Huvuddragen i genomförandet av MKB-direktivet

av MKB-direktivet i plan- och bygglagen

MKB-direktivet innehåller krav på att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras miljöpåverkan, innan tillstånd ges (artikel 2.1). I bilaga I till direktivet anges de projekt som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. När det däremot gäller projekt som anges i bilaga II ska medlemsstaterna själva bestämma om dessa ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, antingen efter en granskning från fall till fall eller genom att fastställa gränsvärden eller kriterier.

Bestämmelserna i plan- och bygglagen säkerställer att några av de projekt som anges i bilaga II blir föremål för tillståndsprövning. Det gäller bl.a. vissa infrastrukturprojekt, nämligen

– anläggning av industriområden (punkt 10a), och

– projekt för tätortsbebyggelse, inklusive byggande av shopping- centrum och parkeringsplatser (punkt 10b).

Det gäller vidare de projekt för turism och fritid som anges i bilaga II, nämligen

– skidbackar, skidliftar och linbanor och härmed förbundna anlägg- ningar (punkt 12a),

Genomförandet av MKB-direktivet i PBL Ds 2020:19

– hamnar för fritidsbåtar (punkt 12b),

– fritidsbyar och hotellkomplex utanför stadsområden och härmed förbundna anläggningar (punkt 12c),

– permanenta campingplatser (punkt 12d), och – temaparker (punkt 12e).

Kravet på tillståndsprövning gäller även sådana förändringar eller utvidgningar av projekt som anges i bilaga II, vilka redan har god- känts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön (punkt 13a).

De projekt i bilaga II som genomförs i svensk rätt genom bestäm- melser i plan- och bygglagen kommer i det följande att benämnas MKB-projekt.

Bygglovsprövningen fungerar som en behovsbedömning där det bedöms om åtgärden förutsätter detaljplaneläggning

Kraven på att MKB-projekten ska bli föremål för en tillstånds- prövning genomförs i plan- och bygglagen genom kraven på bygglov (jfr prop. 2004/05:59 s. 12). Av lagen framgår att det krävs bygglov för nybyggnad, tillbyggnad och annan ändring än tillbyggnad av byggnader (9 kap. 2 §). Vidare krävs det enligt plan- och bygg- förordningen (2011:338), förkortad PBF – i fråga om vissa andra anläggningar än byggnader – bygglov för att anordna, inrätta, upp- föra, flytta eller väsentligt ändra t.ex. campingplatser, småbåtshamnar, nöjesparker och djurparker (6 kap. 1 §).

Som redan nämnts får medlemsstaterna bestämma om de projekt som listas i bilaga II ska antas medföra en betydande miljöpåverkan antingen efter en granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten (artikel 4.2). För MKB- projekten i plan- och bygglagen gäller att en granskning från fall till fall ska göras.

Granskningen av vilka projekt som ska antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan sker i bygglovsprövningen. Utgångspunkten i plan- och bygglagen är att ett MKB-projekt alltid förutsätter detalj- planeläggning, om åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Bygglovsprövningen fungerar alltså som en behovs-

Ds 2020:19 Genomförandet av MKB-direktivet i PBL

bedömning1_{, för att avgöra om ett MKB-projekt behöver bli föremål} för den miljökonsekvensbedömning som sker inom ramen för detaljplaneläggningen. Om åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, behöver någon miljökonsekvensbedöm- ning inte ske och det är då tillräckligt med den prövning som sker inom ramen för bygglovet.

Vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan framgår av 9 kap. 31 § PBL. Bland annat krävs det att åtgärden inte förutsätter plan- läggning enligt 4 kap. 2 eller 3 § PBL.

Enligt 4 kap. 2 § första stycket PBL ska planläggning som huvud- regel ske för bl.a.

1. en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnads- verk,

2. en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, 3. ett nytt byggnadsverk som kräver bygglov, och

a) byggnadsverket eller dess användning får betydande inverkan på omgivningen […].

