Regeringsförslag och riksdagsbeslut om ny

kollektivtrafiken på flera sätt utgör ett betydelsefullt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och en långsiktigt hållbar tillväxt i hela landet.57 _{Den 1 januari 2012 trädde lagen (2010:1065)}

om kollektivtrafik i kraft.

Den nya kollektivtrafiklagen har flera syften. Ett är att skapa förutsättningar för kommersiell trafik. Kopplingen mellan kollektiv- trafikplaneringen och andra samhällsområden ska också öka. Gent- 57 _{Prop. 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag, Bet. 2009/10: TU21, rskr. 2009/10:379.}

emot resenären syftar lagen till att skapa förutsättningar för en mer dynamisk marknad, ökat kundfokus och större valfrihet för rese- nären genom fler resealternativ. Ett ytterligare syfte är en tydligare rollfördelning mellan politik och verksamhet.

Kollektivtrafiken utförs ofta av privata aktörer och utgör en omfattande näringsverksamhet. Kollektivtrafiklagen innebär att trafikföretag fritt och inom alla geografiska marknader får etablera kommersiell kollektivtrafik. Eftersom det finns stora skillnader runt om i landet för förutsättningarna att bedriva kollektivtrafik, ger lagen de regionala myndigheterna rätten att besluta om hur det offentliga åtagandet ska se ut för kollektivtrafiken i länet.

Genom att organisera kollektivtrafiken i politiska organ kan sam- verkan med andra strategiska utvecklingsbeslut öka, exempelvis med kommunernas bebyggelseplanering, regional utveckling, miljöför- bättrande åtgärder, åtgärder som minskar utanförskap och trans- portinfrastrukturinvesteringar.

I och med den nya ska varje län numera ha en regional kollektiv- trafikmyndighet (RKM). Det är regionerna (tidigare landstingen) och kommunerna i länet som har ett gemensamt ansvar för den regionala kollektivtrafiken. Enligt tidigare lagstiftning kunde lands- ting och kommuner bilda aktiebolag för att bedriva kollektivtrafik. Den möjligheten finns inte längre utan beslut om den regionala kollektivtrafiken ska nu fattas i förvaltningsform.

Riksdagens trafikutskott ansåg vid behandlingen av regeringens förslag att det innebar en modernisering av lagstiftningen och anpassning till EU:s nya regelverk på området.58 _{Utskottet ansåg}

vidare att lagen skulle ge de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bättre förutsättningar att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformas.

Kollektivtrafiken omfattar många olika aktörer. Kommuner och regioner är ansvariga för RKM. Operatörerna kör tåg, bussar, flyg, taxi och båttrafik. Trafikverket äger och förvaltar vägar och järn- vägar. Trafikverket har sedan lagen om kollektivtrafik trädde i kraft uppdraget att verka för kollektivtrafikens utveckling. I statens ansvarsområde ingår flera delar. Staten ska bland annat

– tillhandahålla övergripande transportinfrastruktur,

– utveckla och samordna den interregionala kollektiva person- trafiken,

– hantera statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafik- anläggningar, samt

– hantera anslaget för trafikavtal som syftar till att skapa en bättre interregional tillgänglighet än vad som åstadkoms av kom- mersiellt lönsam kollektivtrafik.

Transportstyrelsen har ett tillsynsansvar enligt förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik.

Regionala trafikförsörjningsprogram

Regeringen valde i förslaget till riksdagen att i några fall gå ifrån för- slag från utredningen. Dit hörde bland annat förslaget om en årlig trafikförklaring. Regeringen tog i stället fasta på förslaget från Järn- vägsutredningen 2 om att trafikhuvudmännen ska ta fram långsiktiga trafikförsörjningsprogram. RKM ska enligt propositionen regel- bundet i ett regionalt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Skälet till regeringens ställnings- tagande angavs vara behovet av en mer långsiktig och strategisk planering av kollektivtrafiken.59

Trafikförsörjningsprogrammet ska omfatta alla former av regio- nal kollektivtrafik och ge ett relevant uttryck för behovet av regional kollektivtrafik i länet samt målen för kollektivtrafikförsörjningen. Det ska också omfatta miljöskyddande åtgärder och tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning. Myndigheten ska dessutom definiera vilka bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Programmen ska upprättas efter sam- råd med angränsande läns RKM och med övriga berörda myndig- heter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Programmen ska uppdateras vid behov.

Enligt regeringen borde programmen kunna användas såväl i sam- band med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av 59 _{Prop. 2009/10:200 s. 44 f.}

infrastruktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv sam- ordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och RKM bedömdes vara nödvändig. Detta för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik.60

Senare synpunkter på trafikförsörjningsprogrammen

I en utvärdering av trafikförsörjningsprogrammen genomförd på uppdrag av dåvarande Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) framgår att det fanns stora skillnader mellan programmen det första året.61 _{Både form och omfattning samt innehåll och tidsperspektiv}

varierade kraftigt.

