Hur friluftslivet beaktas i kommunal fysisk planering

Generellt relativt svagt som intresse

I Nordiska ministerrådets rapport (1987) konstaterades att vid mitten av 1980-talet var friluftslivets ställning låg i kommunal planering i Norden generellt. Detta ansåg man kunna bero på att de nationella regleringarna för friluftsliv vid denna tid ställde få krav på kommunerna, friyteplanering saknade normer, de ekonomiska resurserna i kommunerna var knappa, friarealer förknippades med kostnader för skötsel och underhåll samt att de sågs som förlorade för bebyggelse.

Friluftsliv var dessutom ett relativt nytt politikområde som inte uppmärksammades i kommunernas planering och ansvaret för friluftslivet var ofta splittrat inom den kommunala organisationen, vilket ansågs negativt. I Sverige kan en lågnivå för myndigheternas intresse för friluftslivet sägas ha varit under 1980- och 1990-talen.

År 1991 försvann friluftslivsfrågorna ur Naturvårdsverkets uppdrag, trots att det funnits med sedan starten 1967, för att sedan återkomma år 2002 (Emmelin, 2009:41). Sedan början av 2000-talet har intresset för friluftsliv på myndighetsnivå

125Specialisering - En aktivitet splittras upp i flera mer specialiserade aktiviteter, exempelvis utförsåkning på skidor blir snowboard, slalom, off-piståkning etc.

126 Dekontextualisering - Aktiviteter plockas ur sin ursprungliga naturmiljö, exempelvis artificiella badlandskap och klätterväggar, eventuellt inomhus (Sandell, Arnegård & Backman, 2011).

182

åter ökat (Fredman et al, 2008 a-d), mycket beroende på den starka tilltron till att det finns en koppling mellan friluftsliv och folkhälsa, mellan friluftsliv och miljöhänsyn samt mellan naturturism och regional utveckling (Se exempelvis Regeringen, 2009c; Friluftsrådet, 2007; Naturvårdsverket, 2005a; Regeringen, 2002, Kulturdepartementet, 1999). Den period då friluftslivet saknade ansvarig myndighet tros ha varit mycket skadlig för friluftslivet som intresse (Almstedt, 1998) och det ligger nära till hands att tro att arbetet med att åter höja dess ställning bara är i sin början. I ett flertal myndighetsdokument framhålls att den kommunala fysiska planeringen ska kunna fungera som verktyg för att främja friluftslivets intressen (Se exempelvis Regeringen, 2009c; Statens Folkhälsoinstitut, 2009; Nordisk Parkkongress, 2005; Regeringen, 2002;

Kulturdepartementet, 1999; Nordiska Ministerrådet, 1987). Det uttrycks alltså en hög tilltro till den fysiska planeringen som verktyg men föreliggande forskning visar att nästan var tionde kommun saknar tjänsteman med ansvar för friluftsliv och endast i var femte kommun finns fördjupningar av den översiktliga planen som särskilt behandlar friluftsliv/naturturism. Endast cirka 6 % av kommunerna har en friluftslivsplan. Detta kan sättas i relation till att ungefär var tredje kommun har näringslivsplan. Sveriges Kommuner och Landstings undersökning från 2008 (se kap 2.1) visar att friluftslivet blivit mindre självständigt i den kommunala organisationen då andelen separata kultur- och fritidsnämnder har minskat under de fyra undersökta mandatperioderna (Sveriges Kommuner och Landsting, 2008).

Friluftsliv mycket viktigt på retorisk nivå

Resultat från föreliggande forskning visar att friluftslivsmöjligheter är mycket viktigt på planeringens retoriska nivå och möjligheten till friluftsliv används i kommunernas marknadsföring i mycket hög grad. Hela 92 % av de tillfrågade kommunerna uppger att de använder möjligheten till friluftsliv och naturturism i sin marknadsföring av kommunen. I de översiktliga planer som undersökts skriver kommunerna tämligen flödigt om värdet av friluftsliv och då är det ofta kopplingen till folkhälsa och välbefinnande som åberopas. I den vanligtvis inledande delen av de översiktliga planeringsdokumenten som beskriver generella riktlinjer för planeringen uttrycker kommunerna att friluftsliv i princip är mycket viktigt.

