Kommunen ska i vissa fall redovisa skälen till

Förslag: Ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan

ska innehålla de huvudsakliga skälen för kommunens ställnings- tagande, om kommunen har redovisat att den avser att ingå ett exploateringsavtal eller genomföra en markanvisning.

Skälen för förslaget

Bakgrund och gällande rätt

Av MKB-direktivet följer att allmänheten och berörda myndigheter ska få tillgång till information om innehållet i beslutet, när ett beslut att avslå en tillståndsansökan har fattats (artikel 9.1). När beslutet avser ett avslag på en tillståndsansökan, ska de huvudsakliga skälen till avslaget anges (artikel 9.1a jämförd med 8a.2). Av artikel 9.1 följer vidare att motsvarande krav även gäller när medlemsstaten använder andra förfaranden än tillståndsförfaranden.

I PBL-systemet genomförs kravet på att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir föremål för krav på tillstånd m.m. (jfr artikel 2.1) dels genom kraven på bygglov i 9 kap. PBL och 6 kap. PBF, dels genom detaljplanekravet i 4 kap. 2–4 §§ och 9 kap. 31 § 2 PBL. Om byggnadsnämnden konstaterar att den sökta åtgärden förutsätter detaljplaneläggning, ska nämnden besluta att vägra bygg- lov.28 _{Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte} obetydligt sätt – exempelvis genom att vägra bygglov – ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Det framgår av förvaltningslagen

28 _{Här bortses från möjligheten att nämnden under vissa förutsättningar kan skjuta upp}

avgörandet i upp till två år i avvaktan på att ett detaljplanearbete slutförs, jfr 9 kap. 28 § PBL.

Ds 2020:19 Överväganden och förslag

(32 § första stycket). Av förarbetena framgår att motiveringsskyldig- heten innebär att myndigheten måste ange de skäl som har bestämt utgången i ärendet (prop. 2016/17:180 s. 321 f.).

I PBL-systemet är det kommunen som avgör om en detaljplan ska antas, ändras eller upphävas. En följd av detta är att kommun- fullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan endast får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725), se 13 kap. 1 § 5 PBL. Vid handläggning av sådana ärenden hos myndig- heter i kommuner där besluten kan laglighetsprövas enligt 13 kap. kommunallagen tillämpas dock inte 32 § förvaltningslagen (se 2 § FL). Det innebär att det inte finns något krav på att kommunen ska ange de huvudsakliga skälen till beslutet, på det sätt som avses i artikel 8a.2.

En följd av att det är kommunen som avgör om en detaljplan ska antas, ändras eller upphävas, är att det även är kommunen som bestämmer om och när ett detaljplanearbete ska inledas (jfr 1 kap. 2 § och 5 kap. 6 § PBL). I praktiken är det dock vanligt att plan- läggningen sker på initiativ av en exploatör (byggherre) eller fastig- hetsägare. Ansvaret för planläggningen – exempelvis för hur kostna- der ska fördelas – brukar då regleras i ett s.k. genomförandeavtal. Avtalet har olika beteckningar beroende på vem som inledningsvis äger den mark som ska planläggas. Om kommunen äger marken brukar avtalet kallas för markanvisning. Med detta avses ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande (se 1 kap. 4 § PBL). Om kom- munen inte äger marken brukar avtalet kallas för exploateringsavtal. Med detta avses bl.a. ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseen- de mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur (se 1 kap. 4 § PBL).

Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal eller genomföra markanvisningar, ska dessa avtals huvudsakliga innehåll och konse- kvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal framgå av planbeskrivningen (se 4 kap. 33 §

Överväganden och förslag Ds 2020:19

tredje stycket PBL). Motsvarande redovisning ska även finnas under samrådet (se 5 kap. 13 § tredje stycket PBL).

Kommunen behöver ange skälen när en detaljplaneläggning avbryts

Kravet att de huvudsakliga skälen ska anges i ett beslut om att avslå en tillståndsansökan (artikel 8a.2) kan antas syfta till att garantera öppenhet och ansvarighet, jfr skäl 34 i ingressen i ändringsdirektivet (direktiv 2014/52/EU). I PBL-systemet finns det emellertid ingen uttrycklig skyldighet för kommunfullmäktige eller byggnadsnämn- den att motivera ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detalj- plan.

