Huvudmannaskapsreformen 1979

Genom ett annat riksdagsbeslut infördes lagen (1978:438) om huvud- mannaskap för viss kollektiv persontrafik, den så kallade huvud- mannaskapslagen. Lagen innehöll bestämmelser om ansvaret och de organisatoriska grunderna för den lokala och regionala kollektiv- trafiken. Syftet med reformen var att få en tillfredsställande trafik- försörjning i landets olika delar, vilket inte ansågs möjligt utan en väl utbyggd kollektivtrafik.7 _{Fortfarande var en rationell linjetrafik med}

buss ett viktigt villkor för ett fungerande vardagsliv för många människor.

Ett medel för att förbättra kollektivtrafiken var att på ett mer effektivt sätt samordna samtliga tillgängliga resurser. Detta ansågs bäst kunna ske genom ett samlat offentligt ansvar för kollektiv- trafiken. Behovet av samordning kan illustreras med att stadstrafiken planerades för sig, samtidigt som landsbygdstrafiken inom varje kommun planerades för sig genom ett komplicerat statsbidrags- system. Den regionala trafiken mellan kommunerna fick dessutom statligt stöd genom ett annat statsbidragssystem. Antalet bussföre- tag var stort – det fanns län med över 100 företag8 _{– och nästan alla}

hade sina egna taxe- och biljettsystem.

Till grund för regeringens förslag låg den så kallade 50-korts- utredningens betänkande om regionalt gällande trafikrabatter.9

Direktiven för utredningen hade som utgångspunkt att det borde införas så kallade länskort för kollektivtrafiken i alla län. Sådana kort fanns redan i Stockholms län och tillät resor med alla färdmedel över hela länet till ett enhetligt pris per månad, oberoende av reslängd.

Utredningen fann emellertid ganska snart att det inte gick att införa länskort utan att det fanns en huvudman som var ekonomiskt ansvarig för hela den lokala och regionala kollektivtrafiken i länet. I sin proposition till riksdagen betonade regeringen att inte enbart biljettpriset var en viktig faktor för kollektivtrafikens attraktivitet. Stor betydelse hade också beslut om linjenät, tidtabeller, fordonens komfort med mera. Beslut om sådana faktorer borde inte tas genom 7 _{Prop. 1977/78:92 om åtgärder för att förbättra lokal och regional persontrafik m.m., bet.}

1977/78: TU28, rskr. 1977/78:364.

8 _{Kollektivtrafikkommitténs delbetänkande, Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2001:106}

s. 15.

9 _{Betänkande av utredningen om regionalt gällande trafikrabatter, Länskort i kollektivtrafiken,}

statliga riktlinjer utan grundas på överväganden på lokal och regional nivå.

Huvudmännen tilldelades genom reformen bland annat bestäm- manderätten över trafikutbud och pris. Ansvaret omfattade emeller- tid till en början bara kollektivtrafik på väg inom respektive län, det vill säga busstrafiken.10 _{Vidare skulle huvudmännen ta ställning till}

om driften skulle ske i egen regi eller av externa företag på entre- prenad.

En huvudman per län

Huvudmännen fick länen som geografiskt ansvarsområde. Ett vik- tigt skäl var att länen sedan länge utgjorde områden för viktiga funktioner inom samhällsförvaltningen. Dessutom utgjorde flertalet län på 1970-talet funktionellt väl sammanhängande persontrafik- regioner, genom att det egna länets resenärer i huvudsak reste inom länet.

Riksdagen beslöt att låta landstingen och kommunerna tillsam- mans utöva det gemensamma huvudmannaskapet. Det skulle då skapas möjligheter för att både de lokala och de regionala trafik- intressena i länet blev tillgodosedda. Trafikförsörjningen skulle också kunna knytas till annan viktig kommunal verksamhet som skolskjuts, färdtjänst och bebyggelseplanering. Det var väsentligt att kommunen upprättade lokala trafikplaner som samordnades och verkställdes av huvudmannen.

Landstingens roll blev att från ett mer övergripande perspektiv tillgodose kravet på en god regional trafikförsörjning och att se till att hela regionen omfattades av ett enhetligt prissystem. En annan fördel med ett huvudmannaskap var att det skapades förutsättningar för ett nödvändigt ekonomiskt samband mellan standarden på trafiken och finansieringsansvaret.