Av andra stycket i samma paragraf framgår att det trots bestäm- melsen i punkten 3 ovan inte krävs någon detaljplan om byggnads- verket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och varken byggnadsverket eller dess användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Ett byggnadsverk som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan ska således alltid leda till planläggning. Av förarbetena till plan- och bygglagen framgår att uttrycket betydande inverkan på omgivningen omfattar mer än uttrycket en betydande miljöpåver- kan, däribland inverkan på landskapsbilden eller på den arkitektoni- ska stadsmiljön eller på förutsättningarna för trafiken eller på förut- sättningarna för friluftslivet (se prop. 2009/10:170 del 1 s. 195). En bebyggelse eller ett byggnadsverk som kan antas medföra en betyd-

1 _{Den bedömning som görs för att från till fall bestämma om ett visst MKB-projekt behöver}

genomgå en miljöbedömning benämns i MKB-direktivet behovsbedömning (se artikel 4.4). Motsvarande process kallas i miljöbalken för undersökning. Undersökningen omfattar dock enligt miljöbalken även ett samråd med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden (se 6 kap. 24 §). Eftersom det inte krävs något samråd med andra aktörer kring byggnadsnämndens bedömning av om en bygglovspliktig åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, används i det följande termen behovsbedömning.

Genomförandet av MKB-direktivet i PBL Ds 2020:19

ande miljöpåverkan ska således alltid antas ha en betydande inverkan på omgivningen, och därmed förutsätta planläggning. Med bygg- nadsverk avses en byggnad eller annan anläggning (se 1 kap. 4 § PBL).

Miljökonsekvensbedömningen sker i svensk rätt genom detaljplaneläggning

Utgångspunkten i MKB-direktivet är att bedömningen av miljö- påverkan ska integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för pro- jekt i medlemsstaterna. Om detta inte är möjligt, kan bedömningen integreras i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som till- skapas för att målsättningarna i direktivet ska uppfyllas (artikel 2.2).

Flertalet av de projekt som anges i bilaga I och II i MKB-direk- tivet genomförs i svensk rätt genom krav på tillstånd om miljöfarlig verksamhet enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken. Mot bakgrund av det s.k. kommunala planmono- polet har MKB-projekten i stället genomförts genom bestämmelser i plan- och bygglagen. Dessutom gällde redan krav på bygglov för dessa anläggningar när MKB-direktivet skulle implementeras, vilket sannolikt hade betydelse för valet att genomföra kraven i plan- och bygglagen. Att många kommuner redan arbetade med miljökonse- kvensbeskrivningar när lagkravet infördes, hade också betydelse (se prop. 1992/93:60 s. 56).

Den miljökonsekvensbedömning som MKB-direktivet före- skriver sker i PBL-systemet inom ramen för detaljplaneläggningen. Det är inte nödvändigt att först pröva ett MKB-projekt genom en ansökan om bygglov, utan det är möjligt att hoppa över detta skede och direkt inleda detaljplaneläggningen. Även inom ramen för detaljplaneläggningen sker nämligen en bedömning av om genom- förandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Det beror delvis på kraven i SMB-direktivet, som inne- håller krav på att det ska ske en miljöbedömning av vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Under detaljplaneprocessen ska kommunen således undersöka om genom- förandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan (se 5 kap. 11 a § PBL). Vid denna undersökning ska kom- munens bedömning utgå från de kriterier som ska tillämpas enligt såväl MKB-direktivet (se 16 kap. 1 § 1 PBL och 2 kap. 5 § PBF) som

Ds 2020:19 Genomförandet av MKB-direktivet i PBL

SMB-direktivet (se 5 kap. 11 a § första stycket PBL och 5 § miljö- bedömningsförordningen [2017:966]).

Om det krävs en miljökonsekvensbedömning, ska en miljökonse- kvensbeskrivning upprättas enligt såväl MKB- som SMB-direktivet. Vilka uppgifter som då ska redovisas enligt MKB-direktivet framgår av bilaga IV. I PBL-systemet motsvaras detta av kravet på att detalj- planens redovisning av miljökonsekvenser ska uppfylla vissa krav i miljöbalken, om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för ett MKB-projekt (se 4 kap. 34 § andra stycket PBL).