Hur de olika förhandlingarna initierades är inte helt lätt att fastställa. I de fl esta fall rör det sig om en växelverkan, där representanter för regionen respektive regeringen diskuterar sig fram till att något måste göras för att lösa de aktuella problemen.
Möjligen kan initiativet till Cederschiöldförhandlingen sägas vara ett undantag. I detta fall kom initiativet från de fyra borgerliga partiledarna via en artikel i Dagens Nyheter efter valet. Det verkar inte som om någon regional förankring hade skett.
Innan förhandlingsmännen Hörjel, Sträng och Dennis samt Stockholmsbered- ningen tillsattes hade företrädare för Stockholmsregionen i olika sammanhang framfört önskemål om statlig medverkan för att lösa regionens trafi kproblem. Regeringen å sin sida var väl medveten om problemen och också angelägen att försöka medverka till att avhjälpa de olika brister som fanns.
Regeringens verklighetsbild påverkas även av de olika statliga utredningar som mer eller mindre kontinuerligt pågår. Inför tillsättandet av Dennis hade t.ex. två statliga utredningar, Storstadsutredningen och Storstadstrafi kutredningen, mycket klart pekat på trafi kproblemen i storstadsområdena och behovet av betydande investeringar i transportsystemet.
40408_Inlaga 97
40408_Inlaga 98
På regeringens webbplats står att läsa ”att vissa frågor som regeringen arbetar med är svårare att lösa än andra och kräver därför en särskilt grundlig genomgång innan en proposition kan tas fram och lämnas till riksdagen för beslut. I sådana sammanhang kan regeringen tillsätta en särskild utredare eller en kommitté som ska utreda frågan.
I samband med att regeringen tillsätter en offentlig utredning lämnar den ett så kallat kommittédirektiv till utredaren eller ordföranden i kommittén. Kommitté- direktiven innehåller riktlinjer för utredningsarbetet och publiceras fortlöpande i Regeringskansliets rättsdatabaser.”
Arbetet med att utarbeta direktiv följer en ordning, som länge tillämpats inom Regeringskansliet.
Ansvaret för att utarbeta direktiv ligger på det statsråd, vars departement har ansvar för sakfrågan. Inom departementet tar man fram ett utkast, som sedan ”delas” till de olika departementen och berörda myndigheter för synpunkter. Underhandskontakter förekommer med andra berörda, t.ex. företrädare för en region, för att få synpunkter och för att förankra uppläggningen av uppdraget. Samråd kan också ske om valet av utredare eller ordförande. Efter dessa kontakter skrivs slutligen direktiven, som sedan läggs fram till regeringen för beslut.
När det gäller parlamentariska utredningar som t.ex. Stockholmsberedningen, nominerar respektive partigrupp i riksdagen sina representanter. Därefter utser regeringen dessa formellt. Ordförande utses av regeringen.
Inför de förhandlingar, som denna rapport behandlar, har direktiven utarbe- tats i enlighet med denna arbetsordning, men med olika bredd på förankringen.
Avsikten att tillsätta den utredning som ledde fram till Hörjelöverenskommel- sen annonserades i en proposition tidigare samma år som Hörjel utsågs till förhandlings- och utredningsman. I princip redovisades direktiven för arbetet redan då. Förordnandet av Hörjel föregicks av underhandskontakter mellan regeringen och företrädare för Stockholms stad och den övriga regionen.
Beslutet om den utredning, som Sträng nästan 20 år senare fi ck leda, kom efter en framställning till regeringen från landstinget om att få omförhandla Hörjelöverenskommelsens villkor för pendeltågtrafi ken. Inom Regeringskansliet var man medveten om att SJ skötte pendeltågtrafi ken så dåligt att det kunde vara motiverat att intervenera. SJ hade usel ekonomi och ansåg sig inte få full ersättning för alla sina kostnader för pendeltågtrafi ken. Riksdagen hade fattat beslut om nya principer för trafi khuvudmännens ersättning till SJ för köpta tågtrafi ktjänster. Också detta kunde motivera en omförhandling. Det var mot denna bakgrund som kommittédirektiven utformades.
Det huvudsakliga innehållet i direktiven till Dennis diskuterades vid överlägg- ningar mellan regeringen och representanter för de tre storstadsregionerna. Regeringen bedömde att statliga förhandlingsmän skulle kunna fungera som katalysatorer och få regionernas politiker att enas om transportpolitiska
40408_Inlaga 99
utvecklingsprogram. Politikerna i regionen ställde sig positiva till ett sådant initiativ. De hade goda erfarenheter av tidigare statliga förhandlingsmän och ville gärna få närmare kontakt med regeringen för att diskutera ökade statliga ekonomiska anslag till trafi kåtgärder.
