Inledning
Denna studie har en kvalitativ ansats, vilket innebär att vi på djupet försöker belysa olika aspekter av polisers rättsanvändning och vad denna rättsanvändning får för konsekvenser. Innan vi redogör för insamlandet av vårt empiriska material klargör vi våra förhållningssätt till empiri och teori.
I ett större perspektiv ansluter vi oss till den norske sociologen Pål Repstads tankar om vad som är god forskningsetik. Han menar att studier som stimulerar till självförståelse och reflekterande handling är bättre än studier som verkar handlingsförlamande och att den förstnämnda typen uppstår genom en nyanserad analys (Repstad 1988: 77). Alvesson och Sköldberg lyfter fram vikten av förståelse snarare än vilja att ”fastställa sanningar”. Empir isk forskning präglad av reflektion kan betraktas som väl genomtänkta utsnitt ur ”verkligheten” och ge ett viktigt underlag till kunskapsbildning (Alvesson och Sköldberg 1994: 12). Som vi ser det förutsätter en problematisering av det djupgående slaget ett relativt väl avgränsat empiriskt fält, i vårt fall polisarbete med inre utlänningskontroll.
Vårt vetenskapliga förhållningssätt kan sammanfattas enligt följande:
• Forskningsprocessen utgör en (re-)konstruktion av den sociala omvärlden där forskaren samspelar med sin omgivning och skapar bilder. I dessa processer är delarna beroende av helheten och omvänt. Vi försöker i avhandlingen att tydligt redogöra för hur våra tolkningar och bilder har vuxit fram. I detta sammanhang har vi låtit teori och empiri komplettera varandra, utan att ge den ena ett självklart företräde. Genom upplägget av studien visar vi hur specifika områden och verksamheter är relaterade till, beroende av och samspelar med kontextuella aspekter, och omvänt.
• Mening skapas, framträder och kan bara förstås i en kontext. All förståelse förutsätter eller bygger på en förförståelse. I avhandlingen utgörs kontexten mycket av
Schengen, sett utifrån polisernas perspektiv och, om vi utgår från oss själva, av IMER- förförståelsen. Vi har i viss utsträckning också försökt att förstå polisers förförståelse.
• Varje tolkning föregås av vissa förväntningar eller föreställningar. Detta
sammanhang strävat efter att tydliggöra våra utgångspunkter som forskare. Under forskningsprocessen diskuterade vi sinsemellan fälterfarenheter och intryck för att kontinuerligt få klart för oss vilken betydelse våra förväntningar och vår förförståelse kunde ha i olika situationer.
Ovannämnda punkter måste ses i ljuset av att vi som forskare, liksom poliserna som vi studerar, är en del av vår tids ”sanningar” och således själva en del av fältet vi studerar. Det finns ingen privilegierad utsiktspunkt från vilken världen framträder ren från utgå ngspunkter eller förutbestämda meningar. Samhällsvetenskapen är inte objektiv i den bemärkelse att forskningsresultaten kan betraktas som absoluta sanningar. Detta eftersom vi präglas av forskningstraditioner, den politiska, sociala och kulturella miljön som omger oss samt vår egen formade personlighet. Man kan dock tala om objektivitet kopplat till
undersökningsproceduren det vill säga till saklighet och öppenhet i framställningen, bland annat när det gäller värderingar som är avgörande i forskningen (Holme och Solvang 1997: 329f).
All forskning handlar om val. De data man samlar in är beroende av valda teoretiska
utgångspunkter och det problemområde man är intresserad av. En relevant fråga är också hur ett material angrips. Kvalitativ metod kan ta sin ut gångspunkt i olika förhållningssätt, varav ett går ut på att först precisera den teoretiska utgångspunkten noga för att sedan belysa ett fenomen. Alternativt närmar sig forskaren först forskningsområdet så öppet som möjligt och utan preciserade frågor. Tillsammans med de inblandade växer sedan frågor och mönster fram (Tebelius 1987: 123). Ett tredje alternativ innebär att forskaren erkänner teoretiska
”förföreställningar”, men utgår från empiriska material. Tidigare teori i litteraturen appliceras inte mekaniskt på enskilda fall, utan ger inspiration till att se mönster som ger förståelse (Alvesson och Sköldberg 1994: 42).
