Inledning
I samband med verkställighet av inre utlänningskontroll krävs, liksom vid all rättsanvändning, tolkningar som inkluderar delikata bedömningar av verkligheten. Det är alltid individuella personer med olika personligheter, värderingar och bakgrunder som verkställer lagen och dessa personer är alltid beroende av påverkan utifrån. Som en följd av att olika faktorer påverkar poliser, kan de aldrig tillämpa lagen exakt likadant i alla situationer.
Handlingsutrymmet är ett faktum. Detta behöver emellertid inte enbart betraktas som något negativt, vilket antas vara fallet ur ett snävt rättssäkerhetsperspektiv.
I detta kapitel tar vi upp olika faktorer som påverkar polisers överväganden i samband med
inre utlänningskontroller, kopplat till polisyrkets förutsättningar. Vi diskuterar även hur dessa står i relation till rättsstatliga ideal och effektivitet i arbetet.
Vi, liksom andra forskare, menar att det finns ett motsatsförhållande inneboende i polisers arbete, i denna avhandling uttryckt i termer av en spänning mellan effektivitet och rättsstatliga ideal. Samtidigt är effektivt polisarbete och ett arbete där poliser har rättsstatliga ideal som ett grundläggande rättesnöre, ömsesidigt beroende av varandra. Huruvida de båda kommer i konflikt eller förstärker varandra beror bland annat på vilken innebörd som läggs i begreppet effektivitet.
För att skapa en vidare förståelse av dagens Polis inleder vi kapitlet med att kort berätta om Polisens framväxt och funktion. I detta avsnitt framkommer även en bild av polisyrket samt vad som är utmärkande för den inre utlänningskontrollen som en del av Polisens verksamhet. Därefter diskuteras effektivitet, vad det innebär i polisverksamhet samt hur effektivitet mäts i arbetet. Olika organisatoriska och externa aspekter som kan påverka polisers arbete med inre utlänningskontroll tas sedan upp, vi kallar dem för vägvisare. Exempel är utbildningsinsatser, organisationsklimatet samt allmänheten. Slutligen ägnas ett avsnitt åt olika professionella faktorer såsom yrkeskultur. Denna del avslutas med en diskussion om vilket
handlingsutrymme och inflytande enskilda poliser har i arbetet. Kapitlet avrundas med en sammanfattande analys.
Polisens framväxt och funktion
Framväxten
Polisen är en aspekt av de moderna statsformationerna och skapades ursprungligen av stater för att skydda regeringens intressen och utveckling. Detta skedde i Västeuropa från och med sent 1600-tal fram till 1800-talet. Polisens främsta funktion var att kontrollera allmänheten och att kväva kollektiva oroligheter (Bayley 1994: 120; Reiner 2000: 7). Stater har monopol på att bestämma vad som är legalt våld, och våld och förberedelser för krig har ofta använts för att bygga upp dagens stater (Tilly 1975: 74; Flyghed 1992: 31f; Johansson 2000b: 287). Polisen växte fram ur militärväsendet och är tillsammans med Militären den institution som tilldelats rätten att med våld upprätthålla rådande maktförhållanden i samhället (Bayley 1990: 7, 103; Flyghed 2000: 163).
Genom den representativa demokratins införande under andra halvan av 1800-talet, växte gradvis en förändring i Polisens arbete fram i Sverige, liksom i övriga demokratiska länder. Polisen blev ansvarig för den breda allmänhetens säkerhet (jmf Bayley 1994: 120). Detta har kommit att innebära att verksamheten idag förväntas styras av kraven från medborgarna (jmf RPS 1992:2: 33). I slutet av 1800-talet omfattade den polisiära verksamheten fortfarande en mängd sysslor som dagens poliser inte befattar sig med. Brandväsende och renhållning, att se till att lösdrivare tog arbete samt kontroll av fattigvården är några exempel. Sedermera fördelades dessa på flera olika samhälleliga instanser vilket gjorde att Polisens uppgift renodlades till att huvudsakligen bestå av brottsbekämpning (Flyghed 2000: 163).
