6. Nationalistiska motiv och svensk identitet inom handelspolitiken
6.2. Kartläggning av nationalistiska motiv och den svenska identitetens betydelse för retoriken inom handelspolitiken
Efter att i det föregående avsnittet ha utforskat vad som kan sägas utgöra den svenska identiteten inom handelspolitiken blir det min uppgift att i det följande undersöka i vilken utsträckning de nationella särdragen kan sägas ha präglat svenska makthavares sätt att argumentera i handelspolitiska frågor. Jag avser även kartlägga förekomsten av typiskt nationalistiska resonemang. Detta kommer att göras i tre delmoment där den första delen behandlar Sveriges valda strategi på det handelspolitiska området i stort. Den andra delen behandlar mer ingående Sveriges agerande inom världshandeln med jordbruksprodukter. Därefter kommer jag att presentera ett exempel på hur de specifika institutionella lösningarna har kommit att prägla svenska politikers sätt att se på handeln med tjänster inom EU.
Frihandel – den övergripande strategin inom svensk handelspolitik
Innan motiven bakom Sveriges generella strategi inom handelspolitiken kan utforskas är det emellertid nödvändigt att fastställa vilken den valda strategin är. Det samlade intrycket är att övertygelsen om frihandelns överlägsenhet framför protektionismen kan sägas vara den rådande uppfattningen bland svenska makthavare sedan lång tid tillbaka och oberoende av partitillhörighet. Sverige anslöt sig exempelvis till det internationella handelsavtalet GATT75 år 1950, endast tre år efter att det upprättats. Ann-Sofi Rönnbäck, forskare vid
statsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet, konstaterar i sin studie av svensk handelspolitik från år 2002 att:
”Det har funnits en enighet bland flertalet av de svenska politiska partierna om den frihandelslinje som olika regeringar har drivit. Vid de tillfällen då handelspolitiken debatterats i riksdagen så har motsättningarna mellan partierna inte varit särskilt stora.” 76
Denna bild har även bekräftats vid mina intervjuer. Det går således att fastslå att svenska makthavare i huvudsak anser att Sverige bör föra en liberal handelspolitik gentemot omvärlden. Som tidigare nämnts innebär dock valet av en frihandelsvänlig linje inte per definition att denna har sin grund i liberala motiv. Fokus bör därför fortsättningsvis sättas på om svenska makthavare har motiverat denna linje utifrån främst nationalistiska eller liberala grunder samt i vilken utsträckning den nationella identiteten förefaller ha präglat
makthavarnas sätt att argumentera.
75
General Agreement on Tariffs and Trade
76
Motiven bakom den generella frihandelslinjen
Så som nämndes i teoriavsnittet kan de liberala motiven sägas kännetecknas av ett
kosmopolitiskt och utilitaristiskt synsätt medan de nationalistiska motiven präglas av en tanke om vad som gynnar de nationella intressena. Derek Hall (2005) har i sin studie av ekonomisk nationalism i Japan mer ingående beskrivit olika sorters liberala motiv till en liberal
ekonomisk politik, vilka jag funnit tillämpbara även i en svensk kontext. Först och främst menar han att en liberalisering kan vara inspirerad av idén om att ekonomisk politik ska ha som mål att skapa största möjliga välfärd för flest antal människor, det vill säga ett
utilitaristiskt synsätt. Vidare kan en liberal linje motiveras utifrån individens rättigheter, snarare än individens nytta. Utöver detta kan en sådan politik ha sin grund i att olika
samhällsgrupper och enskilda individer mobiliserar politiska påtryckningar för att slå vakt om sina egna ekonomiska intressen.77
Min uppfattning är att det utilitaristiska synsättet är dominerande för den förra regeringens sätt att argumentera för frihandel i stort. Man valde ofta att lyfta fram denna inställning, exempelvis i samband med diskussioner om Sveriges roll i WTO. I regeringsskrivelsen från år 2005, vilken behandlar WTO:s Doharunda, fångas detta synsätt i följande citat:
”Utvecklingsländernas intressen måste tas tillvara i handelsförhandlingarna…..Alla handelsförhandlingar bör ha som utgångspunkt att värna om en öppen handel som bidrar till en rättvis och global utveckling. Att motverka protektionism och att stödja den multilaterala processen inom WTO måste vara vägledande för nya
frihandelsavtal.” 78
Om vi antar att vinsterna med frihandel har en avtagande marginalnytta, är det enligt det utilitaristiska sättet att resonera rimligt att fokusera på att förbättra u-ländernas position på världsmarknaden, då detta torde ge den största totala välfärdsökningen. Mitt intryck är att resonemanget ovan bygger på detta antagande. Detta sätt att argumentera går även att spåra i EU-sammanhang, även om svenska intressen har framhävts mer än i WTO-sammanhang. I en regeringsskrivelse som beskriver verksamheten i EU under år 2004, står att läsa:
”Sveriges mål är att värna och utveckla öppna, enkla, rättvisa och legitima ramvillkor för internationell handel och investeringar. Detta gynnar såväl Sveriges export, import och investeringar som utvecklingsländernas möjligheter att delta i världshandeln och dra nytta av globaliseringens fördelar.” 79
77
Hall, D. (2005), “Japanese Sprit, Western Economies”, Economic Nationalism in a Globalizing World red. Helleiner, E., och Pickel, A., Cornell University Press, New York, s. 123
78
Regeringens skrivelse, (2005), ”Ökad välfärd och global utveckling…”, s.6ff.