Vi har valt att tala i termer av en problematisering av ett intresseområde, där vi utifrån flera teoretiska perspektiv men också tillsammans med de inblandade, ökar kunskapen om den inre utlänningskontrollen och vad den innebär. Valen av metod för datainsamling representerar i vissa avseenden ett förståelseperspektiv av hur poliser själva upplever sin arbetssituation. Genom att samtala med poliserna fick vi till exempel en uppfattning om och förståelse för polisernas tankar om vissa fenomen (Bell 1995: 13f; Holme och Solvang 1997: 14; Widerberg 2002: 17). I huvudsak handlar studien emellertid om att öka kunskapen om polisers
handhavande av inre utlänningskontroll genom att kritiskt diskutera detta utifrån vetenskapligt etablerade begrepp (jmf Johansson 2000a: 81). Vår ambition har varit att alternera mellan inlevelse och distans för att få utrymme för reflektion. Polisernas yttranden och resonemang har gett upphov till tankar hos oss som vi sedan prövat mot vetenskapliga teorier och
polisernas egna erfarenheter. På detta sätt har erfarenheterna byggts upp till en kunskap (jmf Tebelius 1987: 124). Enligt Wallén är en sådan växelverkan mellan närhet och engagemang å ena sidan och distans i bemärkelsen teoriram/självuppfattning/metodisk medvetenhet å den andra, karakteristisk för kvalitativ metod (Wallén 1996: 75).
För studien som helhet gäller att vi arbetat med flera källor på olika nivåer och med olika utgångspunkter. Vi har samtalat med många personer – alltifrån erfarna åklagare som har arbetat med polisärenden i många år till enskilda poliser på olika nivåer inom organisationen liksom handläggare och internutredare. Detta för att få kunskap om verksamheten med inre utlänningskontroll och vad polisarbete betyder. Det är, mot bakgrund av detta, inte alltid lätt att exakt härleda våra tankar och resultat till en viss källa eller situation. Vi vill i detta hänseende peka på vikten av olika angreppssätt när det kommer till att ge kunskap om ett komplext fält. Genomgående gör vi en tolkning av materialet som studeras och låter olika perspektiv bryta mot varandra i texten (jmf Alvesson 1992: 65).
Detta gäller även för den sekundärlitteratur vi använder. Härvidlag har artikeln ”Issues of Gender in Teaching and Learning”, av psykologen Clinchy Blythe Mc Vicker, varit
inspirerande för oss. I artikeln diskuterar hon två typer av tänkande i den akademiska världen:
Separate knowing och connected knowing. ”Separate knowing” bygger på idén att
kunskapsutveckling främjas genom argumentation i bemärkelsen att argument stöts mot varandra på till exempel seminarier eller i papers. Detta sätt att bearbeta lärande dominerar, enligt Clinchy, den akademiska världen. ”Connected knowing” innebär istället att studenten eller forskaren när hon eller han vill förstå en text tänker med dess författare, snarare än mot. Hon uttrycker det på följande sätt:
She doesn’t try to evaluate the perspective she is examining; she tries to understand it. She does not ask whether it is right; she asks what it means. When she says, Why do you think that? She doesn’t mean what evidence do you have to that position? She is looking for the story behind the idea. The voice of separate knowing is argument; the voice of connected knowing is a narrative voice (Clinchy 1990: 64).
Denna approach menar Clinchy har svårt att vinna gehör inom den akademiska världen, men representerar helt enkelt ett annat, dock ej mindre värdefullt sätt, att förhålla sig till kunskap. Vi identifierar oss i vårt sätt att arbeta med beskrivningen av ”connected knowing”. Artikeln har därför varit ett stöd för vårt sätt att arbeta och förhålla oss i forskningsprocessen.
Empiriskt material
Föreliggande studie har en mångfacetterad empiri. Vi har försökt inhämta så mycket kunskap som möjligt om vårt ämnesområde och sedan belysa detta utifrån olika perspektiv. Detta är en metod som, enligt pedagogen Geo Karnung, lämpar sig väl för outforskade områden (Patel och Davidson 1994: 11; Karnung 2001: 21). Dessutom genererar denna typ av studie ofta intressanta frågor för framtida undersökningar (Patel och Tebelius 1987: 54; Patel och Davidson 1994: 11). Som en följd av vår prövande hållning har vårt syfte formulerats på ett relativt öppet sätt med utgångspunkten att arbetet som helhet sker genom en utforskande process (jmf Wallén 1993: 46; Patel och Davidson 1994: 11; Karnung 2001: 21f; Widerberg 2002: 13). Vår ambition har varit att få en så bred och relevant empirisk grund som möjligt att utgå ifrån i analysen. Förutom en redovisning av lagstiftning, rättsfall och andra rättskällor samt studier av skriftliga dokument, har vi arbetat med observation och samtal/intervjuer.