Fram till slutet av 1800-talet var det Militären, inte Polisen, som tog hand om inre oroligheter såsom upplopp bland folket. I och med industrialiseringen tvingades människor att flytta in till städerna, vilket innebar stora sociala förändringar som ledde till att protesterna involverade allt fler. Militären agerade kraftfullt och hänsynslöst vilket väckte hat bland folket och
militära ledare började tveka inför att agera i dessa sammanhang eftersom det kunde skada såväl Militärens anseende som statens legitimitet. Därför möttes oroligheter i europeiska städer företrädesvis av civil Polis tränad för denna uppgift från början av 1900-talet (Bayley 1990: 42ff). I Sverige var det i samband med Ådalshändelserna år 1931, då fem
demonstranter sköts till döds och lika många skadades efter att en militär trupp öppnade eld mot demonstrerande arbetare, som det upprättades en statlig poliskår (Statspolisen) och förbud infördes mot att använda militära trupper i sociala konflikter under fredstid. Numera
görs det en uppdelning för skydd av den inre respektive yttre säkerheten, där Militären bekämpar den yttre fienden och Polisen den inre (Flyghed 2000: 19; Granér och Knutsson 2001: 23). Skillnaden mellan inre och yttre säkerhet har sedan 1990-talet emellertid blivit mindre uppenbar, bland annat som en följd av att förväntade hot är av mer politisk natur.
För att sätta den svenska utvecklingen i en vidare kontext, kan vi se till Polisens utveckling i ett europeiskt perspektiv. Två dominerande former av polisväsende kan urskiljas i Europa. Dessa är kontinental respektive anglosaxisk Polis (Reiner 2000: 5), där den svenska Polisen sällar sig till den senare modellen. Under 1600- och 1700-talet blev Frankrike föregå ngsland för polisutvecklingen i många länder och det som har kommit att kallas för kontinental
polistradition. Denna polistradition kännetecknades av sin militära karaktär och att poliser i
första hand stod i statens tjänst. Polisen som var auktoritär och maktfullkomplig bestod av beväpnade, uniformerade poliser (Furuhagen65 2004: 10). I Sydeuropa och Tyskland
utvecklades respektive polissystem efter det franska idealet. De militära kopplingarna
avspeglas än idag i spansk, italiensk och fransk polisverksamhet genom att de utöver en civil Polis även har en militär sådan (Furuhagen 2004: 5).
En bit in på 1800-talet fick det kontinentala polisidealet konkurrens av en engelsk
polismodell, även kalladanglosaxisk Polis. Det ursprungliga engelska systemet, med
poliskonstaplar som övervakade städer i dag- och nattpatruller, fanns kvar som utgångspunkt för det nya systemet så till vida att Polisen i första hand skulle stå i lokalsamhällets tjänst (Reiner 2000: 5). Men det var i och med ”the Metropolitan Police Act” från år 1829 som en
modernare och mer professionaliserad Polis växte fram. Polisarbetet fick nu en förebyggande
karaktär och började utföras av patrullerande, uniformerade poliser. Den nya Polisen var bättre organiserad än tidigare och en ledstjärna i arbetet skulle hädanefter vara att förhålla sig på ett professionellt, opersonligt och tålmodigt sätt (Reiner 2000: 51ff). En central tanke var att Polisen skulle vara legitim i bemärkelsen accepterad bland den bredare befolkningen. Därför blev det viktigt att skapa en bild av Polisen som politiskt neutral och inriktad på att verka nära medborgarna och i samtycke med dessa (Furuhagen 2004: 5ff). Den engelska polismodellen har satt sin prägel på dagens polisverksamhet i många länder. 1850, då polisreformen i Stockholm ägde rum, introducerades en större och modernare
65
polisorganisation vars utformning bottnade i studier av den engelska polismodellen (Furuhagen 2004: 9).
