas egna utvecklingsagendor kan det försvåra genomförandet. För att Sida ska kunna genomföra sin verksamhet i
36 Strategin för Sveriges utvecklingssamarbete med Tanzania 2020–2024.
37 Strategin för Sveriges utvecklingssamarbete med Rwanda 2020–2024.
samarbetsländerna på ett effektivt sätt behöver målen passa in i samarbetsländernas utvecklingsagendor och vara baserade på en analys av kontexten.
Under 2020 har Sidas ledning efterfrågat en stärkt koppling mellan policyramverket och strategierna. Som en del i detta har Sida bett regeringen att arbeta med tematiskt avgränsade och tydliga områden och mål i strategierna som formuleras i enlighet med de tematiska områdena i ramverket och inriktningen för utvecklingssamarbetet.
I regleringsbrevet anges att Sida ska återrapportera till regeringen enligt de tematiska områdena i ramverket, vilket skulle underlättas om tematiska områden och mål formulerades på samma sätt i både ramverket och strategierna.
3.5.2 Bristande helhetssyn försvårar samordning
Enligt regeringens riktlinjer för strategier ska samordning och synergier mellan olika områden i en strategi och mellan olika strategier eftersträvas. Insatser som genomförs inom ramen för bilaterala, regionala och tematiska strategier ska kunna komplettera och förstärka varandra. Det kan till exempel handla om att insatser för en
klimatmässigt hållbar utveckling som genomförs inom ramen för en bilateral strategi kan stärkas av insatser för klimatet på en regional nivå och av lärande och
normutveckling på global nivå.
Att samordna och skapa synergier mellan strategier är emellertid förknippat med utmaningar för Sida. Det finns en bristande helhetssyn när det gäller hur strategierna utformas. Strategierna är framtagna vid olika tidpunkter och behöver därför inte matcha varandra vad gäller politiska prioriteringar. En annan faktor som kan påverka samordning och synergier negativt är när målformuleringarna inom ett och samma tematiska område varierar i alltför stor utsträckning mellan strategier.38 Därutöver är det inte alltid möjligt för Sida att styra de insatser som görs via tematiska strategier i specifika länder genom till exempel bidrag till multibilaterala organisationer. Detta gäller även när Sida fattar beslut om multibilaterala stöd.
Ambitionen att anpassa och involvera mottagarlandet försvåras om medel i de tematiska strategierna går till verksamhet i länder där Sverige och Sida saknar personal. Därutöver saknas möjligheter att koppla insatsen till en bilateral relation och portfölj och att löpande följa upp insatsen på plats. När pengar kommer in genom de tematiska strategierna försvårar det utlandsmyndighetens arbete. Det är inte ens säkert att utlandsmyndigheten vet om att medel från de tematiska strategierna går till det berörda landet.
38 Sida (2015) Mervärde av insatser genom olika typer av strategier. Ärendenummer 15/001462.
4 Sidas interna organisering och styrning
I detta kapitel analyserar vi hur Sida har organiserat verksamheten och myndighetens processer för styrning, planering och uppföljning. I kapitel 5 analyserar vi styrningen och uppföljningen av strategigenomförandet. Analysen och bedömningarna utgår från de förutsättningar som vi har redogjort för i avsnitt 2.4 och 2.5.
4.1 Statskontorets och ESV:s sammanfattande bedömning Vi bedömer att Sida styr och organiserar sin verksamhet på ett sätt som är anpassat till regeringens styrning och myndighetens omfattande och komplexa uppdrag. Sida har under senare år gjort ett omfattande arbete för att skapa en tydligare styrkedja från sin nya vision, verksamhetsidé och verksamhetsplan. Vi ser bland annat att:
− Den interna styrningen ger strategiansvariga enheter den flexibilitet och det handlingsutrymme som de behöver för att bedriva verksamheten effektivt.
− Sidas modell med en långtgående delegation fungerar väl även om den innebär vissa utmaningar när det gäller styrningen av och tillgången till stödresurser.
Modellen ställer krav på tillgång till tydlig intern information samt en väl fungerande ordning för samarbete och koordination inom myndigheten.
− Sida har en process för intern styrning och kontroll som fungerar på ett
betryggande sätt. Myndigheten har organiserat och reglerat verksamheten så att man har god finansiell kontroll samt ordning och reda i delegeringen av besluts- och budgetmakt.
Men det finns områden som kan vidareutvecklas. Vi ser bland annat att:
− Den interna styrningen sker delvis i två parallella spår, genomförandet av regeringens strategier och Sidas verksamhetsplanering. Strategigenomförande enheter styrs i hög grad direkt av regeringens strategier. Det kan därför vara svårt för ledningen att få genomslag för myndighetsgemensam styrning som syftar till att genomföra nya politiska prioriteringar och prioriteringar i verksamhetsplanen.
− Sida arbetar med att hitta en rimlig balans mellan tillit och kontroll. Ledningen kommunicerar vikten av fokus på tillit och handlingsutrymme men av olika skäl präglas fortfarande delar av verksamheten av ett visst kontrollperspektiv.
− Sida behöver utveckla sin uppföljning av verksamhetens kostnader.
Uppföljningen stödjer inte ledningens strävan att utveckla verksamheten så att Sida blir en mer aktiv part i genomförandet av strategiarbetet. Sida behöver också utveckla sin uppföljning för att kunna redovisa för regeringen vilka kostnader ett utvecklat arbetssätt för med sig.
4.2 Långtgående delegation för att beslut ska fattas nära