Inledning
Under våra fältarbeten talade poliserna ofta om lagen och dess begränsningar och möjligheter för den inre utlänningskontrollen. Gång på gång relaterade poliserna till lagen som en yttre förklarande ram kring arbetet. Regelverket utgjorde därmed, som vi uppfattade det, ett viktigt redskap för poliserna när de skulle hantera balansen mellan å ena sidan politiken som ska verkställas effektivt i bemärkelsen att människor som inte har rätt att vistas i landet avvisas och å andra sidan beaktandet av rättsstatliga ideal. Lagstiftningen kan betraktas som en brygga mellan dagligt polisarbete och de rättsstatliga ideal som ska finnas med i all rättsanvändning.
Föreliggande kapitel har två syften. För det första att ge en beskrivning av
Schengensamarbetet och för det andra att problematisera regelverket som rör inre
utlänningskontroll. Vi redogör för innehållet i relevanta dokument och rättskällor och lyfter
fram polisernas egna tolkningar av riktlinjerna (jmf Lundberg 2001: 73). Rättskällorna illustrerar därmed hur de frågor som rätten reglerar är tänkta att handha s i praktiken. Detta innebär att vi i detta kapitel delvis anlägger ett rättsdogmatiskt perspektiv, där en
systematisering och tolkning av rätten är målet (Frändberg 1984: 65; Peczenik 1995b: 33). Vårt syfte är emellertid inte, såsom många rättsdogmatikers, att vidareutveckla rätten på så sätt att vi ger förslag på lagändringar och/eller -förbättringar.43 Vi har snarare valt att lyfta fram dimensioner av gråzoner, något som i förlängningen i och för sig kan leda till
lagändringar. Att ge konkreta förslag på hur lagen bör ändras ligger dock utanför ramarna för denna studie.
Sammanfattningsvis kan kapitlet ses som en produkt av vår mångvetenskapliga ansats, i det att vi kombinerar en juridisk metod med en bredare sociologisk dimension genom att sätta in rätten i sitt sociala sammanhang. Som vi ser det ger den juridiska metoden uttryck för de i en bestämd politisk ordning beslutade sätt på vilka inre utlänningskontroll är tänkta att gå till.
43
Frändberg menar, med anknytning till detta, att rättsdogmatikens huvuduppgift är att erbjuda bättre versioner av rättens viktigaste delar samt därutöver att skapa en egen rättsbildning på de områden där rätten är obefintlig, men där det finns ett samhälleligt behov av rättslig reglering (Frändberg 1984: 65ff). En ambition är att kapitlet ska kännetecknas av den helhetsbild som kan karakterisera modern rättsvetenskap. Peczeniks tankar har varit centrala, då han menar att en modern rättsvetenskap inte bör nöja sig med att beskriva rättsfall och förarbeten
Här finns ett omfattande material att utgå ifrån, i form av olika komp letterande och ibland motstridiga regelkomplex. Det sätt på vilket lagen de facto tolkas och tillämpas kommer till uttryck i det praktiska polisarbetet.
Kapitlet är indelat in i tre huvudavsnitt. Inledningsvis, i ”Schengenregelverket”, återknyter vi till den politiska och samhälleliga kontext inom vilken poliserna utför arbetet. I avsnittet ”En juridisk definition” redogör vi för relevanta lagrum och andra rättskällor som på olika sätt påverkar tillvägagångssättet för den inre utlänningskontrollen. Vi utgår från Utlänningslagen 5:6 som handlar om inre utlänningskontroller och försöker sedan bena upp formuleringarna och tolka dessa utifrån relevanta dokument. I ”Omständigheternas betydelse” behandlas andra faktorer – alla aktuella med anledning av Schengenmedlemskapet – som påverkar polisernas tillämpning av lagen, såsom var mötet med den enskilde tar plats, hur samarbetet med andra myndigheter ser ut samt den tekniska utvecklingen. Kontinuerligt i kapitlet får de PM vi studerat illustrera hur inre utlänningskontroll kan gå till.
