11.1 Inledning
Den offentliga förvaltningen har en viktig roll i samhällets informa-tionsförsörjning. Offentlighetsprincipen fyller till viss del denna roll.
Den nya lagen har bl.a. till syfte att göra information från den offent-liga förvaltningen tillgänglig för vidareutnyttjande på ett bredare plan, genom att myndigheter och offentliga företag uppmuntras att arbeta aktivt med publicering av information i digitalt format utan en föregående begäran (jfr skäl 23 och 31 i öppna data-direktivet).
Det är av vikt att information som samlas in och framställs också görs tillgänglig, så att den kan användas för att skapa större samhälls-nytta. Utan ett ändamålsenligt regelverk som uppmuntrar och möj-liggör ett arbete med att göra information tillgänglig på eget initiativ riskerar dessa värden att utebli. För att underlätta ett vidareutnytt-jande bör informationen tillhandahållas i format som är lätta att använda och bearbeta, vilket kan uppnås exempelvis genom att myn-digheter använder öppna standarder. Att informationen är aktuell ökar också i många fall dess värde, varför öppna data-direktivet innehåller särskilda bestämmelser om att offentliga aktörer, under vissa för-hållanden, ska göra s.k. dynamiska data tillgängliga omedelbart efter insamlingen.
I detta kapitel analyseras behovet av att införa bestämmelser i den nya lagen som genomför direktivet i dessa delar och som främjar ett arbete med att göra information tillgänglig på eget initiativ, av-snitt 11.3. En närmare genomgång görs i avav-snitt 11.4 av de krav på format som följer av artikel 5 om hur information ska tillhandahållas samt hur dessa krav förhåller sig till bestämmelser om format i svensk rätt. Direktivets krav på att dynamiska data ska tillhandahållas inom en viss tid behandlas i avsnitt 11.5. I avsnitt 11.6 ges en översikt av
Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format SOU 2020:55
de effekter som formatkraven kan antas få i praktiken. När det gäller de aspekter kring bl.a. den personliga integriteten och säkerhets-skydd som kan göra sig gällande behandlas dessa särskilt i kapitel 17.
11.2 Något om legalitetsprincipen i svensk rätt
I detta kapitel behandlas bl.a. frågan om myndigheters arbete med att göra information tillgänglig på eget initiativ. Sådana åtgärder från en myndighet kan enligt vår bedömning svårligen anses utgöra myn-dighetsutövning eller innefatta någon form av tyngande beslut. Både myndighetsutövning och faktiskt handlande behöver emellertid, med hänsyn till legalitetsprincipen så som den kommer till uttryck i 1 kap.
1 § tredje stycket RF och 5 § förvaltningslagen (2017:900), ha stöd i rättsordningen.1 Detta följer direkt av ordalydelsen (”åtgärder”) i sistnämnda bestämmelse (En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 58).
I betänkandet En ny förvaltningslag uttalades att risken för över-tramp ökar i och med att klassisk förvaltning allt mer kommit att sammanblandas med informationsuppgifter och mer kundrelaterade aktiviteter. Utredningen ansåg att det är angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna normer och att det alltså går en skiljelinje mellan privaträttsliga subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas åligganden att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas tjänst (SOU 2010:29, s. 147). Vi delar denna bedömning.
En anledning till att myndigheter inte på egen hand arbetar med att tillgängliggöra information kan vara att de är osäkra på vad det är som förväntas av dem inom området och att de är oroliga för att göra fel i detta arbete, särskilt i förhållande till skyddet av den personliga integriteten. Konflikter mellan å ena sidan politiska förväntningar på att myndigheter ska agera på eget initiativ på området för digitalt till-gängliggörande av information och å andra sidan förväntningar vad gäller rättsligt stöd, skapar en osäkerhet och hämmar tillgängliggör-andet i praktiken (Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25, s. 490).
1 Av 5 § förvaltningslagen framgår att en myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i
SOU 2020:55 Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format
Att falla tillbaka på ett mer allmänt stöd i rättsordningen i stort motverkar enligt vår uppfattning inte den osäkerhet som finns hos myndigheter i dag kring arbete med att publicera information på eget initiativ. En sådan ordning saknar även det handlingsdirigerande moment som vi förordar i avsnitt 11.3.2. Enligt vår bedömning är utgångspunkten därför att åtgärder i form av att myndigheter och offentliga företag gör information tillgänglig på eget initiativ bör ha ett uttryckligt stöd i författning, för att inte riskera att hamna i konflikt med legalitetsprincipen.