Det var framför allt på fem områden där programmen skulle kunna utvecklas. För det första borde dessa bli mer strategiska doku- ment. Planeringsprocessen borde få ett ökat fokus så att program- men blev väl förankrade. En större grad av samråd skulle därmed behövas. Utvärderingen rekommenderade att inför kommande pro- gram borde dialogen med operatörerna generellt fördjupas när det gäller den kommersiella trafikens möjligheter. Slutligen föreslogs att uppföljningssystemen skulle förbättras kring såväl den ekonomiska styrningen som bedömningar av vilken samhällsekonomisk nytta som insatserna gav.

SKL har efter sin utvärdering även tagit fram en vägledning för stöd i arbetet med trafikförsörjningsprogrammet.62 _{I den anges bland}

viktiga frågor att behandla i ett program vilka gemensamma system för information, bokning och betalningar som bör finnas för att tillgodose resenärernas behov i ett ”hela resan-perspektiv”.

Utredningen om järnvägens organisation föreslog i sitt slut- betänkande att kraven på trafikförsörjningsprogrammen borde skärpas.63 _{Arbetet med att ta fram ett program borde bestå av flera}

moment. Först skulle RKM upprätta ett förslag till trafikförsörj- ningsprogram, som borde bli föremål för samråd med bland andra 60 _{Ibid s. 48.}

61 _{Sveriges Kommuner och Landsting Regionala trafikförsörjningsprogram – utvärdering 2012,}

2013-01-29.

62 _{Sveriges Kommuner och Landsting, Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar ut-}

veckling av kollektivtrafiken – En vägledning och ett verktyg, Maj 2015.

63 _{Slutbetänkande från Utredningen om järnvägens organisation En annan tågordning – bortom}

kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv.

Därefter skulle myndigheten upprätta ett trafikförsörjnings- program, som ska uppdateras minst vart fjärde år. De RKM som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, skulle enligt förslaget fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna i ett eget gemensamt trafik- försörjningsprogram och genomföra samråd minst vart fjärde år.

Även Transportstyrelsen har i en rapport granskat de regionala trafikförsörjningsprogrammen utifrån sin roll som tillsynsmyndig- het.64 _{Jämförelsen mellan första och andra generationens program}

tydde på både förbättringar och vissa försämringar. Programmen hade i regel blivit mer läsarvänliga och textavsnitten mer relevanta utifrån deras syfte. Beskrivningarna av potentialen för kommersiell trafik hade inte förbättrats och i ett par fall försvagats jämfört med tidigare versioner.

Transportstyrelsens övergripande slutsats var att utformningen av och innehållet i de regionala programmen fortsatt kunde för- bättras. Trots att det hade gått ett antal år sedan de nya reglerna börjat gälla, hade fram till dess inget program lämnats utan anmärk- ning i samband med tillsyn. Jämförelsen mellan första och andra generationens trafikförsörjningsprogram tydde också på att det fanns områden som blivit svagare i de senare programmen.

Ytterligare en slutsats var att RKM behöver skaffa sig en tydligare förståelse för vad lagen kräver att de regionala trafikförsörjnings- programmen ska innehålla och leva upp till de kraven. Det var enligt myndigheten viktigt att påpeka att det inte fanns något motsats- förhållande mellan att följa lagens krav och att utforma ett läsar- vänligt program som kan förstås av mottagarna. Vidare borde RKM arbeta för att innehållet i programmen motsvarar ambitionerna om att de ska vara framåtsyftande dokument. Uppföljning av den ut- förda trafiken ska ske i särskilda rapporter, som Transportstyrelsen kan utöva tillsyn över.

Myndigheten ansåg också att RKM kan utveckla sina samråds- processer i samband med att programmen uppdaterades. Samråden är ofta ambitiösa och låter många komma till tals, vilket är positivt. 64 _{Transportstyrelsen, Två generationers trafikförsörjningsprogram, Rapport TSV Dnr 2016-3814 Juni}

Däremot är en viktig tanke med samråden att aktörer ska kunna komma med inspel i ett tidigt skede, vilket inte alltid varit fallet. Statens uppgifter på kollektivtrafikområdet

Ett annat förslag från Utredningen om en ny kollektivtrafiklag som regeringen valde att inte vidareutveckla, var förslaget om att det borde finnas en nationell kollektivtrafikansvarig myndighet. Reger- ingen anförde i en bedömning med stöd av ett stort antal remiss- instanser flera skäl för att det då nybildade Trafikverket skulle få de uppgifter på kollektivtrafikområdet som naturligt inte skulle falla på andra myndigheter.65

Trafikverket har enligt sin instruktion i uppdrag att verka för kollektivtrafikens utveckling. I de fall där det är lika motiverat att ge en viss uppgift på kollektivtrafikområdet till Trafikverket som till någon annan myndighet avsåg regeringen att välja Trafikverket för att därmed koncentrera kompetensen och aktiviteterna i så stor utsträckning som möjligt.