I huvudsak bygger kapitlet på följande referenser: Proposition 1997/98:42,
Schengensamarbetet; Proposition 1997/98:58, Amsterdamfördraget, Proposition 1999/2000:
64, Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen; 1996; Ds 1997: 38, Sveriges anslutning till Schengensamarbetet; SOU 1997:128, Verkställighet och kontroll i
utlänningsärenden; SOU 1997:159, Ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa; Proposition 2001/2008:8, Nicefördraget; SOU 2002:69, Människosmuggling och offer för människohandel; SOU 2003:83, Verkställighet vid oklar identitet m.m.; Direktiv
2003:83, Personkontroll vid yttre och inre gräns.
Schengenregelverket
Bakgrund
En fri marknad med fri rörlighet för personer, tillsammans med fri rörlighet för varor, tjänster och kapital, är en grundsten och målsättning i EU:s regelverk. Gränserna har också tagits bort i många hänseenden, till exempel vad gäller den gemensamma arbetsmarknaden och fri etableringsrätt. Däremot har kont rollen av personer vid gränserna mellan medlemsländerna visat sig vara svårare att avskaffa. En viktig orsak till varför EU inte har blivit ett område med
fri rörlighet för personer, är att samarbetet avseende bland annat det rättsliga och polisiära området ännu inte har genomförts fullt ut (se Kornø Rasmussen 1996: 156). En svår fråga att enas kring, har gällt hur kontrollen av så kallade tredjelandsmedborgare ska utföras. Det var för att kringgå dessa tvister och driva på EU:s målsättning att skapa ett område med fri rörlighet som Frankrike, Tyskland, Belgien, Luxemburg och Holland i mitten av 1980-talet beslöt sig för att på egen hand ta bort gränskontrollerna (Mårtensson mfl 1999: 10f).
1984 beslöt Frankrike och dåvarande Västtyskland sig för att underlätta gränspassagerna mellan de två länderna. Strax därefter förklarade Belgien, Holland och Luxemburg att de ville ansluta sig till överenskommelsen. Överläggningar mellan de fem länderna resulterade 1985 i ett avtal som ingicks i gränsstaden Schengen i Luxemburg och därför benämns
Schengenavtalet. Parterna ville påskynda genomförandet av fri rörlighet för personer inom det dåvarande EG. Detta genom att successivt avveckla tull- och poliskontrollerna vid de
gemensamma gränserna för att ersätta dem med förstärkt bevakning vid det gemensamma områdets yttre gränser samt genom att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet var således ett separat mellanstatligt avtal utanför EG (Mårtensson mfl 1999: 10).
Den 19 juni 1990 undertecknades en tillämpningskonvention till Schengenavtalet med bestämmelser om det praktiska genomförandet av avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder. Tillämpningskonventionen, i fortsättningen kallad Schengenkonventionen, började tillämpas 1995 mellan de sju medlemsländer som då anslutit sig (förutom grundarna också Spanien och Portugal). Det är denna
Schengenkonvention som i sina 142 artiklar innehåller de viktigaste reglerna för samarbetet.
Idag deltar även Italien, Grekland, Österrike, Danmark, Finland och Sverige fullt ut i samarbetet. Danmark får inom ramen för Europeiska unionen välja om det ska tillämpa alla nya beslut som fattats på grundval av Schengenregelverket eller inte. Island och Norge är anslutna ge nom ett särskilt samarbetsavtal som innebär att de, till skillnad från de övriga medlemsländerna, inte har någon rösträtt.
Irland och Storbritannien är inte Schengenmedlemmar, men i enlighet med ett protokoll till Amsterdamfördraget kan dessa länder helt eller delvis omfattas av Schengenregelverkets bestämmelser. Storbritannien begärde i mars 1999 att få delta i de delar av samarbetet som rör det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaternas polis- och rättsväsenden, kampen mot narkotika och SIS. I maj 2000 fattade rådet beslut i frågan. I juni 2000 och november 2001 begärde Irland att få omfattas av vissa delar av Schengenregelverket, bland annat alla bestämmelser rörande genomförandet och driften av SIS. Rådet godkände Irlands begäran i februari 2002.