Upprinnelsen till Stockholmsberedningen var en diskussion mellan social- demokraterna i Stockholms stad och län och Näringsdepartementet om att tillsätta en kommitté för att bryta det dödläge som uppstått sedan Dennisöver- enskommelsen upplösts. Regeringen valde att tillsätta en parlamentarisk beredning, efter modell av försvarsberedningen, i stället för en traditionell kommitté. Till skillnad från denna fi ck Stockholmsberedningen en begränsad tid för sitt arbete.
Innehållet i direktiven till den pågående förhandlingen om Stockholms infrastruktur (Cederschiöld) redovisades i en tidningsartikel undertecknad av de borgerliga partiledarna. Förankringen av innehållet var begränsad till den inre regeringskretsen. Direktiven utarbetades av Näringsdepartementet efter informella samråd med företrädare för regionen.
Vid valet av förhandlingsman eller kommittéordförande har stor vikt alltid lagts vid att fi nna en person med stor integritet, respekterad i alla läger och med bred erfarenhet av politiskt arbete på hög nivå. Ofta har förhandlingsmannen också varit väl förtrogen med sakförhållandena och haft ett stort kontaktnät genom sina tidigare arbeten eller regeringsuppdrag. Alla förhandlare i denna rapport har varit män, förutom en av de två biträdande förhandlarna i den pågående förhandlingen.
Förhandlare eller medlare
Det kan också vara värt att notera terminologin vid förordnandena av förhand- lingsmännen.
Hörjel utsågs till förhandlings- och utredningsman, Sträng till särskild utredare, Dennis till förhandlare, Sundling till ordförande och Cederschiöld till chefsförhandlare.
En intressant fråga är vilken roll förhandlaren egentligen har. Är han en
företrädare för den ena parten, staten, eller är han en medlare mellan staten
och den andra parten, i dessa fall någon eller några aktörer i regionen? Hörjel och Sträng var i hög grad förlikningsmän, men i deras uppdrag fanns också inslag av förhandling mellan staten och regionen. Det kan inte uteslutas att de ibland gick statens ärenden och var återhållsamma med att föreslå ökat statligt ekonomiskt ansvar för de åtgärder som förhandlingarna ledde fram till. Båda föreslog slutligen ändå väsentliga bidrag från staten, som i vissa avseenden inne- bar nya principer för den ekonomiska ansvarsfördelningen.
Dennis har själv beskrivit att han upplevde sig vara en katalysator med uppgift att hjälpa parterna fram till en uppgörelse. Han såg sig inte som statens
40408_Inlaga 100
representant i den förhandling som ledde till uppgörelsen som bär hans namn. Därtill var hans mandat alltför begränsat även om direktiven gav honom fria händer att välja arbetsform. Han skrev inte heller under överenskommelsen, vilket de tidigare förhandlarna gjort.
I praktiken var Hörjel, Sträng och Dennis huvudsakligen förhandlare, i Hörjels och Dennis fall med inslag av utredare. Sträng agerade främst som
medlare och förlikningsman mellan två parter som hade misslyckats med att
komma överens. Stockholmsberedningen hade tydliga utredningsuppdrag och sökte politisk enighet om hur storregionens transportsystem skulle utvecklas. Cederschiölds huvuduppdrag är att förhandla fram en överenskommelse med landstinget och kommunerna i Stockholms län samt att, enligt ett tilläggsdirek- tiv, förhandla med lokala och regionala aktörer också utanför länet.
40408_Inlaga 101
40408_Inlaga 102
Syftena med Hörjel- och Strängförhandlingarna har varit mycket tydliga och preciserade. Hörjel skulle samordna kollektivtrafi ken i länet och Sträng skulle träffa en ny överenskommelse mellan SJ och landstinget om pendeltågtrafi ken. Direktiven till Dennis, Stockholmberedningen och Cederschiöld har varit mer generellt formulerade.
Dennis skulle föreslå åtgärder i trafi ksystemet för att förbättra miljösituationen, öka tillgängligheten och skapa bättre förutsättningar för regionens utveckling. Stockholmsberedningen skulle utveckla transportsystemet på ett för regionen och hela landet miljömässigt, socialt och samhällsekonomiskt hållbart sätt. Begreppet hållbart hade under 1990-talet kommit att användas allt mer och detta fångas därför upp i direktiven.
I direktiven till Cederschiöld anges syftet vara förbättrad miljö och tillväxt. Sambandet mellan ett effektivt och attraktivt transportsystem och den ekonomis- ka och sociala utvecklingen hade lyfts fram redan under 1980-talet i fl era statliga och regionala utredningar. Enda skillnaden sedan Dennis direktiv är egentligen att tillväxtmålet ges lite olika språkdräkt och får olika framskjuten plats i direktiven.