Processen för fastighetsinvesteringar kan beskrivas på olika sätt. Ett sätt att se på proces-sen är att dela in den i ett antal steg, d.v.s. behovsanalys, förstudie, programarbete och genomförande. För att komma vidare i en investeringsprocess krävs normalt, när ett be-hov har identifierats, att beslut fattas om att bebe-hovet ska utredas. För varje steg i den fort-satta processen krävs sedan ett ställningstagande. Varje beslut bör i sin tur bygga på till-fredsställande underlag och vila på transparenta principer för prioritering. Syftet med lokal-investeringsprocessen är ytterst att den ska leverera ändamålsenliga lokaler på ett kost-nadseffektivt sätt.
Investeringsprocessen i Landstinget i Kalmar län finns beskriven i regel för investerings-process vid lokalförändring. Syftet med regeln är att tydliggöra arbets- och beslutsgången
vid lokalförsörjningsprocessen. Med lokalförsörjningsprocessen menas kartläggning av in-vesteringsbehov, beredning och beslut, genomförande och uppföljning
Målet är att landstinget ska ha ett effektivt nyttjande av lokaler som i sin tur bidrar till kost-nadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet.
5.3.2 Investeringsråd
Investeringsrådet roll och ansvar framgår under avsnitt 3.2 Tjänstemannaorganisationen.
Investeringsrådet har en avgörande roll för de fastighetsinvesteringar som efter behovsa-nalys ska gå vidare i beredningsprocessen och som slutligen ska föreslås genomföras. Av processbeskrivningen framgår dock inte vilka principer eller utgångspunkter som ska ut-göra grunden för investeringsrådets prioriteringar.
5.3.3 Investeringsprocessen i förhållande till landstingsplan och budget
Enligt beskrivningen är utgångspunkten att investeringsprocessen är en integrerad del av landstingets budgetprocess och baseras på de förutsättningar och krav som landstings-fullmäktige formulerar.
En iakttagelse är att investeringsbudgeten för 2015-2017 i huvudsak är en konsekvens av de inriktningsbeslut och genomförandebeslut som fullmäktige fattat.
När det gäller fastigheter är det en förutsättning att behovet finns med i landstingets in-versteringplan och budget för att det ska leda till en investering. Beslutsprocessen för fas-tighetsinvesteringar, från identifierat behov till genomförande, är relativt lång.
5.3.4 Fastighetsinvesteringsprocessen
I detta avsnitt redovisas investeringsprocessen med utgångspunkt från den beskrivning som i regel finns för investeringsprocess vid lokalförändring. Nedanstående figur är en tolkning av investeringsprocessens olika steg.
Figur 1 - Investeringsprocessen - Fastigheter
Behov Behovsananalys Förstudie
(Utredning) Program Genomförande
Utrednings-beslut
Inriktnings-beslut
Genomförande-beslut
Upphandling
Verkställighets-beslut
Verkställighet
Ja Ja Ja Ja
För att kunna genomföra en fastighetsinvestering inom Landstinget i Kalmar län krävs fyra beslut:
Utredningsbeslut (förstudie)
Inriktningsbeslut (programarbete).
Genomförandebeslut.
Verkställighetsbeslut.
Inriktnings- och genomförandebeslut tas av landstingsfullmäktige medan utrednings- och verkställighetsbeslut tas på tjänstemannanivå.
Behovsanalys
En fastighetsinvestering startar med att ett behov av lokalförändring identifieras. Chefer i linjeorganisationen ansvarar för att bedöma och redovisa vilka behov av lokalförändringar som finns och förvaltningschef ansvarar för att en prioritering görs. Prioriteringen ska bas-eras på omvärlds-, verksamhets-, lokalbehovsanalyser samt problembeskrivning.
Landstingsservice har regelbundna möten med förvaltningsledningar/sjukhusledningar där frågan tas upp om de behov som finns beskrivna i framtagna planer och vilka som de vill ska beredas vidare och omsättas till ett projekt. Enligt Landstingsservice så kan behov framföras på olika sätt beroende på vad som avses. Det kan vara chefer på olika nivåer som initierar behoven men Landstingsservice säkerställer att respektive förvaltningsled-ning godkänt eller står bakom uppdraget.
Behov Behovsananalys
Utrednings-beslut
Enligt beskrivningen av investeringsprocessen framgår inte t.ex. vid större investeringar att formella beslut om behovsanalys ska tas. Landstingsservice ansvarar för att bereda in-vesteringsärenden och sammanställa underlag för utredningsbeslut.