Amsterdamfördraget och Dublinkonventionen
EU-toppmötet i Amsterdam i juni 1997 innebar en vändpunkt för Schengensamarbetet. Där beslutades bland annat att Schengensamarbetet skulle integreras i EU:s struktur. Resultatet, det så kallade Amsterdamfördraget, trädde i kraft den 1 maj 1999 och det innebar att
Schengenstaterna fortsätter sitt samarbete på samma sätt som tidigare, med skillnaden att detta nu sker inom ramen för EU-strukturen. Eventuellt kan integreringen i EU:s struktur ses som ett tecken på att Schengen går mot den överstatlighet som i olika sammanhang tenderar att känneteckna EU.44 Sannolikt fortsätter utvecklingen i den här riktningen i samband med att kampen mot terrorism blir mer internationell. För EU:s framtida medlemsstater innebär Amsterdamfördraget att de måste acceptera principen om den fria rörligheten för alla som befinner sig lagligt inom Schengenområdet (Monar 2000: 22).
De flesta delarna av Schengenregelverket, på grund av att de handlar om polisiärt samarbete, ligger kvar under den så kallade tredje pelaren i EU:s struktur.45 När det gäller själva
tillämpningen av regelverkets grundläggande idé, sker denna fortfarande med enhällighet i den Europeiska unionens råd (samtal med kriminalinspektör på det svenska Sirenekontoret, onsdagen den 10 mars 2004). EU-utvidgningen (maj 2004) innebär inte automatiskt att de 10 nya medlemmarna i EU också blir medlemmar i Schengen, även om de måste
godkänna hela Schengenregelverket och alla övriga åtgärder som vidtagits av institutionerna på grund val av detta. Innan de kan bli operativa medlemmar måste de leva upp till
44 Konsekvenserna av Amsterdamfördraget och Nicefördraget framgår närmare av prop 1997/98:58 resp
2001/2002:8.
45
EU:s institutioner ersätter de institutioner som har upprättats med anledning av Schengensamarbetet. Vissa frågor som hittills har sorterat under tredje pelaren har förts över till första pelaren i syfte att fastställa den rättsliga grunden för de bestämmelser som utgör Schengenregelverket. Kvar i tredje pelaren är straffrättsligt
Schengensamarbetets krav på bland annat en effektiv yttre gränskontroll. Medborgare i dessa länder kommer att få rörelsefrihet inom Schengenområdet under de tre månader som gäller idag (samtal med kriminalinspektör på det svenska Sirenekontoret, onsdagen den 10 mars 2004).
Även Dublinkonventionen har klara beröringspunkter med Schengensamarbetet.46
Dublinkonventionen slår fast den så kallade första asyllandsprincipen. Denna innebär att om en person flyr från sitt hemland, ska hon eller han söka asyl i det första land som personen kommer till, förutsatt att det landet anses vara säkert för asylsökande. Konventionen
innehåller också bestämmelser om utväxling av information som är nödvändig för att etablera asylsökandes identitet (Dublinkonventionen artikel 15).
En konsekvens av svårigheterna med att fastställa asylsökandes resväg, är dataregistret Eurodac som togs i bruk den 15 januari 2003 (Mathiesen 1997: 69f; Europa-Posten, 4/2001: 4; Magazin Direkt 1/2003: 5). I den centrala databasen lagras fingeravtryck från alla över 14 år som söker asyl i något EU- land eller Norge eller Island samt från vissa andra medborgare från tredje land. Fingeravtryck i databasen skall kunna jämföras med fingeravtryck som överförs från en medlemsstat i syfte att underlätta prövningen av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om asyl. Den centrala databasen är placerad i Luxemburg och förvaltas av Europeiska gemenskapernas kommission. För Sveriges del är det
Migrationsverket som är uppkopplad till Eurodacsystemet. En referensgrupp ska se till att reglerna följs. Datainspektionen är Sveriges representant i den gruppen (Magazin Direkt 1/2003: 5).