Regeringen anförde att genom tydliga uppdrag och utvecklad styrning av Trafikverket, skulle rätt prioritering av kollektivtrafik- frågorna kunna säkerställas och åtgärder få mätbara resultat. Reger- ingen annonserade att den avsåg att återkomma med en precisering av hur uppgifterna på kollektivtrafikområdet skulle fördelas mellan berörda myndigheter och att det var viktigt att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna skulle bli tydlig. Samtidigt gjorde regeringen bedömningen att Rikstrafikens verksamheter i sin helhet borde föras över till Trafikverket och som en konsekvens av detta avvecklas. Gemensamma informations- och betalsystem

Regeringen föreslog slutligen när det gällde gemensamma infor- mations- och betalsystem att kollektivtrafikföretag ska lämna infor- mation om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikant- information.66 _{Dessutom skulle regeringen eller den myndighet}

regeringen bestämde få meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna sådan information. Regeringen gjorde också bedömningen 65 _{Prop. 2009/10:200 s. 79 f.}

efter kollektivtrafikbranschens försäkran att det i första hand skulle vara branschens ansvar att utveckla gemensamma standarder för betalsystem.

Regeringen angav som skäl för sitt förslag och sin bedömning att med kollektivtrafikbranschens ambitioner om ett fördubblat kollek- tivt resande måste informationen om kollektivtrafikens utbud vara tillförlitlig och lättillgänglig för resenären. I ett system med ett öppnare marknadstillträde fordras att kollektivtrafikföretagen deltar i ett samordnat system för att resenären på ett enkelt sätt ska kunna få samlad information om all kollektivtrafik i länet och kunna planera sin resa.

Motsvarande skyldighet att lämna information om trafikutbud gällde redan tidigare enligt järnvägslagen (2004:519) för företag som utförde eller organiserade persontrafik på järnväg. En ny bestäm- melse i kollektivtrafiklagen skulle innebära att skyldigheten utvid- gades till att omfatta all kollektivtrafik. Detta var enligt regeringen nödvändigt för att resenären enkelt skulle kunna planera sin resa, även om den omfattade mer än ett transportslag och oavsett om den var regional eller interregional. Det var i linje med regeringens strävan att anlägga ett hela-resan-perspektiv på resenärers utnyttjande av trans- portsystemet. Eftersom den nya bestämmelsen i kollektivtrafiklagen omfattade all kollektivtrafik, inklusive persontrafik på järnväg, kunde särregleringen i järnvägslagen upphävas.

Förutom ett samordnat informationssystem var det enligt reger- ingen betydelsefullt med en nationell standard för betalsystem inom kollektivtrafiken. Betalsystem definierades av Järnvägsutredningen 2 i sitt betänkande som ”system för att administrera transaktioner mellan försäljningskanaler och resenären, genom betalning med bankkort eller specialkort, kontant, operatörens eget kort etcetera”.67 _{En rese-}

när borde kunna använda samma betalningsmedel oavsett var i landet och med vem han eller hon åkte.

Regeringen delade uppfattningen som hade framförts av remiss- instanser att det i första hand är branschens ansvar att utveckla system som tillgodoser detta, men underströk att samarbetet inte får begränsa konkurrensen mer än nödvändigt. Utveckling av sådana system skulle till exempel kunna ske genom att betalsystemen för resor med kollektivtrafiken blir en integrerad del av de system för betalningar som redan finns och kommer att finnas på marknaden. 67 _{Betänkande av Järnvägsutredningen 2 Konkurrens på spåret, SOU 2008:92 s. 174.}

Frågan var emellertid enligt regeringen så komplex att det inte skulle kunna uteslutas att det även skulle krävas statliga initiativ för att hitta en lösning. I det förslag till lag om kollektivtrafik som remitterades till Lagrådet ingick därför ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämde att meddela föreskrifter om krav på ett samordnat betalsystem.

Lagrådet hade emellertid i sitt yttrande anmärkt att bestämmelser av det slag som skulle kunna komma att övervägas i detta samman- hang kan komma att beröra rättsförhållanden mellan en resenär och skilda kollektivtrafikföretag samt mellan olika kollektivtrafikföre- tag. Det skulle enligt Lagrådet innebära att föreskrifterna åtmin- stone till en del skulle kunna komma att vara av privaträttslig natur av det slag som avses i 8 kap. 2 § regeringsformen. Där framgår att privaträttsliga föreskrifter meddelas genom lag. Möjligheten till delegation inom det privaträttsliga området är i stort sett obefintlig. Det innebar enligt Lagrådet att det berörda avsnittet i det remitte- rade förslaget till kollektivtrafiklag borde utgå.

Regeringen delade Lagrådets bedömning och instämde också i att föreskrifterna åtminstone till denna del skulle kunna komma att vara av privaträttslig natur av det slag som obligatorisk lagform gäller för. Förslaget om ett bemyndigande att föreskriva om krav på ett sam- ordnat betalsystem borde därför enligt regeringen utgå utan att någon alternativ lösning presenterades i den senare propositionen.

Av dessa skäl var det enligt regeringen då inte aktuellt att ta in de aktuella föreskrifterna direkt i lagen. Regeringen anförde att den i stället noga skulle följa utvecklingen inom området för att vid behov kunna vidta åtgärder. I händelse av att ett samordnat betalsystem inte uppkom på annat sätt avsåg regeringen att återkomma med för- slag till lagstiftning om bland annat krav på anslutning till ett gemen- samt betalsystem.