Undantag när det gäller huvudmannaskapet gjordes för Stockholms och Gotlands län. Med hänsyn till den speciella kompetensen för Stockholms läns landsting beslutade riksdagen att huvudmannen i detta län oförändrat skulle vara landstinget. I Gotlands län fanns inte något landsting och det blev naturligt att kommunen blev huvudman. 10 _{Ännu i dag gäller samma förhållande i många andra EU-länder, där kollektivtrafik på järnväg}

I övriga län blev det en uppgift för landstinget och kommunerna att gemensamt svara för den lokala och regionala kollektivtrafiken. En grundregel var att huvudmannen skulle vara ett kommunal- förbund, men om landstinget och alla kommuner var överens kunde verksamheten i stället organiseras i aktiebolagsform. Innan dagens kollektivtrafiklag trädde i kraft 2012 var trafikhuvudmannen organi- serad i aktiebolagsform i 17 län.11

Eftersom resenärer i vissa regioner reste mycket över länsgrän- serna ansåg riksdagen i sitt beslut att det även var angeläget att ett interkommunalt samarbete etablerades över länsgränserna.

Rätt för huvudmännen att bedriva kollektivtrafik på väg

Efter att huvudmannaskapsreformen efter viss övergångstid hade trätt i kraft fullt ut 1983 tog riksdagen 1985 på regeringens förslag beslut om en rätt för huvudmännen att bedriva busstrafik utan linje- trafiktillstånd.12 _{Det innebar bland annat att tidigare meddelade till-}

stånd till sådan trafik skulle upphöra att gälla. Eftersom inte alla privata aktörer med linjetrafiktillstånd ville konkurrera om kör- ningar med huvudmännen, skulle de kunna få sina tillgångar inlösta och riksdagsbeslutet medgav därför en betydande övergångstid för reformen fram till halvårsskiftet 1989.

3.1.3 1990-talets trafikpolitik

År 1988 tog riksdagen ett nytt trafikpolitiskt beslut om inriktningen av politiken inför 1990-talet och om en rad andra regeringsförslag inom transportpolitikens olika delar.13 _{Det framhölls i propositionen}

att trafikpolitiken stod inför fem stora uppgifter. Det gällde att – genom omedelbara och långsiktiga åtgärder kraftigt begränsa

trafikens miljöpåverkan,

– minska antalet dödade och skadade i trafiken, – utveckla infrastrukturen för 2000-talets behov,

11 _{Bostadsplaneringskommitténs betänkande En ny regional planering, SOU 2015:59 s. 149.} 12 _{Prop. 1984/85:168 om rätt att driva lokal och regional kollektivtrafik på väg, bet. 1984/85:}

TU30, rskr. 1984/85:383.

13 _{Prop. 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet, bet. 1987/88: TU20 m.fl., rskr. 1987/88:290}

– höja effektiviteten inom såväl transportsystemet som helhet som inom de olika trafikgrenarna, samt att

– säkerställa en tillfredsställande trafikförsörjning i alla delar av landet.

Det övergripande målet för trafikpolitiken skulle vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnader. Detta mål vidareutvecklades i fem delmål, som innebar att transportsystemet skulle

– utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov tillgodosågs,

– utformas så att det bidrog till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet,

– utformas så att det motsvarade högt ställda krav på säkerhet i trafiken,

– utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurser främjades, samt

– byggas upp så att det bidrog till regional balans.

Beträffande inriktningen av trafikpolitiken i stort konstaterade regeringen att konsumenterna borde ha så stor valfrihet som möjligt när det gällde att utnyttja olika trafikmedel. Effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportsystem skulle förenas med ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag. Vidare fram- hölls att beslut om hur transporterna skulle utföras borde fattas i så decentraliserade former som möjligt. Samhället skulle dock ha ansvaret för att de trafikanläggningar som behövdes för allmänna transportbehov också utfördes.

I propositionen behandlades också principerna för trafikens kost- nadsansvar, dvs. hur skatter och avgifter borde utformas inom trans- portsektorn. Som grundprincip föreslog regeringen att de avgifter som skulle tas ut av trafiken som ersättning för att utnyttja infra- strukturen skulle utformas så att de täckte de totala samhälls- ekonomiska kostnader som trafiken gav upphov till. Detta kostnads- ansvar skulle utkrävas genom fasta och rörliga trafikavgifter. De rör-

liga avgifterna skulle motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna, bland annat kostnader för drift och underhåll av infrastruktur, olyckor och miljöpåverkan. De fasta avgifterna skulle i princip motsvara övriga samhällsekonomiska kostnader. Miljöfrågorna gör entré

Det trafikpolitiska beslutet 1988 var första gången som miljö- frågorna togs upp som en del av ett politiskt beslut på trafik- och transportområdet. För att stimulera en utveckling av trafiken i miljö- vänlig riktning borde enligt regeringen alla trafikslag belastas med kostnader för den miljöpåverkan som de gav upphov till. Det ska ses mot bakgrund av det nyvaknade intresset för miljöfrågorna under 1980-talet, som ett decennium senare ledde till Miljöbalkens tillkomst 1999.14

Det betonades i propositionen att utsläppen av föroreningar från trafiken måste begränsas för att minska försurningen och för att förbättra miljön för människor. Även arbetet med att minska energi- användningen inom transportsektorn skulle fortsätta. Inriktningen borde vara att på sikt övergå till alternativa drivmedel.15

I propositionen lämnade regeringen även förslag om en framtids- inriktad järnvägspolitik. Förslagen tog sikte på att järnvägen skulle få förutsättningar att spela en viktig roll som ett konkurrenskraftigt, miljövänligt och energisnålt transportmedel. Genom en så kallad vertikal uppdelning delades dåvarande Statens Järnvägar delas upp i ett affärsverk – SJ – med ansvar för tågtrafiken, och en myndighet – Banverket – med ansvar för infrastrukturen.