Den svenska Polisens verksamhet var ursprungligen lokalområdesbaserad och obyråkratisk till sin karaktär. Poliser rörde sig till fots i mindre områden och fick på så vis god kännedom om området, de boende, de problem och den brottslighet som fanns där. I takt med
samhällsutvecklingen och i samband med Polisens förstatligande år 1965, förändrades verksamhetsformen66. Organisationen centraliserades vid denna tid och det skedde en övergång från småskalig polisverksamhet till färre och större ansvarsområden.
Centraliseringen innebar också att stora polishus ersatte de små lokala polisstationerna och att det där växte fram en omfattande administration och byråkrati (Torstensson och Wikström 1995: 56).
Svensk polisverksamhet är målstyrd. Detta innebär att övergripande mål ska översättas av lokala polismyndigheter, enheter och enskilda poliser till konkret polisarbete. Polisen är därmed numera en i viss mening decentraliserad organisation där politiker talar om vad som ska göras och det överlåts till organisationen att bestämma hur. Det målstyrda arbetet bygger på en idé om att polisiär kunskap, arbetsmetoder och tekniker kontinuerligt måste utvecklas och att det är omöjligt att förutse alla omständigheter som ryms i enskilda händelser. I den komplicerade uppgiftens natur ligger att det krävs allmänt formulerade mål, men inga absoluta regler för hur dessa ska uppnås (Granér och Knutsson 2001: 15f, 27).
Hur Polisen fördelar sina resurser och i övrigt utför sitt arbete är inom den representativa demokratin tänkt att ske i en bestämd ordning där beslut tas och order ges uppifrån och ner. Styrningen av polisarbetet är i Sverige tänkt att fungera via riksdag och regering där politiska organs riktlinjer ska brytas ner via RPS och länsmyndigheter för att slutligen bestämma vad den enskilde polisen ska prioritera (Granér och Knutsson 2000: 106). Verksamheten och organisationen regleras i lagar och förordningar, främst av Polislagen. Polislagen
kompletteras med Polisförordningen och Regleringsbrev för polisorganisationen. Det
66
Polisen är numera organiserad i tre nivåer där den centrala nivån utgörs av Rikspolisstyrelsen, regional nivå av län där länsstyrelsen är det högsta polisorganet och varje län utgör en polismyndighet som leds av
länspolismästare tillsammans med en polisstyrelse. Polismyndigheterna ansvarar för polisverksamheten inom sina respektive polisdistrikt, på en lokal nivå uppdelad i mindre poliskontor (http://www.polisen.se, den 18 november 2003).
sistnämnda är ett årligen återkommande beslut av statsmakterna om resurstilldelning och om prioritering av Polisens insatser (http://www.polisen.se, den 18 november 2003).
Under 1970-talet växte det inom Polisen fram en kvarterspolisverksamhet, med målet att poliser skulle få en tät kontakt med det område de verkade i genom att vara synliga och arbeta nära människorna. I början av 1990-talet lanserades närpolisen som ersatte denna ordning. Tanken bakom närpolisverksamhet är, liksom var fallet med kvarterspolisen, att poliser ska ha ett särskilt ansvar för ett bestämt bostadsområde och viss direktkontakt med de boende i
området. Cirka en tredjedel av samtliga poliser utgör närpoliser. Till skillnad från
kvarterspoliser, som oftast arbetade ensamma inom sina områden, är närpoliser flera inom varje arbetslag. Andra skillnader är att närpoliser ansvarar för större arbetsområden än tidigare och att de utför utredningar av vardagsbrottsligheten inom sitt område (Ekman 1999: 3; NE, http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_art_id=273731, sökord ”närpolis”, den 17 februa ri 2004).