….men intresset förlorar i ställning ju närmare exploateringsbesluten kommer I de undersökta översiktsplanernas riktlinjer för särskilda geografiska områden hittas dock ofta förslag till upphävt strandskydd och ianspråktagande av rekreationsområden och jordbruksmark. Intervjuerna med planeringstjänstemän visar att avvägningsbeslut som utfaller till friluftslivets nackdel ofta motiveras av att ‖det finns så mycket grönt‖ och att friluftsliv därmed kan ske ‖någon annanstans‖ än där man vill exploatera. Det kan också ses att det i MKB för detaljplaner är sällan som planernas konsekvenser för friluftsliv och naturturism blir bedömda.

183

Allemansrätten – risk för falsk trygghet?

Trots att allemansrätten är en viktig förutsättning för utövandet av friluftsliv kan det finnas en koppling mellan allemansrätten, den hittills ofta goda tillgången på allemansrättsligt tillgänglig mark i svenska kommuner och kommuners ibland bristande motiv för att planera för friluftsliv. Den moderna allemansrätten formulerades under 1930-talet som en följd av lagstadgad semester och en ökad motoriserad rörlighet hos den urbana befolkningen. Detta i kombination med en kraftig utbyggnad av fritidsbebyggelse i strandnära lägen ökade behovet av reglering för att skydda allemansrättsligt tillgängliga naturområden, främst strandområden nära större städer (Sandell, 2001; Sandell & Sörlin, 2008, 2000;

Ahlström, 2008). Segrell (1995) framhåller att det var när fritidsutredningen i sitt slutbetänkande från 1940 (SOU 1940:12) konstaterade att förslaget om att staten skulle köpa in mark och inrätta friluftsreservat, eller så kallade riksallmänningar, skulle bli alltför kostsamt som det avgörande beslutet togs; att föra fram allemansrätten som en alternativ lösning (Segrell, 1995:74). Som nämndes ovan uttrycker flera av de intervjuade planeringstjänstemännen att vid exploatering av urban och tätortsnära natur används argumentet att ‖friluftsliv kan utövas någon annanstans‖ och att politiker ser natur som exploateringsreserv. Kanske kan vi här se ett exempel på hur ett upplevt problem (behovet av rekreationsområden) som fick en ekonomiskt fördelaktig lösning (att ‖damma av‖ och anpassa alle mans rätt) åtskilliga decennier senare återkommer som ett trätoämne på dagordningen med förnyad kraft. Utifrån svenska förutsättningar, det vill säga gott om allemansrättsligt tillgänglig natur i de flesta kommuner och förhållandevis gles befolkning, har inte detta varit något större problem hittills. Emmelin & Lerman (2006:87) framhåller att andelen allemansrättsligt tillgänglig mark, tillgänglig strand, tillgången på någorlunda ostörda områden för rekreation och så vidare under överskådlig tid kommer att vara fortsatt stor på nationell nivå och att eventuella lokala brister inte blir synliga i den stora skalan. Men SCB (2008;

2009) och Naturvårdsverket (2011b) kan konstatera att andelen tätortsnära rekreationsnatur minskar. I områden med rådande eller framtida exploateringstryck kan detta därför ses som ett betydande problem för friluftslivsintresset som på sikt kan leda till en mer kännbar brist på tätortsnära rekreationsnatur. En avsaknad av grönområden finns redan i många tätorter enligt SCB (2009)¹²⁷. Detta gäller inte bara urbana områden utan även bebyggelse i områden där en hög andel jordbruksmarker är otillgängliga under odlingssäsong.

Det finns dock en tendens att kommuner i områden med mindre tillgång till allemansrättslig mark, är mer offensiva genom att skydda grönytor och grönområden, vandrings- och cykelleder etc. (Busck et al, 2009; Nordiska Ministerrådet, 1987). Allemansrättens kärna anses, som tidigare nämnts, vara en

127 Se fotnot 8.

184

god sak som försvaras av många (Fredman et al, 2008c; Sandell, 2006b).

