Bakgrunden till behovet av investering i kök och matsal är att den befintliga lokalen be-döms som undermålig vad gäller logistik, tillgänglighet, hygien, energi/miljö. Kök och mat-sal finns i källarplanet i ett hus byggt 1909. Huset i sig bedöms som svårt att anpassa till moderna krav och tillgänglig yta är för liten för att bygga om så att det motsvarar dagen krav.
8.4.2 Förstudie
I november 2012 tog landstingsfullmäktige ett inriktningsbeslut som innebar att Lands-tingsservice fick i uppdrag att genomföra en förstudie.
I förstudien redovisades en investeringskalkyl inför inriktningsbeslutet i november 2013 på 20,1 mnkr exklusive moms och index. Inklusive index är investeringsutgiften ca 21,2 mnkr exklusive moms.
8.4.3 Programarbetet
I november 2014 tog landstingsfullmäktige ett genomförandebeslut om nybyggnad av kök och matsal vid Ölands folkhögskola. I den kalkyl som ingick som underlag till genomföran-debeslutet beräknades den totala investeringsutgiften till 26,6 mnkr exklusive moms. I summan ingår inte nedlagda projekteringskostnader som t.o.m. juni 2014 uppgick till 1,3 mnkr. Inklusive index är investeringsutgiften beräknad till 27,3 mnkr.
I beslutsunderlaget redovisas ingen driftskostnadskalkyl. Däremot framgår det att kostna-derna för fastighetsdrift beräknas minska med ca 90 000 skr jämfört med den befintliga byggnaden. Vidare framgår att den totala ytan minskar och underhållsbehovet beräknas bli lägre.
Av underlag framgår risker i verksamhet och i projektet.
8.4.4 Upphandling
I upphandlingsförfarandet begärdes anbud in till den 7 september 2015. Två anbud inkom och efter den genomförda entreprenadupphandlingen beräknades den totala slutkostna-den till 30,7 mnkr. En förklaring till att utgiften blir högre är att mer rivning krävs för att be-reda ökad byggbar yta mellan befintlig huskropp och nybyggnation och att en mellandel i ett hus som bedömdes kunna byggas om visade sig svår att genomföra. Även marknads-läget för byggentreprenörer anses ha påverkat nivån på lämnade anbudspriser.
Enligt regeln för investeringsprocess i lokaler ska ärendet lämnas till landstingsstyrelsen vid avvikelse från genomförandebeslutet. Vi har inte i granskningen via landstingsstyrel-sens protokoll kunnat identifiera att så har gjorts i detta fall. Det framkommer inte heller att frågan har förts till landstingsfullmäktige som ett särskilt ärende. Däremot framgår det av investeringsplanen i landstingsplanen för 2016-2018 att investeringsramen för kök och matsal uppgår till 30,7 mnkr. Budgetberedningen gjorde bedömningen att hantera behovet av utökning i landstingsplanens investeringsbudget istället.
8.4.5 Bedömning
När det gäller de investeringskalkyler som presenterats i detta projekt är det tydligt att den beräknade investeringsutgiften ökade kraftigt från underlaget till inriktningsbeslut till un-derlaget för genomförandebeslutet. Ökningen motsvarar 29 procent. Därefter ökar den be-räknade investeringsutgiften från investeringsbeslutet till verkställighetsbeslutet med ca 12 procent. Sammanlagt stiger den beräknade investeringsutgiften med 40 procent från för-studien (21,2 mnkr) till efter genomförd upphandling (30,7 mnkr).
Slutsatsen är att den bedömning som gjordes av investeringsutgiften vid i förstudien kraf-tigt har underskattat den förväntade investeringsutgiften efter upphandling. Bedömningen är att högre krav måste ställas på de underlag som tas fram under förstudien för att mini-mera att stora skillnader uppstår i förhållande till kalkyler som upprättas senare i investe-ringsprocessen. Det är också en förutsättning för att driftskostnadskalkyler ska kunna upp-rättas i samband med förstudien.
I och med att verkställigheten av genomförandebeslutet inte kunde genomföras med hän-visning till att lämnade anbud översteg beslutad investeringsram så borde ärendet enligt vår mening ha återförts till fullmäktige som ett separat ärende.
9 Svar på revisionsfrågorna
Nedan redovisas korta sammanfattande svar på de revisionsfrågor som ha ingått i gransk-ningen.
Fråga Svar
Är landstingets investeringsprocess organiserad på lämpligt sätt?
Delvis. Det finns en av tjänstemannaledningen fastställd regel för lokalinvesteringar. I grunden följer investeringsprocessen de steg som är en
Fråga Svar
konsekvens av byggprocessen. Investeringspro-cessen omfattar dock inte investeringar i utrust-ning/inventarier. I investeringsprocessen definie-ras inte beslutsordningen för utredningsbeslut och verkställighetsbeslut i enlighet med hur dessa beslut hanteras i praktiken. Vår bedöm-ning är att investeringsprocessen beskriver be-redning av investeringsärenden som ska beslu-tas av fullmäktige och bör därför också fastställas av fullmäktige. Regeln omfattar inte en definition av vilka underlag som ska tas fram i olika skeden av investeringsprocessen.