Under 1990-talet förändrades fokus i officiella dokument som ska vara vägledande för den svenska Polisens verksamhet. Från att främst ha betonat att klara upp begången brottslighet lades nu större tonvikt på problemorienterat preventivt arbete med målsättningen att ingripa på ett så tidigt stadium att brott förhindras (Flyghed 2000: 164, 167; jmf även Regeringens regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende polisorganisationen). Närpolisverksamhet har därför en inriktning på brottsförebyggande polisarbete. Verksamheten ska bygga på en förberedande kartläggning och analys av de lokala problemen och förutsättningarna och står i nära relation till den problemorienterade strategin (Torstensson och Wikström 1995: 64ff; Ekman 1999: 3).
Kravet på en proaktiv inriktning i polisverksamheten hänger samman med samhällets snabba förändringstakt. Det anses numera viktigt att Polisen kan arbeta aktivt med frågor som rör samhället i sin helhet, och att det finns en kontextuell förståelse hos poliser för situationer som uppstår i deras arbete (RPS 1992:2: 7, 34f). Viktiga inslag i det problemorienterade arbetet är analys av problem, att försöka angripa de bakomliggande förhållanden som orsakar
olika typer av brottshändelser och att utveckla en strategi för brottsförebyggande arbete67 (Torstensson och Wikström 1995: 64ff).
Trots intentioner och insatser för att förändra polisarbetet i problemorienterad riktning, konstaterades det i Riksrevisionsverkets granskning (1998-2000) av bland annat
närpolisreformens genomförande, att den problemorienterade ansatsen långt ifrån genomsyrar allt polisarbete. I intervjuer framkom stora variationer i kunskaper om det problemorienterade polisarbetet (Riksrevisionsverket 2000:9: 35; jmf Palmkvist 2003).
Polisens funktion
Att tydligt definiera polisarbete är svårt eftersom det inbegriper så många och vitt skilda arbetsuppgifter (Bayley 1990: 104). I betänkanden och propositioner som diskuterar polisrollen betonas ständigt svårigheterna i att ge klara och entydiga definitioner (RPS 1992:2: 25f). Ett argument mot en noggrann avgränsning av Polisens uppgifter är för övrigt, vilket angavs redan i förarbetena till 1925 års Polislag, att det kan försvåra verksamhetens anpassning till förändringar i samhällsbilden (RPS 1992:2: 25f). Mot bakgrund av dessa omständigheter är det kanske monopolet på legitimt utövande av våld som bäst definierar polisarbete (Bayley 1990: 7). Polisens huvuduppgift har emellertid ända sedan 1700-talet sagts vara att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. På detta sätt har verksamheten definierats i olika polisförfattningar ända fram tills idag. Uttrycket finns kvar även i den gällande Polislagen, vilket vi återkommer till senare i kapitlet (RPS Rapport 1992:2: 25).
Inte heller Polisens funktion är entydig eller enkel att beskriva, eftersom detta är beroende av utifrån vilken ideologisk utsiktspunkt Polisen betraktas. Historikern Björn Furuhagen redogör för två skilda teorier om den moderna Polisens uppkomst, utveckling och funktion, med utgångspunkt i företrädesvis angloamerikansk forskning. Enligt Furuhagen skildras Polisen antingen utifrån ett konsensusperspektiv eller utifrån ett konfliktperspektiv . Detta resulterar i fundamentalt olika tolkningar av Polisens framväxt, men även gällande synen på dagens Polis (se även Reiner 2000: 3). Den traditionella bilden av Polisens historia utgår från en
konsensusuppfattning som tonar ned eller förbigår konflikter och klasskillnader i samhället. Industrialiseringen och urbaniseringen betraktas utifrån detta synsätt som en grundläggande
67
I problemorienterat polisarbete krävs det ofta ett samarbete mellan Polis och andra aktörer såsom skola, föräldrar, socialtjänst, eftersom de har bättre förutsättningar än Polisen att påverka de förhållanden som orsakar brott (Torstensson och Wikström 1995: 68).
orsak till den moderna Polisens uppkomst och utveckling. Den nya Polisen ses som en rationell lösning på de nya problem som uppkom i samband med dessa samhällsförändringar och som antas ha lett till ökande kriminalitet och ordningsproblem i samhället (Furuhagen 2004: 18f).