Friluftsliv har dock generellt sett inte uppmärksammats i den kommunala fysiska planeringens juridiskt bindande beslut i särskilt hög grad (Petersson Forsberg, 2009; Nordiska Ministerrådet, 1987) Allemansrätten kan vara ytterligare en delförklaring till detta då det anses finnas en god tillgång på rekreationsnatur så att friluftsliv kan ske ‖någon annanstans‖ än just där man vill exploatera för bebyggelse eller infrastruktur. Allemansrätten kan därmed ge en falsk trygghet då den inte ger något skydd mot exploatering annat än möjligen inom ramen för strandskyddslagstiftningen som kan ses som en något förstärkt form av allemansrätt.

Friluftsliv bara ett av flera allmänna intressen

Att avväga mellan olika intressens anspråk på mark och vatten är ett av den kommunala fysiska planeringens mest utmärkande drag. Det kan, enligt PBL 2 kap, sägas ligga i planeringens uppdrag att säkerställa både allmänna och enskilda intressen, men att avvägning mellan konkurrerande intressen måste ske från fall till fall utifrån rådande behov och gällande förutsättningar. Människors möjlighet att utöva friluftsliv och vistas i natur med rekreationsvärden är ett av många samhällsintressen som ska tillgodoses i planeringen. Det har i denna avhandling beskrivits och diskuterats hur en mängd argument används för att motivera varför det både ur ett samhällsperspektiv och ur ett individperspektiv är viktigt att uppmärksamma friluftsliv och rekreationsvärden i planeringen. Som konstaterats tidigare anses friluftsliv för närvarande som viktigt både bland allmänheten, från myndigheternas sida och på hög retorisk nivå även i kommunernas policydokument och översiktliga planer. Men när exploateringsmöjligheter förs in i en plan har det ofta starka ekonomiska drivkrafter. En exploatering behöver dock inte med automatik betyda försämrad allemansrättslig tillgänglighet. Ibland kan det vara tvärt om. Omvandlingen av Järvafältet, som tidigare var ett helt stängt militärt område, har exempelvis visat detta. I dagsläget är det exploatering för ytterligare bebyggelse och infrastruktur i de sedan några decennier allemansrättsligt tillgängliga naturområdena som upplevs som hot mot friluftslivet.

Även om friluftsliv och naturturism i många avseenden har likartade markbehov kan det konstateras att det är friluftsliv som allmänintresse för kommunens egna invånare och strävan efter folkhälsa som oftast omnämns i de kommunala översiktliga planerna. Naturturism som begrepp har jag bara stött på en gång i de undersökta planerna, även om några ytterligare kommuner gör en koppling mellan attraktiv rekreationsnatur och attraktivitet för besöksnäringen. Det skulle därmed kunna tolkas som att naturturismen har en ännu svagare ställning än friluftslivet i den kommunala fysiska planeringen. Detta kan ses som en smula förvånande eftersom kommunerna i sina planer ofta uttrycker intentioner att stimulera näringslivet.

185

Varierad ambitionsnivå i kommunerna för planering för friluftsliv

Det kan konstateras att kommunernas ambitionsnivå för planering för friluftsliv varierar dels mellan kommuner men också mellan planeringsnivåer. Tänkbara skäl för detta har i denna avhandling diskuterats i form av de statliga styrsignalernas vaghet, allemansrätten, oklara begrepp såsom allmänna intressen samt att andra intressen väger tyngre än friluftsliv i en exploateringssituation. Friluftslivets ställning i den fysiska planeringen är också uppenbart känslig för förändringar i samhället och därmed också beroende av starka företrädare och statens stöd. Det bör dock återigen påpekas att även om friluftsliv och naturturism som intressen är mindre synliga i den fysiska planeringens dokument behöver det inte med automatik betyda att det faktiska utfallet för medborgarnas möjligheter att utöva friluftsliv är dåligt. Många kommuner jobbar aktivt med projekt som syftar till att säkerställa och förvalta naturområden intressanta för friluftslivet, information om naturområden till medborgarna etc. Motsatta förhållandet gäller såklart också.

Bara för att friluftslivet uppmärksammas i planeringens policydokument och översiktliga planeringsdokument betyder det inte med automatik att det även har en hög ställning i avvägningen mot andra intressen i efterföljande planering och lovgivning, vilket undersökningar i denna avhandling även har visat. Exempel på detta blir synligt bland annat i den sedan några år tillbaka i Naturvårdsverkets regi årligen återkommande utnämningen av ‖Sveriges friluftskommun‖

(Naturvårdsverket, 2010; 2011) där kommuner som rankats högt på