Våra fältstudier har syftat till att ge oss en uppfattning om vad inre utlänningskontroll betyder och kan innebära utifrån olika perspektiv. De problem som enligt vår mening präglar
verksamheten går endast delvis att förklara och belysa genom exempel från fältarbetena. Det är inte enbart hur poliser har valt att agera eller resonera i en viss situation, utan också de förutsättningar för och konsekvenser av polisers verksamhet med inre utlänningskontroll, som vi anser är intressanta att belysa. Verksamheten måste därför också förstås utifrån den
samhällspolitiska och historiska kontexten. Fältarbetena har framförallt gett oss en
helhetsförståelse av verksamhetens utförande i praktiken, samt av hur poliser resonerar kring detta arbete. Empirin fyller följaktligen inte funktionen att bevisa att poliser gör på ett eller annat sätt.
Delar av vårt empiriska material utgörs av juridiska källor. Genom att studera dessa identifierar vi vissa problematiska aspekter som i sin tur genererar svårigheter i polisers rättsanvändande. Med andra ord har det under arbetets gång blivit tydligt att det sätt på vilket
inre utlänningskontroll är tänkt att bedrivas enligt lagstiftningen, ur ett rättsstatligt perspektiv är så problematiskt att konkreta exempel från fältarbetena i vissa avseenden blir överflödiga. Mot bakgrund av vad som sagts ovan menar vi att våra empiriska material kompletterar varandra. Nedan beskrivs den bearbetning som gjorts av relevanta rättskällor och andra dokument. Slutligen resonerar vi kring fältarbetena och de etiska dilemman som vi konfronterats med under dessa.
Dokumentstudien
En del av det empiriska materialet är officiella dokument som utifrån ett brett perspektiv behandlar den inre utlänningskontrollen som polisverksamhet. De utredningar som
genomförts de senaste åren kring frågor om utlänningskontroll, berör aspekter av offentlig maktutövning, som kan hänföras till kravet på ett effektivt arbete i snäv bemärkelse och att människors rättigheter inte kränks. Syftet med vår beskrivning av dessa offentliga texter har varit att skapa en bild av de ramar inom vilka poliser ska arbeta i en demokratisk rättsstat. Utredningar och betänkanden som vi funnit relevanta för förståelsen av det konkreta tillvägagångssättet för den inre utlänningskontrollen används i denna framställning.
Efter varje utlänningskontroll skriver poliser som har varit i tjänst en kortare rapport kring de ingripanden som gjorts, vissa av dem i form av promemorior (PM). Vi har studerat samtliga promemorior som skrivits efter inre utlänningskontroller under år 2000 och fram till i juni år 2001 (cirka 500 stycken PM). Vi sorterade dem utifrån olika aspekter eller teman som vi fann intressanta för våra frågeställningar. Exempel på teman var platsen för kontrollen, huruvida den inre utlänningskontrollen var spontan eller baserad på tips och varfö r en person tipsade polisen samt vilken terminologi som användes i formuleringar skrivna av poliser. Frågor som låg till grund för vår studie av dessa PM är: Varför togs beslut om att göra en inre
utlänningskontroll? På vilket sätt genomfördes kontrollen? I vilken situation befann sig poliserna? Vilket resultat uppnåddes? Promemoriorna används för att komplettera våra fältarbeten och exemplifiera vad inre utlänningskontroll innebär. En intressant aspekt visade sig också bli vad som inte framgick av dokumentationen.
Vidare diskuteras den lagstiftning samt andra rättskällor som ska sätta ramarna för
typ av empiriskt material inte alltid bekant, varför det här kan vara lämpligt att förklara karaktären av rättskällor och juridisk metod.