Här ska också nämnas det speciella samarbetsavtal som slutits mellan Sverige och Danmark rörande polisiärt samarbete i Öresund, som gäller utöver Schengensamarbetet och som kompletterar Schengenavtalet i Öresundsregionen (se prop 1999/2000:64: 43ff; prop
2003/04:111: 41). Enligt detta avtal får den ena statens poliser som befinner sig på den andra
samarbete och polissamarbete för förebyggande och bekämpande av brott, däribland den inre utlänningskontrollen.
46 Ett mål med Dublinkonventionen är att asylsökande inte skickas runt mellan olika länder, vad som brukar
kallas ”refugees in orbit”, utan att någon tar ansvar för att behandla deras asylansökan. Ett annat officiellt mål knutet till detta är att få slut på vad staterna kallar ”asylshoppingen”, med vilket menas att människor åker runt till olika länder för att söka asyl. Det finns ingen rättighet att själv välja vilket land man vill söka asyl i. Den 1 september 2003 ersattes Dublinkonventionen av Dublinförordningen, som gäller som lag i Sverige (rådets förordning (EG) nr 343/2003). Nyheterna är bland annat att asylprocessen ska förkortas och att det ska bli lättare att återförena familjer.
statens territorium på Öresundsförbindelsen förfölja en misstänkt person (jmf artikel 41 i Schengenkonventionen). Vidare finns det sedan december år 2001 ett avtal mellan
Skåne- och Köpenhamnspolisen om polisoperativt samarbete samt ett avtal mellan Sverige, Norge och Finland om gränsöverskridande övervakning och förföljande. Båda är tänkta att komplettera Schengenkonventionens bestämmelser (prop 2003/04:111: 41).
Organisation och regelverk
Schengens rege lverk består av det ursprungliga Schengenavtalet, Schengenkonventionen samt senare anslutna staters anslutningsavtal respektive samarbetsavtal för Island och Norge som inte är medlemmar i EU. Genom ett protokoll till Amsterdamfördraget har Schengenområdet, som nämnts ovan, införlivats i EU:s rättsliga och institutionella struktur. Detta innebär bland annat att den verkställande kommittén har ersatts av Europeiska unionens råd, bestående av medlemsländernas ansvariga ministrar. De flesta beslut som fattas nä r det gäller
Schengenfrågorna är av föreskriftskaraktär, det vill säga de riktar sig till staterna och deras myndigheter och inte till enskilda personer, även om enskilda indirekt kan komma att beröras. Ett exempel på det senare är besluten om för vilka länders medborgare viseringsplikt skall gälla. Besluten måste omsättas i interna regler i varje medlemsstat för att de ska få ett genomslag nationellt.
Schengenavtalet och tillämpningskonventionen är i stor utsträckning ramkonventioner som fylls med konkret innehåll genom de tillämpningsföreskrifter som successivt antas av
Europeiska unionens råd. En stor del av tillämpningsföreskrifterna avser tekniska detaljer och rör så kallade ”best practices” vilket är beskrivningar av hur de olika länderna har utvecklat den interna organisationen kring Schengenbestämmelserna. Bland annat ges råd kring hur datasäkerheten kan utvecklas på bästa sätt (Council of the European Union 2002: 28f). En del av tillämpningsföreskrifterna är hemligstämplade, till exempel handboken som preciserar hur kontrollerna vid de yttre gränserna ska genomföras. Denna handbok ska de nationella
myndigheterna arbeta utifrån (Mårtensson mfl 1999: 8, 13).