Finns erforderliga styrdokument för investeringsprocessen?
Är ansvar, roller och befogenheter tydliga?
Delvis. Det har inte till investeringsprocessen de-finierats riktlinjer och anvisningar för vilket fakta-underlag som ska tas fram.
I huvudsak är ansvar och roller tydliga. Investe-ringsrådets ansvar och befogenheter är dock inte enligt vår mening tydligt definierat. Vår bedöm-ning är att beslutanderätten beträffande investe-ringar i fastigheter bör bli föremål för en översyn och anpassas till de olika typer av beslut som tas inom ramen för fastighetsinvesteringsprocessen.
Det ska finnas en överenstämmelse mellan be-slutanderätten enligt delegationsordningen och investeringsprocessen.
Är plan-/budgetprocess, investe-ringsprocess och upphandlingspro-cess kopplade till varandra på lämp-ligt sätt?
Det finns ett samband mellan plan- och budget-processen. Investeringsbehov som har identifie-rats i t.ex. lokalförsörjningsplanen och som sedan via investeringsprocessen blir föremål för inrikt-ningsbeslut läggs in i investeringsplanen och in-vesteringsbudgeten. Investeringsplan- och bud-get blir i den meningen en sammanfattning av in-riktningsbeslut, genomförandebeslut och på-gående verkställighet. Investeringsbehov som finns i ett tidigare skede t.ex. i behovsfasen fram-går inte av investeringsplanen. Upphandlingspro-cessen är kopplad till projekteringsfasen. Det på-går f.n. ett arbete med att utveckla sambandet mellan investerings- och upphandlingsprocess.
Är beslutsunderlagen för större in-vesteringar utformade så att de möjliggör prioritering, samordning, styrning och kontroll?
När det gäller både fastighets- och utrustningsin-vesteringen finns underlag (genom planerna) för att samordna och styra investeringarna. Möjlig-heten att göra prioriteringar begränsas av att checklista för lokalförändringar inte används kon-sekvent, nyttokostnadskalkyler inte upprättas och en tydlig prioriteringsordning inte har definierats.
Görs investeringskalkyler, efterkal-kyler och uppföljningar av investe-ringarnas effekter?
Kalkyler upprättas i enlighet med bygg-och för-valtarenhetens verksamhetshandbok. Det inne-bär att en ”kostnadsbedömning” görs i förstudien och en investeringskalkyl upprättas i underlaget till genomförandebeslutet. En efterkalkyl görs när
Fråga Svar
investeringen har färdigställts. Någon samlad uppföljning av investeringarnas effekter har hittills inte gjorts. Avsikten är att uppföljningar dock ska göras i förhållande till projektmålen.
Är det demokratiska inflytandet över investeringar tillräckligt?
Delvis. Fullmäktige fastställer ramarna för inve-steringsprocessen genom finansiella mål och in-vesteringsbudget. Fullmäktige tar inriktnings- och genomförandebeslut inom ramen för investe-ringsprocessen. Fullmäktige har dock inte beslu-tat om investeringsprocessen och vilka krav de har på beredningsunderlagen inför beslut.
Fungerar anläggningsregistret på tillfredsställande sätt? Görs invente-ringar?
Enligt vad som framkommit i granskningen finns förutsättningar för att sköta anläggningsregistret på ett ändamålsenligt sätt. Återkommande inven-teringar är en kritisk aktivitet för att säkerställa anläggningstillgångarnas existens. I interkontroll-planen för 2015 har inventeringar för två basen-heter per förvaltning ingått. Enligt uppgift har ett antal förvaltningar gjort betydligt fler invente-ringar. Det är i sig positivt men eftersom inte en fullständig inventering har gjorts går det inte att säkerställa anläggningstillgångarnas existens.
Finns det i riktlinjer och tillämp-ningsanvisningar beskrivet vilket faktaunderlag som ska tas fram in-för större investeringar?
Regeln för investeringsprocess definierar inte vilka underlag som ska tas fram. De underlag som tas fram vid förstudier och i programfasen styrs av bygg- och förvaltarenhetens verksam-hetshandbok. verksamheten för att beskriva och pröva investeringens påverkan på driftskostnaden?
I verksamheten görs uppskattningar av investe-ringars driftskostnadsinverkan om checklista för lokalförändringar används. I huvudsak görs drifts-kostnadsberäkningarna av Landstingsservice.
Görs riskanalyser inför varje nytt in-vesteringsbeslut?
Riskanalyser görs i enlighet med den rutin och mall som framgår av verksamhetshandboken.
Stockholm 1 april 2016
Gunnar Uhlin EY