Det finns en särskilt framtagen blankett ”checklista lokalförändringar - fastighetsinveste-ringar som dock är frivillig att använda. Blanketten är uppdelad i del 1 för verksamheten och del 2 för Landstingsservice. Verksamheten ska bl.a. göra en behovsbeskrivning och värdera de förväntade effekterna i ett styrkortperspektiv. Exempel på effekter är ökad till-gänglighet, förbättrad kvalitet, möjlighet att korta behandlingstiden och ändrat arbetssätt.
Bedömningen görs i skala från 0 = ingen påverkan till 5 = hög påverkan. Under ekonomi-perspektivet bedömas hur kostnaderna påverkas. Exempel på aspekter utgörs av: perso-nalkostnaden (bemanning), inredning, medicinskteknisk utrustning, m.m. Även en verbal bedömning ska göras av om driftskostnaderna kan hållas inom verksamhetens ekono-miska ram. Slutligen finns också ett utrymme i checklistan att uppskatta investeringsutgif-ten för utrustning/inventarier och övrigt och beräkning av driftskostnaden (exklusive inve-steringen i byggnaden). I del 2 av checklistan som Landstingsservice ska fylla i ska det bl.a. lämnas en ekonomisk sammanställning av investeringen fördelad på fastighet, utrust-ning, konst och övrigt. Även en ekonomisk sammanställning avseende kostnader som kommer att påverka driftbudgeten.
Ovanstående blankett för att redovisa behov av lokalförändring används inte generellt vid behov av lokalförändring.
Baserat på det underlag som presenteras av Landstingsservice föreslår (rekommenderar) investeringsrådet om investeringsobjektet ska beredas vidare eller inte. Det har inte fram-kommit i granskningen att det finns definierade utgångspunkter som grund för prioritering av investeringsobjekt som ska föras vidare i processen.
Förstudie
I och med att utredningsbeslutet får Landstingsservice i uppdrag att genomföra en förstu-die.
Förstudie (Utredning)
Inriktnings-beslut
I förstudiearbetet ska olika handlingsalternativ prövas i förhållande till behov och ekonomi.
Ett förväntat resultat av förstudien är att den ska utmynna i ett val av huvudalternativ. För-studien ska också resultera i en översiktlig investeringskalkyl, nyttobedömning och tidplan för genomförandet. Med förstudien som underlag ska sedan efter beredning av lands-tingsstyrelsen beslut tas av landstingsfullmäktige om att genomföra programarbetet eller att avbryta projektet.
Programarbete
Programarbetet syftar till att specificera den lösning som föreslogs i förstudien.
Program
Genomförande-beslut
Programarbetet ska mynna ut i funktionsprogram, planritningar, miljöinventering, tidplan, nyttokalkyl, investeringskalkyl driftskostnadskonsekvenser. Underlaget från programar-betet utgör underlag för landstinsfullmäktiges beslut om att genomföra investeringen eller att avbryta arbetet.
Genomförande
Genomförandet avser produktion utifrån fastställd programhandling.
Verkställighet
Av regeln för investeringsprocessen framgår att ett resultat av genomförandet ska vara att de verksamhetsmässiga och ekonomiska konsekvenserna uppnås. Om det inte har inträf-fat en avvikelse från genomförandebeslutet tas ett verkställighetsbeslut i annat fall lämnas ärendet till landstingsstyrelsen.
När det gäller arkitekter och byggentreprenader så finns det upphandlade ramavtal. För ramavtalen gäller övre beloppsgränser t.ex. byggentreprenörer 0,8 mnkr, rör 0,4 mnkr och VVS 0,2 mnkr. Vid större investeringar görs separata upphandlingar. För närvarande på-går ett arbete mellan upphandlingssektionen och bygg- och förvaltarenheten för att ut-veckla och förbättra samarbetet.
Uppföljning
Enligt beskrivningen av investeringsprocessen ska det efter driftsättning göras en uppfölj-ning och utvärdering av investeringen. Någon närmare precisering av uppföljuppfölj-ningens inne-håll och omfattning framgår dock inte av regeln för investeringsprocess i fastigheter.
En uppföljning i form av jämförelse mellan investeringskalkyl och faktiskt utfall görs i sam-band med att investeringen tas i bruk. Tidigare har det inte gjorts uppföljningar i förhål-lande till syftet med investeringen. Numera fastställs projektmål för respektive investe-ringsobjekt. Framöver kommer därför uppföljningarna av investeringsobjekten att omfatta även projektmålen.