11.3 Tillgängliggörande på eget initiativ
Öppna data-direktivet har till syfte att främja vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Ett sätt att uppnå detta mål är genom de bestämmelser kring harmoniserade villkor och avgifter som tar sikte på tillhandahållandet. Direktivet innehåller emellertid även bestämmelser som syftar till att öka tillgången till information, och då i vissa format. I dessa delar är de krav som kan utläsas av arti-kel 5 i direktivet av central betydelse. En första fråga är om bestäm-melsen kan anses innefatta tvingande krav på att offentliga aktörer ska arbeta aktivt med att göra information tillgänglig, utan att det har ställts någon begäran i ett enskilt fall. Det bör även övervägas om direktivet i övrigt föranleder att bestämmelser om tillgängliggörande på eget initiativ införs i den nya lagen.
11.3.1 Krav i öppna data-direktivet
Vår bedömning: Artikel 5 i öppna data-direktivet innehåller inte ett krav på att myndigheter ska göra information tillgänglig.
Det saknas ett övergripande krav
Direktivet ska inte hindra myndigheter och offentliga företag att utföra sina lagstadgade uppgifter. I skäl 23 anges emellertid att direk-tivet bör föreskriva en skyldighet för medlemsstaterna att göra all befintlig information tillgänglig för vidareutnyttjande, utom om till-gången omfattas av restriktioner eller om informationen är
undan-Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format SOU 2020:55
tagen enligt nationella bestämmelser om tillgång eller omfattas av de andra undantag som fastställs i direktivet. Denna skyldighet åter-speglas i artikel 4.1, som reglerar hur en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas. Enligt bestämmelsen ska myndigheterna behandla en sådan begäran och ge sökanden tillgång till informationen. Den skyldighet som kommer till uttryck i artikel 4.1 och skäl 23 inne-fattar enligt vår bedömning dock inte ett krav på att också aktivt göra alla typer av information tillgänglig utan en föregående förfrågan.
Artikel 1.3 talar också mot en sådan slutsats. Ett krav på tillgänglig-görande utan en föregående begäran skulle enligt vår mening vara svårt att förena med att direktivet överlåter till nationell rätt att reglera frågan om tillgång till information.
Artikel 5 kan enligt vår bedömning inte anses innehålla en sådan generell skyldighet, utan fastställer i stället vissa krav på hur infor-mation ska tillhandahållas när den görs tillgänglig, oavsett om det görs på begäran eller på myndighetens eget initiativ. Rubriken till artikel 5 – ”Tillgängliga format” – talar inte heller för en tolkning som innefattar ett generellt krav på att tillgängliggöra alla typer av infor-mation utan en föregående begäran. Det kan i detta sammanhang noteras att i förarbetena till PSI-lagen och de ändringar som trädde i kraft den 1 juli 2015 uppfattades artikel 5.1 som en formatbestäm-melse, inte som en bestämmelse om tillgång. Exempelvis uttalades i regeringens proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, s. 141) att PSI-lagen inte ska medföra att myndigheter får en utökad skyldighet att tillhandahålla handlingar.
De överväganden som gjordes rörde dock i första hand förhållandet till utskriftsundantaget i 2 kap.16 § TF och en eventuell skyldighet att göra information tillgänglig i digitalt format (Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen, prop. 2014/15:79, s. 24).
Särskilt om dynamiska data
Som vi konstaterat ovan reglerar artikel 5 i direktivet i första hand frågan om hur information ska tillhandahållas, och då i synnerhet i vilka format. Syftet med bestämmelsen är att förbättra möjligheterna till vidareutnyttjande genom att minska behovet av att digitalisera och anpassa information (jfr skäl 8 och 33). För dynamiska data,
SOU 2020:55 Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format
som är nytt i öppna data-direktivet, anges emellertid i artikel 5.5 att sådan information, om det inte medför oproportionella ansträng-ningar, ska göras tillgänglig för vidareutnyttjande omedelbart efter insamlingen. Frågan är om bestämmelsen ska uppfattas som att den ställer ett krav på att myndigheter ska göra dynamiska data tillgäng-liga utan en föregående förfrågan.