Vidare skulle en så kallad vägtrafikmodell införas, vilket innebar att staten genom banverket skulle ta huvudansvaret för finan- sieringen av järnvägens infrastruktur och att SJ skulle betala avgifter för att utnyttja bannätet. Den nya organisationen innebar också att planeringen av investeringar i bannätet skulle ske på samhälls- ekonomiska grunder.

14 _{Miljöbalken (1998:808) är en sammanslagning av miljölagstiftning som tidigare hade varit}

spridd i ett 15-tal olika lagar.

15 _{Det fanns vid den tiden ännu inte någon politisk diskussion om klimateffekter av utsläpp av}

Trafikhuvudmännen får regional trafikeringsrätt

Den dåvarande indelningen av järnvägsnätet slopades och ersattes med en uppdelning i ett nät av stomjärnvägar och ett med läns- järnvägar. För persontrafiken på länsjärnvägarna föreslog regeringen att trafikhuvudmännen skulle överta trafikeringsrätten, vilket i en jämförelse med andra EU-länder var ett tidigt ställningstagande. Huvudmännen skulle samtidigt få rimliga ekonomiska förutsätt- ningar för sin verksamhet. Till förslagen på järnvägsområdet hörde också att staten även fortsättningsvis skulle köpa sådan interregional persontrafik som var regionalpolitiskt önskvärd, men som inte kunde upprätthållas på företagsekonomiska grunder.

Regeringen framhöll att utbudet av kollektivtrafik borde utökas med hänsyn bland annat till de miljö- och trängselproblem som bil- trafiken gav upphov till och som nu lyftes fram för första gången. Reglerna för trafikhuvudmannaskap ändrades så att landstinget ensamt eller samtliga kommuner i ett län kunde vara huvudman för länets kollektivtrafik. För att främja en friare, mer kundanpassad utveckling av trafiken föreslog regeringen också att regleringen av den länsgränsöverskridande trafiken skull minska.

Även när det gällde taxitrafiken föreslog regeringen en om- fattande avreglering. Det innebar att den tidigare behovsprövningen av taxi och hyrverk slopades och att taxitaxan släpptes fri. Reger- ingen betonade emellertid i propositionen att en ökad företags- ekonomisk frihet för taxitrafiken måste kombineras med att vissa grundläggande krav från samhällets sida kunde tillgodoses. Detta skulle åstadkommas genom

– att lämplighetsprövningen skärptes,

– fortlöpande uppföljning av tillståndsinnehavarnas lämplighet, – åtgärder mot olaga trafik, med föreskrifter om kvittoskrivande

och med registrerande taxametrar,

– att den taxa som tillämpades skulle kunna vara känd före resan, samt genom

Avreglering av yrkestrafiken

Som ett komplement till beslutet om en ny trafikpolitisk inriktning beslutade riksdagen även om fortsatt avreglering av yrkestrafiken.16

I propositionen föreslog regeringen bland annat att den så kallade behovsprövningen, som tidigare hade avskaffats för godstrans- porterna, skulle slopas även för persontransporterna. Det innebar en i princip fri etableringsrätt för bland annat taxi- och bussföretag. Även behovsprövningen vid bussuthyrning avskaffades.

För taxitrafikens del innebar förslagen att dåvarande föreskrifter om kommenderingsplaner och uppställningsplatser försvann, att taxesättningen blev fri och att tvånget att tillhöra en beställnings- central avskaffades. Trafikhuvudmännen fick ett övergripande ansvar för taxiförsörjningen i länet. Kommuner. landsting och trafikhuvud- män fick vidare möjlighet att i samband med upphandling av sam- hällsbetalda taxitjänster påverka servicenivån hos taxi.

När det gällde frågan om den långväga busslinjetrafiken togs en tidigare begränsning bort och de så kallade expressbussarna av- reglerades. Begränsningen hade inneburit att sådan trafik inte fick vara till skada för samhällsorganiserad linjetrafik. Ett visst skydd kvarstod för sådan trafik som det allmänna måste upprätthålla även om den var olönsam. Vidare fick trafikhuvudmännen i samtliga län ett ansvar för all linjetrafik för persontransporter, dvs. även den på länsjärnvägsnätet.