I den mån en enskild har ansökt om ett planbesked (se 5 kap. 2– 5 § PBL) och kanske även ingått ett exploateringsavtal (se 6 kap. 39– 42 §§ PBL) kan det finnas ett befogat intresse för denna att få besked om vilka omständigheter som ligger till grund för beslutet. Mot denna bakgrund finns det anledning att i plan- och bygglagen införa en bestämmelse som i allt väsentligt motsvarar 32 § första stycket förvaltningslagen, dvs. med innebörden att ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan ska innehålla de huvudsakliga skälen för kommunens ställningstagande.

Bestämmelsen i förvaltningslagen anger att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska inne- hålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehöv- ligt. Eftersom MKB-direktivet anger en ovillkorlig skyldighet att i ett beslut om att avslå en tillståndsansökan ange de huvudsakliga skälen till avslaget (artikel 8a.2), saknas förutsättningar för att i plan- och bygglagen införa ett undantag för de fall där det är uppenbart onödigt (jfr 32 § första stycket första meningen FL). Motiverings- skyldigheten innebär att kommunen måste ange de skäl som har bestämt utgången för beslutet. Det ställs dock inte något krav på kommunen att ingående redogöra för sakförhållandena i ärendet eller för hur dessa har bedömts.

Kraven i MKB-direktivet utgår från att exploatören – dvs. den enskilde som ansöker om tillstånd för ett privat projekt eller en offentlig myndighet som tar initiativ till ett projekt – ansöker om tillstånd hos en ansvarig myndighet och att det då är fråga om två olika aktörer. I ett sådant system finns det ett berättigat intresse av

Ds 2020:19 Överväganden och förslag

att exploatören får ta del av de skäl som bestämt utgången för den ansvariga myndighetens beslut. I PBL-systemet är utgångspunkten däremot att kommunen i normalfallet både är exploatör och ansvarig myndighet. Utifrån ett PBL-perspektiv är det alltså ett undantag att planläggningen kommer till stånd på en enskilds initiativ, även om det i praktiken är vanligt förekommande (jfr SOU 2019:9 s. 40 f.). När kommunen själv har tagit initiativ till planläggningen, finns det alltså inte några rättssäkerhetsaspekter som innebär att kommunen ska behöva motivera sitt beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Tvärtom kan en motiveringsskyldighet i en sådan situa- tion anses vara en onödig begränsning av den kommunala självstyrel- sen.

Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och det s.k. kom- munala planmonopolet (jfr 1 kap. 2 § PBL), finns det alltså skäl att begränsa motiveringsskyldigheten till de fall där en enskild plan- intressent aktivt deltar i planläggningen. I plan- och bygglagen bör detta uttryckas som att motiveringsskyldigheten ska gälla om kommunen har redovisat sin avsikt att ingå ett exploateringsavtal eller genomföra en markanvisning (jfr 4 kap. 33 § tredje stycket och 5 kap. 13 § tredje stycket PBL). Det handlar alltså om de fall där kommunen i planbeskrivningen eller under samrådet har redovisat en sådan avsikt. Det kan även framgå av ett intentionsavtal (t.ex. ett plankostnadsavtal) eller av andra omständigheter att kommunen haft för avsikt att ingå ett exploateringsavtal eller genomföra en mark- anvisning.

Den föreslagna motiveringsskyldigheten har ett nära samband med bestämmelsen i 5 kap. 5 § tredje stycket PBL. Den paragrafen innehåller regler om innehållet i ett planbesked. Om kommunen med anledning av en ansökan om planbesked bestämmer att den inte avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange skälen för det. Den innebär att vägledning om hur motiveringen till ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan kan utformas kan fås från förarbetena till den bestämmelsen (prop. 2009/10:170 del 1 s. 230 och 440 f.).

I detta sammanhang bör nämnas att många kommuner redan i dag dokumenterar skälen till att avbryta en detaljplaneläggning. Mot den bakgrunden bör den föreslagna skyldigheten i praktiken inte med- föra något merarbete för kommunerna.

Överväganden och förslag Ds 2020:19

Författningsförslaget

Bestämmelserna finns i 5 kap. 38 d § PBL.