5.3.5 Verksamhetshandbok
Bygg- och förvaltarenheten inom Landstingsservice har en verksamhetshandbok som be-skriver planerings- och byggprocessen. Enligt den är planerings- och byggprocessen in-delad i fyra faser: planering, projektering, produktion och drift. I planeringsfasen ingår för-studie och programarbete. Projekteringsfasen som startar efter genomförandebeslutet in-nehåller systemhandlings- och detaljprojektering samt upphandling. Av processbeskrivi-ningen framgår att ställningstagandet till verkställighet görs efter entreprenadupphand-lingen. Efter verkställighetsbeslutet vidtar sedan själva byggproduktionen.
I planerings- och byggprocessen framgår samma beslutspunkter som i landstingets inve-steringsprocess. För respektive skede i processen finns en rutin för genomförande och av vad underlaget till respektive beslut ska innehålla. Som stöd för genomförande av respek-tive fas finns ett antal instruktioner, mallar och blanketter.
5.3.6 Bedömning
Beslut om investeringar innebär att resurser binds upp för lång tid dels under själva ge-nomförandet, dels under nyttjandet av investeringen. Brister i investeringsprocess kan få en rad olika negativa konsekvenser för framtiden, både när gäller ekonomi och kvalitet.
För att säkerställa hög kvalitet och kostnadseffektiva investeringar är det väsentligt att en ändamålsenlig och effektiv investeringsprocess etableras. Ett syfte med processen är att den ska ge underlag till välgrundade investeringsbeslut.
Landstingets investeringsprocess har fastställts av landstingets ledningsgrupp. Investe-ringsprocessen handlar om beredning av investeringsärenden som fullmäktige ytterst för-delar medel till. Enligt vår bedömning utgör investeringsprocessen en fråga av principiell vikt. Fullmäktige bör därför besluta antingen om en investeringspolicy/investeringsstrategi som utgör utgångspunkt för att landstingsstyrelsen ska kunna fastställa investeringspro-cessen eller så beslutar fullmäktige om investeringsproinvesteringspro-cessen.
När det gäller övriga investeringar, d.v.s. investeringar i inventarier, saknas en definierad investeringsprocess.
Av landstingsstyrelsens delegationsordning framgår att beslut om ny- och ombyggnation som finansieras inom befintlig budget är delegerad till landstingsdirektör och förvaltnings-chef Landstingsservice. Delegationsordningen klargör inte vilken typ av beslut som avses.
Inom ramen för fastighetsinvesteringar tas t.ex. beslut om behovsanalys, förstudie, pro-gramarbete och genomförandebeslut. En bedömning är att beslut om ny- och ombygg-nation är att jämställa med genomförandebeslut. Beslutanderätten är inte kopplad till nå-gon beloppsgräns annat än till befintlig budget (investeringsbudget). En tolkning av dele-gationen är att landstingstingsdirektören och förvaltningschefen för landstingsdirektören har rätt att besluta om investeringar, d.v.s. genomförandebeslut, som specificerats i inve-steringsbudgeten. I praktiken har dock inte delegationen tillämpats för genomförandebe-slut på tjänstemannanivå utan ses istället som en rätt att genomföra (verkställa) investe-ringar i enlighet med fullmäktiges genomförandebeslut. Landstingsstyrelsen som har dele-gerat beslutanderätten har dock enligt reglementet inte enligt reglementet getts en mot-svarande delegation. En förutsättning enligt kommunallagen för att en nämnd/styrelse ska
kunna delegera rätten att fatta beslut till t.ex. en tjänsteman är att nämnden har beslutan-derätten.
I regel för investeringsprocess vid lokalförändring beskrivs också en beslutsordning dels för investeringsutgift/driftskostnad, dels utrednings-, inriktnings-, genomförande- och verk-ställighetsbeslut. När det gäller beslut om investeringsutgifter framgår att fullmäktige be-slutar om specificerade objekt. Förvaltningschefen för Landstingsservice bebe-slutar om ospecificerade fastighetsförbättringar >0,3 mnkr inom befintlig budget och övriga förvalt-ningschefer om fastighetsförbättringar <0,3 mnkr inom den egna förvaltningens budget.
Det framgår inte om förvaltningschefernas beslut är delegationsbeslut eller verkställighets-beslut. När det gäller beslut om större lokalinvesteringar, kan konstateras, att beslutsord-ningen för behovsanalys inte framgår av regeln och beträffande förstudie (utredningsbe-slut) inte överensstämmer med faktiskt tillvägagångssätt.