I stora drag kan sägas om Schengenkonventionen att den innehåller bestämmelser som behandlar avskaffandet av personkontroller vid de inre gränserna och personers rörlighet, bestämmelser som reglerar passerandet av inre och yttre gränser, viseringar, polissamarbete och rättsligt samarbete, dataskydd, samarbete om narkotikabekämpning, villkor för
utlänningars rörelsefrihet samt bestämmelser om inresa. I detta sammanhang konstaterar flera forskare att det är en restriktiv flyktingpolitik som blir den rådande i Europa (Kornø
Rasmussen 1996: 157; Mathiesen 2000a: 53; Geddes 2003: 4, 22, 130).
Till konventionen är även kopplad en slutakt, ett protokoll och en gemensam förklaring av ministrar och statssekreterare. I denna förklaring av ministrar och statssekreterare framgår bland annat att Schengenstaterna särskilt skall bemöda sig om en harmonisering av
arbetsmetoderna för kontroll och bevakning av gränserna i samband med genomförandet av Schengenkonventionens enhetliga principer för yttre gränskontroll.
Schengenkonventionen stadgar att medlemsstaterna antar föreskrifter om skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna handlingar (artikel 2.3). Vidare fastslås att staterna ska föreskriva att utlänningar (såväl Schengenmedborgare som befinner sig i ett annat Schengenland som tredjelandsmedborgare) ska anmäla sin vistelse i en Schengenstat senast tre arbetsdagar efter inresan (artikel 22) och att de ska utföra
hotellkontroll (artikel 45).47 Konventionen är oklar vad gäller skyldigheten att kontrollera utlänningar inne i respektive medlemsstat. Det finns inte något uttalat krav på att ha så kallad inre utlänningskontroll. Å ena sidan är det upp till varje stat att utveckla inre
utlänningskontroll, å andra sidan ska utlänningar anmäla sig själva (Kornø Rasmussen 1996: 157).
Inre utlänningskontroll efter Schengen
Den 25 mars 2001 blev Sverige operativ medlem i Schengen och deltar därmed fullt ut i samarbetet.48 Det grundläggande syftet med den inre utlänningskontrollen är så gott som oförändrat från tidigare: Verksamheten ska leda till att människor som inte har rätt att vistas i landet avvisas. Sedan Schengeninträdet finns det dock ett större krav på effektivitet och att
47
En tredjelandsmedborgare som bara har visum för ett land, får bara vistas där. I artikel 233 i
Schengenkonventionen fastställs att en utlänning som inte uppfyller villkoren för en kortare vistelse på någon av Schengenstaternas område utan dröjsmål ska lämna Schengenområdet.
48 Det svenska operativa medlemskapet i Schengen föregicks av en särskild prövning, genomförd av de övriga
medlemsländerna. Prövningen rörde sig dels om en skriftlig granskning av handlingsplaner och regelverk, dels om fysiska inspektioner på plats (Magnusson i Svensk Polis 8/2000: 5; Lambert i Polisavis 1/01: 8f). Sverige ansökte om anslutning till Schengensamarbetet i juni 1995 och i december 1996 undertecknades avtalet om Sveriges anslutning. Eftersom det svenska regelverket erfordrade anpassning, tillsattes 1997 16 stycken arbetsgrupper med olika inriktningar. I arbetsgrupperna ingick representanter från olika myndigheter som på ett eller annat sätt kunde komma att beröras av gränskontrollarbetet, till exempel Polismyndigheten, Tullen, och Kustbevakningen. Våren 1998 ratificerade riksdagen Sveriges anslutning till Schengensamarbetet och nödvändiga förberedelseåtgärder kunde påbörjas (prop 1997/98:42).
poliser tar hänsyn till begärda åtgärder enligt SIS-slagning (se nedan under
”Omständigheternas betydelse”). Eftersom personkontrollen vid de inre gränserna upphör, måste denna till en del ersättas av andra kontrollåtgärder, bland annat ”en effektivare inre utlänningskontroll”. Det talas om den nya effektivare utlänningskontrollen som en
”kompensatorisk åtgärd”. Det sistnämnda har särskild betydelse mot bakgrund av att det uppskattas uppehålla sig omkring ”två miljoner illegala utlänningar” inom Schengenstaterna49 (prop 1997/98:42; RPS mfl 2000: 49).