Enligt Peczenik är rättskällor18 ägnade åt att förklara juridiska avgöranden, där man hänför anledningen till en viss handling till vad regelverket säger. Om det till exempel står i lagen att utlänningskontroller ska genomföras, kontrolleras de personer som poliser betraktar som utlänningar (jmf Peczenik 1995a: 206). Enligt Peczenik är rättskällor en förutsättning för att man ska kunna argumentera juridiskt, bland annat eftersom lagtolkningens kvalitet ökar om man tar i beaktande alla hjälpmedel som står till buds. Hänsynen till rättssäkerheten kräver dessutom att alla som tolkar lagen utgår från samma rättskällor (Peczenik 1995a: 246).19
I de fall vi funnit det relevant har vi påpekat huruvida poliser som vi samtalat med själva identifierat en viss rättskälla som viktig. Det sistnämnda mot bakgrund av att vi inplacerar juridiken i ett praktiskt perspektiv och tittar på det konkreta tillvägagångssättet. Rättskällorna ger uttryck för hur de frågor som rätten reglerar är tänkta att handhas i praktiken, inte
nödvändigtvis hur de handhas. Vi har genomgående vinnlagt oss om att spegla båda dessa aspekter i vad avser inre utlänningskontroll.
Lagen är den viktigaste rättskällan, vilket har att göra med den i Regeringsformen fastställda
ordningen att det är den demokratiskt valda riksdagen som skapar lagen. Dessutom har lagen vissa egenskaper som är viktiga ur rättsstatssynpunkt: Den innehåller generella
handlingsregler som anger vad som är tillåtet eller förbjudet och dess giltighet ska vara oberoende av utomrättsliga källor, varvid den erbjuder människor en relativt fast ram inom vilken de kan planera sina liv (Peczenik 1995a: 228). Såväl Polislagen (1984:387) som Utlänningslagen (1989:529) är rele vanta i vårt arbete, liksom de delar av Regeringsformen som berör mänskliga fri- och rättigheter samt internationella konventioner om mänskliga rättigheter som kodifierats i svensk lagstiftning. Allmänna principer som aktualiseras i all utövning av offentlig makt; legalitetsprincipen, likhetsprincipen och objektivitetsprincipen samt Polislagens 8 §, som slår fast allmänna principer för polisarbete, berörs också.
18
För en utförlig diskussion om begreppet rättskälla, se Peczenik 1995a: 206ff.
19
I vissa fall kan rättskälle- eller argumentationsprinciperna sättas ur spel om tillräckligt starka skäl finns (Peczenik 1995b: 30).
Sett utifrån den tänkta tillämpningen, är lagförarbeten den allt överskuggande rättskällan för svenskt vidkommande (Peczenik i SOU 1999:58: 17f). Om vi däremot ser till hur praktiskt polisarbete går till, bör prejudikatet nämnas först. Detta är ett avgörande i en högre
myndighets- eller domstolsinstans, till exempel utlänningsnämnden eller högsta domstolen, som fungerar som vägledning för framtiden. En anledning till att tidigare rättsavgöranden, framförallt i högsta instans, är vägledande i nya rättegångar är att detta bidrar till uniformitet och rättssäkerhet (Peczenik 1995a: 238). Rättsfallen är intressanta så till vida att de tar upp samhälleliga diskussioner i korta formuleringar i syfte att skapa fungerande definitioner. Som vi ser det, är domstolens formuleringar i praxisbildande beslut försök att hitta definitioner som går att använda, något som är nödvändigt för att lagen ska kunna tillämpas generellt. Det kan uttryckas så, att domstolen summerar samhälleliga diskussioner för att göra dem
verkningsbara i det juridiska systemet.
Vi har i denna studie med hjälp av databasen Rättsbanken sökt finna rättsfall från Högsta domstolen där polisers arbete med inre utlänningskontroll diskuterats, men inte hittat några avgöranden.20 Mot bakgrund av det knapphändiga material som vi fått fram genom våra sökningar efter rättspraxis, redogör vi detaljerat fö r sökningarna som genomförts. För att bredda undersökningen har vi letat efter fall där poliser dömts för olaga diskriminering vid annan typ av verksamhet än den inre utlänningskontrollen och fall där poliser dömts för tjänstefel som har varit relevanta för vårt syfte. Hur vi har resonerat framgår i kapitel åtta om mekanismer för rättsstatens förverkligande. Huruvida inre utlänningskontroll varit föremål för prövning är svårt att säga definitivt. I ett rättsfall nämns aldrig termen inre utlänningskontroll. Detta trots att den åtalade var en polis som sköt en man till döds under en inre
utlänningskontroll (Mål nr B 458-01, Jönköpings tingsrätt Dom 2001-11-12)21.