Polisen blev, enligt konsensusperspektivet, bättre genom professionaliseringen och effektivare genom en rationellare och modernare organisation. Den blev folkligt förankrad med det huvudsakliga syftet att bekämpa kriminalitet genom förebyggande patrullering. Polisen betraktas vidare som en socialt och ideologiskt neutral institution, underkastad juridisk och demokratisk kontroll. Enligt perspektivet skyddar den moderna Polisen alla medborgare. I denna traditionella historieskrivning skildras modern Polis, enligt Furuhagen, överlag i mycket positiva termer. Den betraktas som en del i utvecklingen mot ett humanare och mer civiliserat samhälle, där Polisens roll är att förbättra rättssäkerheten och öka människors trygghet (Furuhagen 2004: 18f).
Under 1960- och 1970-talet började denna bild av Polisen att ifrågasättas utifrån ett mer konfliktorienterat synsätt. Även detta perspektiv på Polisens historia och funktion tar de samhällsförändringar som blev en följd av urbaniseringen och industrialiseringen som sin utgångspunkt. Argumentet om en ökad kriminalitet ifrågasätts emellertid som en relevant förklaring och istället lyfts olika typer av ordningsproblem fram som en orsak till den nya Polisens framväxt. Ordning är ett begrepp som inom konfliktperspektivet har en central och annan betydelse än inom konsensusperspektivet. Under den industriella revolutionen då kapitalister och arbetare ställdes mot varandra blev Polisen, enligt konfliktperspektivet, ett redskap för att upprätthålla en kapitalistisk samhällsordning. Eftersom strejker, upplopp och andra klassbaserade protester störde denna samhällsordning, skulle arbetarklassen kontrolleras och disciplineras (Furuhagen 2004: 19f).
Enligt konfliktperspektivet innebar Polisens modernisering inte främst att den blev mer professionell och effektiv utan att det skapades en Polis med syfte att övervaka befolkningen, främst den ”farliga underklassen”. Därmed betraktas den nya Polisen inte som en folkligt förankrad Polis, ställd under demokratisk kontroll. Konfliktperspektivet pekar i ett historiskt perspektiv på motsättningar, främst mellan Polis och arbetarklass. Idag rör motsättningarna förhållandet till olika marginaliserade eller exkluderade grupper i samhället (Furuhagen 2004: 19f).
Furuhagen noterar att några forskare på senare år har vänt sig mot såväl konflikt- som konsensusperspektivet, med argumentet att båda synsätten förenklar Polisens roll.68
Furuhagen ansluter sig till dessa forskare och redogör för ett tredje perspektiv. Detta utgörs av en syntes mellan konsensus- och konfliktperspektivet på den moderna Polisen och dess historia. Den konfliktinriktade historieskrivningen kan, enligt Furuhagen, sägas innebära framsteg genom att förankra Polisen socialt, ekonomiskt och ideologiskt i dåtidens samhälle. Samtidigt överförenklar konfliktperspektivet genom att helt bortse från gemensamma
intressen i samhället av en Polis som upprätthåller lag och ordning och ger hjälp. Den traditionella synen på Polisen bortser å sin sida helt från konflikter i samhället och från det motstånd som Polisen tidigare mött och idag möter (Furuhagen 2004: 20; se även Reiner 2000).