Vår bedömning är att beslutanderätten beträffande investeringar i fastigheter bör bli före-mål för en översyn och anpassas till de olika typer av beslut som tas inom ramen för fas-tighetsinvesteringsprocessen. Det ska finnas en överenstämmelse mellan beslutanderät-ten enligt delegationsordningen och investeringsprocessen.
Investeringsprocessen innehåller ingen närmare vägledning när det gäller prioriteringar av investeringsönskemål. I huvudsak nämns vilka typer av analyser som förvaltningschefer ska basera prioriteringarna av investeringsönskemål på. Någon mall som ska tillämpas för att beskriva behoven har inte fastställts inom ramen för investeringsprocessen. I regeln framgår inte beträffande utredningsbeslutet vilka prioriteringsgrunder som ska vara vägle-dande för att rekommendera investeringsärenden som ska beredas vidare i processen.
För att beredningsprocessen ska kunna bli mer ändamålsenlig bör det tydliggöras vilka ut-gångspunkter som prioriteringarna ska vila på och vilka bedömningsgrunder som ska till-lämpas. Även verksamhetens beskrivning av effekterna av en investering behöver klargö-ras för att underlätta bedömningar/prioriteringar. Framförallt bör det tydligare framgå i vil-ken utsträckning som måluppfyllelsen påverkas av investeringen. I princip bör, checklista lokalförändringar - fastighetsinvesteringar, vara obligatorisk att använda.
Regeln för investeringsprocessen redovisar vilket resultat uttryckt i underlag som varje fas ska resultera i. Förstudien ska t.ex. resultera i en översiktlig investeringskalkyl och nytto-bedömning. Ett resultat av programarbetet ska bl.a. vara investeringskalkyl, driftskost-nadskonsekvenser och nyttokalkyl. Det har dock inte framkommit om det finns definierade mallar för hur nyttokostnadskalkyler2 ska upprättas. I investeringsprocessen definieras inte heller mallar för upprättandet av investerings- och driftskostnadskalkyler. Underlag för driftskostnadsbedömningen redovisas först i samband med programarbetet. De underlag som tas fram i olika faser av ett investeringsprojekt utgår ifrån Landstingsservice verksam-hetshandbok och i den ingående mallar och blanketter. Inga särskilda krav på underlagen har riktats i regeln för investeringsprocess.
För att stödja och underlätta prioriteringar bör nyttokostnadskalkylering faktiskt genomfö-ras inom ramen för investeringsprocessen. Särskilt viktigt är det att investeringsrådet kan basera prioriteringar som görs som underlag för rekommendationer bl.a. på nyttokost-nadskalkyler. En nyttobedömning förutsätter att effekterna av en investering i form av kva-litetsförbättringar kan sättas i relation till investeringens kostnadskonsekvenser. En vä-sentlig del i investeringsprocessen är att definiera de olika underlag som ska tas fram i
2 I checklista lokalförändringar – fastighetsinvesteringar finns en form av mall för nyttobedömning som dock inte kan jämställas med en nyttokostnadskalkyl.
samband med de olika beslut som fattas under processens genomförande. Särskilt gäller det de kalkyler som behöver upprättas i olika skeden både av verksamheten och av Landstingsservice.
Det är först i samband med att en driftskostnadsberäkning av investeringsbehovet har gjorts som det finns reella förutsättningar att göra nyttobedömningar. Slutsatsen är att det saknas en vägledning som stöd för bedömningar och prioriteringar som ska göras av för-valtningarna och av investeringsrådet. Det är en fördel om dessa bedömningar kan göras i ett tidigt skede av processen i samband med förstudien. Samtidigt ställer det högre krav på de underlag som tas fram under förstudien. En viktig utgångspunkt är att det finns tyd-liga krav på i vilken grad verksamheten själv måste finansiera de tillkommande driftskost-naderna av en investering. Verksamheten måste initialt, när investeringar aktualiseras, identifiera i vilken grad kostnadseffektiviteten kan förbättras och därmed bidra till finansie-ringen av tillkommande driftskostnader. Metoder behöver också utvecklas för att bedöma ekonomiska konsekvenser av om investeringen leder till att kvalitetsbrister reduceras t.ex.
vårdrelaterade infektioner.
I investeringsprocessen görs ingen skillnad på specificerade investeringar med utgångs-punkt från investeringens storlek. En fråga som bör kunna övervägas är om investerings-processen och beslutsordningen i den ska anpassas efter storleken på specificerade inve-steringar.