Vilka åtgärder har vidtagits för att göra verksamheten mer effektiv? Arbetet med inre utlänningskontroll har prioriterats, inte i form av ekonomiska resurser, men i termer av de utbildningsinsatser som genomförts. För poliser innebär riktlinjerna som gavs under
utbildningarna att de måste försöka lära sig till exempel att identifiera en ”illegal invandrare” samt att göra SIS-slagningar. Frånvaron av ökade personella och ekonomiska resurser i kombination med högre krav på ett effektivt arbete, ställer i detta sammanhang den enskilde polisen inför svåra avvägningar. Framförallt måste hon eller han effektivisera sitt arbete genom att öka antalet genomförda ingripanden och kontroller, och samtidigt inte missbruka de lagar och principer som fastslagits för polisarbetet. Balansgången mellan att göra så många ingripanden att arbetet framstår som effektivt och att beakta på vilket sätt rättsstatliga ideal kan förverkligas, blir i detta sammanhang uppenbart.
Enligt utredningen Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128) bör den inre utlänningskontrollen bli en mer naturlig del av polisers arbete sedan Schengeninträdet (SOU 1997:128: 116). Eftersom det inte anses vara möjligt att ge alla poliser de speciella kunskaper som behövs inom till exempel utlänningsrätten och Schengenkonventionen eller när det gäller utländska dokument, har verksamheten organiserats på ett för Polisen i varje område lämpligt sätt.
När vi vid ett intervjutillfälle diskuterade hur arbetet har effektiviserats, uttryckte en polis att personal på vissa utlänningsrotlar gör ”reklam” för sin verksamhet bland poliser som har
andra uppdrag. I takt med detta arbete har inre utlänningskontroll med största sannolikhet ökat, menade denna polis.
49
Åsikterna om hur många människor som kan förmodas befinna sig utan tillstånd inom Schengenområdet varierar kraftigt. Under våra fältarbeten fick vi vid olika tillfällen uppskattningar på att alltifrån 3 till 20 miljoner människor befinner sig utan tillstånd inom Schengenområdet.
I detta sammanhang kan också beröras hur Polisen mäter verksamheten med inre utlänningskontroll. I Malmö förs sedan början av år 2003 viss statistik över antale t
genomförda inre utlänningskontroller. Enligt uppgift från en tjänsteman på utlänningsroteln där, rör det sig om ungefär 220 kontroller varje månad varav hälften baseras på tips och
hälften görs spontant. Man för dock i princip ingen statistik över hur många av de genomförda kontrollerna som leder till avvisning eller andra åtgärder. Detta med hänvisning till att det skulle vara alltför tidskrävande (intervju med chef för utlänningsrotel, den 22 oktober 2003).
Generellt gäller för den inre utlänningskontrollen att den sedan Schengeninträdet, liksom tidigare, ska bedrivas så att kontrollerna företrädesvis genomförs i samband med andra typer av polisarbete. Detta har, enligt RPS, att göra med viljan att minimera eventuella känslor av obehag för den individ som utsätts för kontrollen (RPS hemsida samt RPS mfl 2000: 51 och JO-beslut dnr 4145-1993). Under våra fältarbeten framkom det att inre utlänningskontroll är på väg att bli en mer naturlig del av polisers allmänna arbete. Huvudansvaret för
verksamheten ligger fortfarande i praktiken på utlänningspoliserna. Enligt poliserna som vi träffat på fältarbetena har det också skett en ökning vad avser samverkan mellan
utlänningspolis och till exempel trafikpolis, för att arbetet ska kunna effektiviseras (jmf Flyghed 2000: 188).
När tanken om en inre utlänningskontroll har väckts hos en polis vid exempelvis en trafikkontroll, kan en successiv övergång ske som leder in på en inre utlänningskontroll.