Furuhagen menar att underklassens inställning till Polisen istället kan betraktas som komplex, motsägelsefull och varierande. Polisen var vid tiden för dess modernisering inte folkligt förankrad eller föremål för demokratisk och juridisk kontroll. Snarare växte det fram en autonom, professionell yrkesgrupp som blev svår att kontrollera. Otvivelaktigt var också underklassen ofta måltavla för polisers inskränkande arbete vilket väckte misstro och motstånd mot Polisen. Samtidigt fanns det, enligt Furuhagen, former av polisarbete som uppskattades av alla människor, till exempel dess hjälpande verksamhet. Polisen lyckades med tiden etablera en legitimitet bland de bredare befolkningsskikten. Enligt Furuhagen kvarstod emellertid en skör balansgång, så även idag, mellan konflikt och harmoni (Furuhagen 2004: 20; se även Reiner 2000).
Vi instämmer i denna mer sammansatta bild av Polisens roll och funktion. Kanske kan social kontroll i såväl betryggande som förtryckande bemärkelse sägas vara en basal beståndsdel i Polisens funktion (jmf Reiner 2000: 9f). Polisen kan ses som en av de instanser som arbetar med att bibehålla en social ordning i samhället. Hur den sociala ordningen ser ut beror på ett samhälles normer och värden beträffande kontroll, vad som är normalt eller önskvärt i
samhället samt vad som betraktas som legalt eller illegalt beteende. Dessa faktorer är i sin tur beroende av plats samt av vem som har makten i samhället att bestämma över vad som är avvikande eller kriminellt (Manning 1977: 13f; Punch 1979: 23; Young 1991: 80; Reiner
68
Robert Reiner lyfts fram som det mest genomarbetade alternativet, se bland annat The Politics of the Police, 2000.
2000: 1ff). Förändringar i den sociala ordningen yttrar sig bland annat genom förändringar i lagstiftningen. Dessa sker på relativt lång sikt, men icke desto mindre innebär det att
handlingar som tidigare har definierats som brott som en följd av förändringar av lagen kan bli straffria, medan handlingar som tidigare inte har varit brott kan beläggas med straff. Dessutom kan brottens straffvärde förändras. Brott som tidigare ansågs som grova kan börja värderas som mindre grova och leda till lindrigare straff, medan andra brott kan leda till hårdare straff69 (Sarnecki 2003: 19ff).
Någon form av kontroll är en nödvändighet i alla sociala ordningar. Denna kontroll kan emellertid utföras via olika processer eller institutionella arrangemang, varav en statligt organiserad Polis av dagens form är ett möjligt alternativ (Reiner 2000: 1f). Den amerikanske polisforskaren David Bayley påpekar att anledningen till att Polisen har det största ansvaret för allmänhetens säkerhet i moderna demokratiska samhällen, är att tillämpning av
lagstiftning betraktas som den primära lösningen på brottslighet (Bayley 1994: 143).
För att knyta an till den inre utlänningskontrollen innebär det faktum att poliser både ska söka efter personer som uppehåller sig i landet utan tillstånd och förhindra brottslighet begången av dessa personer, att verksamheten omfattar två dimensioner av social kontroll. Dels syftar verksamheten till att reglera invandring och dels till att bekämpa handlingar som betraktas som kriminella. Den kanadensiske kriminologen Jean-Paul Brodeur gör en åtskillnad mellan två olika former av polisverksamhet i fråga om funktion och karaktär som blir klargörande i detta sammanhang; ”low policing” och ”high policing”. Med ”low policing” åsyftas allmänt polisarbete med målet att upprätthålla inre lag och ordning. Denna verksamhet kan sägas handla om att kontrollera befolkningen. ”High policing” däremot går ut på att säkra statens integritet och ta hand om landets nationella eller inre säkerhet. Denna verksamhet är ofta riktad mot beteenden som har ett uttryckligen politiskt motiv och mål. ”High policing” kan exempelvis röra mo tverkan av terrorism mot landet eller upprätthållande av ordning vid demonstrationer (Brodeur 1983: 515; Reiner 2000: 8; Sheptycki 2000: 10ff).
Samtidigt som det finns skillnader mellan ”low policing” och ”high policing” är de nära sammanlänkade med varandra. Detta eftersom det krävs kontroll över ett territorium för att