Den praxis som finns att tillgå avseende inre utlänningskontroll är främst JO:s uttalanden, vilka har en speciell karaktär. JO har inga befogenheter att ändra eller upphäva ett redan fattat myndighetsbeslut. En anmälan till JO kan dock medföra att sakfrågan får en kvalificerad juridisk bedömning som sedan kan utgöra ett ”rättesnöre för polisen och ge den enskilde om inte rättelse, så i vart fall upprättelse” (Norée 2000: 104). Under vissa förutsättningar kan JO
20
Rättsbanken består av ett 40-tal databaser som innehåller det mesta om lag och rätt. Bland annat författningar, riksdagstryck och myndighetspraxis. Ny information läggs in kontinuerligt av Domstolsverket, Riksdagen och EU-kommissionen med flera. Rättsbanken är idag den mest kompletta elektroniska källan med juridisk information i Sverige (http://www.mah.se, den 6 juni 2003).
21
också väcka åtal mot poliser som missköter sig. Vid våra fältarbeten framkom vid flera tillfällen att JO är den ombudsman som poliser anser sig ha att rätta sig efter då det gäller tillvägagångssättet vid inre utlänningskontroll. Vid ett par tillfällen benämndes JO som en
samtalspartner för poliser. De av JO och Justitiekanslern (JK22) behandlade ärendena i vilka den inre utlänningskontrollen diskuteras specifikt, har behandlats i den mån vi haft kännedom om dem.
I förarbetena utvecklas grunden för den aktuella lagstiftningen och här kan man utläsa
lagstiftarens intentioner när lagen skrevs.23 En anledning till att poliser bör beakta dessa är att lagen måste formuleras kort och i viss mån vara flexibel. Därför är en dialog med förarbetena viktig så att lagens ändamål kan utläsas. Dessutom kan det vara svårt att finna praxis och litteratur på det område som lagen omfattar på grund av den snabba lagstiftningstakten – förarbetena är ofta det som finns att tillgå vid lagtolkningen (Peczenik 1995a: 242f). Båda dessa aspekter kan vara komplexa att förhålla sig till för poliser, även om dem som vi talat med har hänvisat indirekt till dem. Poliserna utgår från den handbok (Nationella handboken) som Rikspolisstyrelsen (RPS) med flera utarbetat, vilken framförallt bygger på den av utrikesdepartementet publicerade skriften Sveriges anslutning till Schengensamarbetet (Ds 1997:38). Vad gäller inre utlänningskontroll diskuteras denna i övrigt i förarbetena till Utlänningslagen som antogs år 1989. Utöver detta berörs de delar av Polislagens förarbeten som är av relevans för utövandet av den inre utlänningskontrollen, samt direktiven till den senaste utredningen på området.
Doktrinen är den juridiska litteratur som systematiserar och tolkar gällande rätt (jmf Peczenik
1995a: 44, 262). I vårt arbete handlar det här om de kommentarer som olika forskare och
22
Polisen är liksom övriga statliga myndigheter underkastad rättslig tillsyn av såväl JK som JO, så det föreligger i teorin en överlappning mellan dem. Emellertid strävar båda myndigheterna efter att undvika dubbelutredningar. Det sker genom informella kontakter. Så snart som det uppdagas att en sak har anmälts till både JK och JO eller att båda myndigheterna till äventyrs överväger ett initiativ rörande samma händelse, brukar man komma överens om att endera JO eller JK utreder ärendet, medan den andra myndigheten skriver av det eller underlåter initiativ. Det skall också nämnas att JK:s utredningsverksamhet i anledning av anmälningar från allmänheten numera är synnerligen begränsad. Klagomålshanteringen, vad avser såväl polisen som andra myndigheter, är således numera huvudsakligen en uppgift för JO. Om emellertid JK gör en tillsynsutredning rörande till exempel polisen, är såväl befogenheterna som utredningsmetodiken i allt väsentligt likartade med JO:s (e-mail från kanslichefen på JO den 3 april 2002).
23 Förarbetena skrivs på olika stadier i lagstiftningsarbetet. Initiativet till en lagändring kommer antingen från
riksdagen eller från regeringen, varpå en utredare/utredning utses av regeringen, som får direktiv från
vederbörande departement. I Statens offentliga utredningar (SOU) publiceras sedan ett betänkande och resultatet av detta publiceras i departementsserien (Ds-serien). Betänkandet behandlas inom departementet och