I likhet med vad som anförts ovan kan vi konstatera att rubriken till bestämmelsen – ”Tillgängliga format” – talar för att den endast reglerar hur information ska tillhandahållas, när den görs tillgänglig.
I motsatt riktning talar att kravet på att göra dynamiska data tillgäng-liga omedelbart är knutet till insamlingstidpunkten, inte den tid-punkt då en eventuell förfrågan ställs. Om dynamiska data endast skulle behöva göras tillgängliga efter en begäran finns en risk för att syftet med vad som anges om omedelbar tillgänglighet enligt artikel 5.5 går förlorat.
I syfte att få ledning i hur bestämmelsen ska tolkas har vi haft kontakt med företrädare för den arbetsgrupp vid EU-kommissionen som har ansvar för framtagandet samt implementeringen av öppna data-direktivet. I svaret från arbetsgruppen anförs att artikel 5.5 inte medför en skyldighet att göra dynamiska data tillgängliga utan en föregående begäran, då detta skulle medföra en oproportionerlig be-lastning för myndigheterna. Avsikten med den aktuella bestämmelsen är i stället att dels understryka att dynamiska data ska tillhandahållas omedelbart efter insamlingen i de fall det finns en anledning till det genom att det finns en godkänd begäran, dels tydliggöra att myndig-heterna bör sträva efter att på ett tidigt stadie – dvs. omedelbart efter insamlingen – tillhandahålla sådan information i öppna format.
Mot denna bakgrund anser vi att artikel 5.5 inte ska tolkas som att det finns ett krav på myndigheter att göra dynamiska data till-gängliga omedelbart efter insamlingen, utan att det finns en begäran.
En sådan tolkning ligger i linje med att syftet med direktivet inte är att ålägga myndigheter och offentliga företag skyldigheter i en sådan utsträckning att kärnverksamheten påverkas. Artikel 5.5 får dock betydelse för myndigheternas arbete med att tillhandahålla infor-mation efter föregående begäran. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 11.5.
Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format SOU 2020:55
11.3.2 Offentliga aktörer bör göra information tillgänglig på eget initiativ
Vårt förslag: En myndighet eller ett offentligt företag bör på eget initiativ göra information tillgänglig.
En tvingande bestämmelse är inte lämplig
Enligt vår bedömning i avsnitt 11.3.1 innehåller direktivet inte något krav på att myndigheter eller offentliga företag ska göra information tillgänglig på eget initiativ. Det står emellertid medlemsstaterna fritt att gå längre än direktivets krav (se t.ex. skäl 19 och 20 som uttryck-ligen uppmuntrar till detta för information som innehas av offentliga företag). När det gäller att göra information tillgänglig utan en be-gäran anges i direktivet att sådana åtgärder bör främjas i möjligaste mån. Av skäl 23 framgår exempelvis att myndigheter bör uppmuntras att göra all information som de innehar tillgänglig för vidareutnytt-jande. Detta gör sig särskilt gällande för dynamiska data, i enlighet med vad vi anfört i avsnitt 11.3.1. Med hänsyn till detta bör det, i enlighet med våra kommittédirektiv, övervägas om ett generellt krav på att göra information tillgänglig på eget initiativ ändå bör införas i den nya lagen.
Internationella mätningar visar att Sverige halkar efter andra länder när det gäller utbud och tillgängliggörande av bl.a. öppna data, se avsnitt 6.4.1. Skälen till den långsamma utvecklingstakten anses vara flera, däribland att det saknas tillräckligt starka styrsignaler och att det i allmänhet inte ingår i myndigheters kärnverksamhet att arbeta med öppna data och att främja vidareutnyttjande av information.
Det kan också konstateras att PSI-lagen inte innehåller någon be-stämmelse som syftar till att öka tillgången till information. Det sak-nas vidare ett ändamålsenligt och övergripande stöd i rättsordningen för offentliga aktörer att på eget initiativ göra information tillgäng-lig. Dessa omständigheter talar för att direktivets målsättning att främja en ökad tillgång till information utan en föregående begäran bör komma till uttryck i en särskild bestämmelse.
En generell och undantagslös skyldighet för offentliga aktörer att löpande göra information tillgänglig på eget initiativ skulle emeller-tid, enligt vår bedömning, i praktiken kunna motverka direktivets