Indikatorer i planeringsprocessen

Det är vanligt förekommande att uppföljning kopplas till kvantitativa metoder där syftet är att mäta skillnader och likheter mellan mål och utfall där detta resultat ska presenteras i siffror, men det även går att använda sig av kvalitativa kriterier som grund för uppföljning och utvärdering (Karlsson, 1999). Socialtjänstlagen slår fast att planering ska grunda sig i människors behov av välfärd, trygghet och frihet vilket kräver att kvalitativa metoder används för att belysa sociala välfärdsmått (Nyström & Tonell, 2012). Kvalitativa metoder inom planering bör användas som komplement till de kvantitativa värderingssätt som idag till stor del präglar planeringspraktiken (Seasons, 2003). Något som kan ligga till grund för uppföljning av både kvalitativa och kvantitativa aspekter är indikatorer.

Att välja indikatorer för att bedöma måluppfyllelse, det vill säga åtgärdens effekt, är en vital del i uppföljningsarbetet. Med indikatorer avses mätetal som [...] mäter förändringen till följd av en insats eller ett mål. Uppföljning sker genom att identifiera indikatorer för förändringen och till exempel ställa frågor eller mäta utgående från dessa. [...] En indikator kan baseras på både kvantitativa och kvalitativa data. (Länsstyrelserna, 2015, s.48)

En indikator är en parameter som ger information om ett fenomen där komplexiteten reduceras för att göra problemet mätbart och kommunicerbart. Boverket (2007) skriver att indikatorer bör vara mätbara, möjliga att förmedla, relevanta och tydligt relaterade till målen för att de ska vara användbara. Boverket (2007) listar tre typer av indikatorer som används inom fysisk planering där en av dessa är Planindikatorer. Planindikatorer är

framåtblickande och används för att välja mellan olika planeringslösningar genom att

förankra mål gällande framtida utveckling så att denna går i önskad riktning. Planindikatorer ska kunna utläsas ur planhandlingar och syftet är att de ska synliggöra till exempel sociala konsekvenser av planer, exempelvis antalet mötesplatser eller blandning av funktioner i ett planområde (Boverket, 2007).

33 Kritik kopplat till användandet av indikatorer berör främst det faktum att de kan ses som ett sätt att förenkla den komplexitet som planering handlar om. Vidare finns en risk att

användande av indikatorer bidrar till att kvantitativa metoder prioriteras före kvalitativa undersökningar, vilka ibland kan vara mer relevanta. Arbetet med indikatorer är alltid grundat i en urvalsprocess där vissa frågor prioriteras och andra inte, vilket kan riskera att viktiga aspekter förbises. Dessutom är arbetet med att ta fram och använda sig av indikatorer resurskrävande och kommuner kan därför välja bort ett tillämpande av indikatorer i

planeringen till förmån för andra resurskrävande uppgifter. Indikatorer kan dock vara ett viktigt verktyg för att synliggöra vilka effekter och konsekvenser som önskas i ett projekt genom att de används för att belysa och specificera prioriterade frågor i planen. Indikatorer kan också fungera stöttande gällande övergripande analyser i planeringen och underlätta måluppföljning och kommunikation kopplat till denna (Boverket, 2007; Innes & Booher, 2000). Det är dock av vikt att indikatorerna som tas fram grundar sig i de mål och värden som är viktiga i det berörda projektet och att hänsyn tas till den lokala kontexten (Boverket, 2007; Gustavsson & Erlander, 2013; Innes & Booher, 2000).

Seasons (2003) studie på kanadensiska kommuner visade att kommunerna i större

utsträckning använde sig av kvantitativa indikatorer än kvalitativa sådana vid uppföljningar. Seasons tar bland annat upp olika former av statistik som exempel på kvantitativa indikatorer medan kvalitativa indikatorer, det vill säga indikatorer baserade på kvalitativa data, snarare kopplar till känslor och värderingar hos människor. I ett fåtal kommuner användes

kvalitativa indikatorer, men då främst som ett komplement till de kvantitativa. Vidare framkom i studien att de som arbetade med uppföljning upplevde att politiker och ibland också andra tjänstepersoner behövde övertygas om vikten av användandet av mjuka data i planering (Seasons, 2003). Khakee (2003) menar att trots att det finns ett tydligt behov av en ökad användning av kvalitativa metoder för uppföljning visar studier att det främst är

rationella, kvantitativa och aggregerade metoder som används i svensk uppföljningspraktik. Isaksson (2006) menar att anledningen till att kvantitativ, mätbar information i större utsträckning används i planeringssammanhang är att denna många gånger anses enklare att hantera och därmed också mer neutral. Kopplat till det menar Nyström och Tonell (2012) att det idag är vanligare att planering tar hänsyn till ekonomiska och ekologiska frågor än till sociala och att detta kan förklaras genom bland annat det faktum att den rådande

förvaltningskulturen gynnar tekniska och naturvetenskapliga förhållningssätt. Det sociala förhållningssättet använder sig av metoder som är svåra att kvantifiera och därmed svåra att inkorporera i den rationella beslutsmodellen i dagens planering (Nyström & Tonell, 2012). Vid analyser av social hållbarhet är det därmed av vikt att kvalitativa indikatorer används i högre utsträckning då dessa speglar aspekter som människors upplevelser och åsikter och kan bidra med en större känslighet och verklighetskoppling än kvantitativa data (Hedenfelt, 2013; Seasons, 2003).

Vidare visade studien av Seasons (2003) att det i planerna sällan fanns mätbara indikatorer inkorporerade och i de fall där de fanns med var de svåra att utläsa vilket försvårade uppföljningsarbetet. I studien framkom också att där uppföljning gjordes med kvantitativa indikatorer var dessa sällan relevanta och visade inte något av riktigt värde. Seasons (2003)

34 drar här slutsatsen att det finns ett rådande glapp mellan den kunskap som finns om

användandet av indikatorer i planering och dess faktiska användning i praktiken. Indikatorer behöver därför väljas ut noggrant så att dessa stöttar det framtida uppföljningsarbetet

(Seasons, 2003).

Baer (1997) argumenterar likt Seasons för att planerare måste ta fram kriterier för

uppföljning för att planerna ska kunna följas upp. Om uppföljningen dessutom ska ske efter genomfört projekt behöver den person som ska utföra arbetet vara medveten om dessa kriterier (Baer, 1997). För att indikatorer ska var användbara krävs det att de tas fram tillsammans med de som ska använda dem (Innes & Booher, 2000). Här är Baer enig och menar att kriterier bör tas fram tas fram av de som tar fram planen eftersom kriterierna bör vara kontextbundna och gå i linje med planens koncept (Baer, 1997). Innes & Booher (2000) menar att det viktigaste med arbetet med indikatorer är att de främjar lärande för

nyckelpersoner i olika beslutssituationer. Indikatorer kan vara användbara när det handlar om att verka för hållbar utveckling, men det är själva processen kring utvecklandet av indikatorerna som är det centrala. Det är i den processen som beslutsfattare och människor som berörs av besluten kan föra dialog gällande indikatorerna och förhoppningsvis få förståelse för, och en enighet kring vilka åtgärder som bör vidtas (Innes & Booher, 2000).

35