Vilken uppföljning eller utvärdering som ska göras av genomförda investeringar beskrivs inte närmare i regeln för investeringsprocessen. Vår rekommendation är att innehåll och ansvar för uppföljningen ges en tydlig definition i investeringsprocessen. Enligt vår be-dömning bör det för större investeringar även ingå att en slutrapport med efterkalkyl ska lämnas. Vem som ska vara mottagare av en sådan rapport kan då vara fullmäktige, lands-tingsstyrelsen eller investeringsrådet beroende på investeringens storlek.
När det gäller investeringsprocessen och beredningen inför varje investeringsbeslut är det en fördel om IT-baserat systemstöd används med gemensamma mallar för olika faser.
Det blir då tydligare och enklare att följa ett investeringsärende. Det bör också med ett så-dant IT-stöd bli enklare att få en överblick i investeringsprocessens olika faser över pro-jektens kalkylerade investeringsutgifter och driftskostnadspåverkan.
Omfattningen på de budgeterande investeringarna i landstingsplanen 2015 – 2017 avse-ende åren 2016 och 2017 skiljer sig påtagligt från samma år i landstingsplanen 2016-2018.
Den regel för investeringar som fastställts av landstingets ledningsgrupp har definierat ett ramverk för investeringsprocessen. Enligt vår bedömning behöver dock processen ges ett tydligare innehåll vad gäller krav på underlag som ska tas fram i olika skeden av proces-sen tillsammans med mallar för de kalkyler som behöver upprättas. Investeringsproces-sen bör även omfatta inventarier/utrustning. Investeringsrådets uppdrag bör definieras tydligare tillsammans med prioriteringsgrunderna för val av investeringar som ska föras vidare i processen. Förutom denna prioritering bör även investeringsrådet pröva ända-målsenlighet och kostnadseffektiviteten i de alternativ som föreslås i förstudie och i un-derlaget för genomförandebeslutet. Sambandet mellan investeringsprocessen och bud-getprocessen behöver beskrivas på ett tydligt sätt i investeringsprocessen. Ansvaret för tjänstemannaberedningen av investeringsbudgeten bör redovisas.
6 Planer för investeringar
6.1 Inledning
När det gäller planering av fastighetsutveckling inom hälso- och sjukvården används nu-mera ofta begreppet fastighetsutvecklingsplan (FUP). En fastighetsutvecklingsplan defi-nieras som ett strategiskt dokument vars syfte är att beskriva fastigheternas (vanligtvis sjukhusens) utveckling på lång sikt. Syftet med en fastighetsutvecklingsplan är att den ska bidra till att:
På bästa sätt tillgodose verksamheternas behov av lokaler.
Få en långsiktig strategisk planering för utveckling av befintliga och nya byggnader, logistik, trafik och teknisk försörjning m.m.
Säkerställa kvaliteten i investeringsbesluten och få en samlad bild av investerings-behovet.
Det finns olika benämningar på fastighetsutvecklingsplaner, t.ex. byggnadsplan, utveckl-ingsplan, generalplan m.m. I Landstinget i Kalmar län fick Landstingsservice bygg- och förvaltarenheten i uppdrag att upprätta lokalstrategiplaner för länets tre sjukhusfastigheter.
I en rapport från Sveriges Kommuner och Landsting (2014) framgår att hälften av lands-tingen har uppdaterade fastighetsutvecklingsplaner och att ytterligare en fjärdedel arbetar med att uppdatera sina planer. Att ha uppdaterade och väl förankrade fastighetsutveckl-ingsplaner för landstingets sjukhusområden är särskilt relevant nu när landstingen befin-ner sig mitt uppe i en kraftig investeringsperiod. Fastighetsutvecklingsplanen är ett vägle-dande underlag vid beslut om byggprojekt på sjukhusområden.
Fastighetsutvecklingsplanen är ett viktigt strategiskt styrdokument för den fysiska plane-ringen för sjukhusområdenas framtida utveckling och för utveckling av vården. Tidhorison-ten för en fastighetsutvecklingsplan kan vara 20-30 år samtidigt som dokumentet har en kortare livslängd. Under fastighetsutvecklingsplanen ligger sedan ett antal strategiska, taktiska och operativa planer. Taktiska planer kopplade till fastighetsutvecklingsplanen kan vara investeringsplaner som redovisar det ekonomiska utrymmet att genomföra fas-tighetsutvecklingsplanen. Förutom investeringsplanen, med tidshorisont på tre år, som in-går i landstingsplan med budget bör det finnas en genomförandeplan för investeringar på medellång sikt, d.v.s. 5-10 år.