Historik och framväxten av OPS inom transportsektorn

finansiera transportinfrastruktur. I slutet av 1800-talet tog den offentliga sektorn allt mer över ansvar och finansiering och i modern tid har tillhandahållande av vägar och i växande omfattning också järnvägar i allt väsentligt varit ett offentligt åtagande. Den offentliga sektorn finansierar såväl byggande och drift och underhåll av vägar med skattemedel. Privat finansiering i form av tullar och avgifter har använts i mycket be- gränsad omfattning. Förutom finansieringen har det offentliga många gånger också svarat för själva produktionen av infrastrukturen, det vill säga staten har med egna resurser i form av anställd personal och egna maskiner etc. byggt vägar och järnvägar samt stått för driften och underhållet av densamma.

Under 1980-talet har det privata engagemanget i tillhandahållande av infrastruktur ökat. Framför allt har infrastrukturtjänster kommit att upphandlas från den privata sektorn. Det gäller både byggnation och drift och underhåll. Denna form, som också går under namnet konkurrensutsättning (se också avsnitt 5.1), används sedan många år i Sverige för drift och underhåll av både vägar och järnvägar. Byggandet av vägar på entreprenad har en ännu längre historia.

En annan form är den som kommit att kallas för OPS. Som framgick i kapitel 4 och 5 skiljer sig denna från konkurrensutsättning både till form men framför allt när det gäller omfattningen på den privata sektorns åtagande. Detta är väsentligt större i OPS, åtmin- stone om man jämför med den traditionella utförandeentreprenaden som dominerat fram tills nu – skillnaden mellan OPS och den entreprenadmodell som använts på till

exempel Norrortsleden är klart mindre. En sak som kan vara värd att hålla i minnet när man diskuterar OPS, som ju i en viss mening har klara paralleller till att finansiera infrastrukturinvesteringar med lånande medel, är att Sverige i slutet av 1800-talet och

början av 1900-talet investerade i infrastruktur m.m. med hjälp av lånande pengar. Under en lång rad av år hade Sverige ett stort underskott i bytesbalansen som en följd av detta.

De två länder i Europa som varit pionjärer när det gäller offentlig-privat samverkan i samband med transportinfrastruktur är Frankrike och Spanien. Redan under 1970-talet gav staten i dessa länder koncessioner till ett antal privata konsortier, vanligtvis bestå- ende av byggföretag och banker, för att stödja byggnation och drift av motorvägar. Konsortierna byggde med egna medel vägarna och fick betalt genom rätten att ta vägtullar av trafikanterna. En gräns sattes dock för hur höga tullar som fick tas.

Konstruktionen gjorde det möjligt att få till ny infrastruktur utan att belasta de offentliga budgetarna.

De två oljekriserna under 1970-talet skapade emellertid ekonomiska problem för konsortierna. De höjda oljepriserna minskade både intäkterna, genom att trafiken minskade, och ökade företagens kostnader eftersom vitala insatsvaror var oljebaserade. Som en följd av de ekonomiska problemen gick flera av de av de privata konsortierna i konkurs och staten tog över koncessionerna och drev vägarna vidare. Alternativt köptes det förlusttyngda konsortiet upp av något större och finansiellt starkare konsortium mot att de senare fick rätt att höja tullarna.

Även England var tidigt ute med offentlig-privat samverkan på transportområdet. Under 1980-talet och början 1990-talet byggdes flera tunnlar och broar av privata företag som fick betalt av brukarna via tullar. Det var också i England som man först började an- vända så kallade skuggtullar. Skuggtullar innebär en frikoppling av det privata kon- sortiets intäkter från de avgifter (tullar) som erlades av trafikanterna. I stället kom betalningen från staten men den gjordes beroende av antalet och typen av fordon som nyttjade konsortiets väg, bro eller tunnel.

Fördelen med skuggtullar anses vara att trafikrisken minskar för konsortiet jämfört med tullarna. Med skuggtullar påverkades de enskilda trafikanternas vägval m.m. inte alls på samma sätt som med traditionella tullar av det enkla skälet att skuggtullarna betalas inte av resenärerna själva utan av staten. I dagsläget har ett tiotal OPS-projekt upphandlats enligt skuggtullskonceptet.

Skuggtullar har också använts vid flera andra OPS-projekt runt om i Europa, bland annat Finland, Spanien men framför allt i Portugal. De portugisiska erfarenheterna, där sju infrastrukturprojekt upphandlats som OPS-projekt med skuggtullar, är särskilt intressanta. Det totala värdet av dessa upphandlingar uppgår till över 27 miljarder svenska kronor. De omfattande finansiella åtaganden i form av skuggtullbetalningar som detta innebär för den portugisiska staten har dock vållat problem. Portugals mot- svarighet till Vägverket har svårt att få pengar att räcka till för både de årliga betal- ningarna för skuggtullsvägarna på ca fem miljarder kronor och till andra angelägna insatser på det portugisiska vägnätet. För att minska belastningen på statsfinanserna finns det planer på att försöka omvandla skuggtullarna till riktiga tullar. Det är dock oklart om detta är möjligt.

Intresset för finansiering av OPS-projekt via skuggtullar tycks ha minskat i Europa. Nya OPS-projekt inom sektorn genomförs i stället med andra betalningsmekanismer. Allt mer vanligt är att ersättningen från staten till OPS-konsortiet utgörs av så kallade tillgänglighetsbetalningar, dvs. en årlig fast ersättning eventuellt med avdrag för bristande tillgänglighet och framkomlighet. Förklaringen att skuggtullar förlorat i popularitet står sannolikt att finna i att privata projektbolag på detta sätt får bära risken

för oväntade variationer i trafikmängden samtidigt som man har svårt att påverka trafik- utvecklingen i ett land.