79
Regeringens skrivelse, (2005), ”Berättelsen om verksamheten i den Europeiska unionen 2004”, 2004/2005:60,
Det finns emellertid en paradox i sammanhanget, nämligen att den allmänna välfärdstanken kan sägas vara ett svenskt nationellt särdrag. Det utilitaristiska sättet att argumentera för frihandel, som annars utan tvivel skulle ses som ett liberalt motiv, kan i det svenska fallet därför ses som ett slags nationalism då det enligt min bedömning utgör en del av vår nationella identitet. Trots att välfärdsstaten inom politisk teoribildning betraktas som själva inkarnationen av den utilitaristiska principen,80 är slutsatserna om den förra regeringens sätt att argumentera för frihandel således behäftade med en viss tvetydighet.
Vidare går att konstatera att den förra regeringens liberala motiv till en frihandelsvänlig politik till viss del är ifrågasatta av flera av de personer som jag har intervjuat i arbetet med denna uppsats. Dick Henriksson, skribent på Göteborgsposten, menar exempelvis att han är övertygad om att den svenska tron på frihandel ”har sin grund i nödvändighet och
handelspolitisk pragmatism”.81 Denna bild bekräftas även på flera håll i litteraturen. I SoU-rapporten ”Globalisering” från år 1999 konstateras att:
”De europeiska småstaternas handelsvänliga politik kan förstås utifrån ett rent egenintresse. Deras ekonomiska strategi är att leva upp till frihandelns ideal och att på nationell nivå kontinuerligt anpassa sig till internationella, ekonomiska förändringar.” 82
Peter Kleen, tidigare generaldirektör på Kommerskollegium, delgav mig vid vårt
intervjutillfälle att hans erfarenhet är att Sverige bemöts med större respekt i internationella sammanhang då vi motiverat vår ståndpunkt i olika handelspolitiska frågor utifrån nationella intressen eftersom vårt utrikeshandelsberoende är allmänt känt.83 Johan Myrsten, skribent på
Svenska Dagbladet, har intrycket av att den förra regeringens motiv till att förespråka
frihandel delvis har sin grund i en tanke om att detta främjar den globala välfärden men även i en övertygelse om att ”svensk ekonomi utvecklas bäst i fri internationell konkurrens”.84 Då mitt huvudsakliga syfte med detta avsnitt är att beskriva retoriken hos svenska makthavare och ej att bedöma dess trovärdighet, väljer jag att inte fördjupa mig ytterligare i denna diskussion. Trots detta finner jag det ändå relevant att lyfta fram dessa invändningar.
80
Lewin, L. (1998), Upptäckten av framtiden, Norstedts Juridik AB, Stockholm, s. 167
81
Henriksson, D. (2007-04-25), Göteborgsposten, korrespondens via e-mail
82
SoU 1999:83, s. 178
83
Kleen, P. (2007-04-19), intervju
84
Utan att gå så långt som att tala om ett ideologiskt skifte inom handelspolitiken efter den borgerliga regeringens tillträde hösten år 2006, är det min uppfattning att det finns vissa skiljelinjer mellan den förra och den nuvarande regeringens sätt att argumentera för frihandel. I den mån liberala motiv till frihandel används skulle jag kategorisera dessa som
rättighetsbaserade motiv, enligt Halls sätt att resonera. I ett anförande från februari i år vid Svensk-amerikanska handelskammaren i Washington D.C. uttalade handelsminister Sten Tolgfors exempelvis att:
“I am a friend of the market economy and private ownership, I dislike market distortions. I believe that natural and self created comparative advantages should be allowed to allocate resources in the most effective way. This is why I declare myself to be a free trader.” 85
Den största skillnaden mot den förra regeringens sätt att argumentera kan emellertid sägas vara att de nationalistiska motiven till frihandel är mer framträdande hos den nya regeringen. Detta framkom då jag lyssnade till handelsminister Tolgfors linjetal vid Stockholms
handelskammare i slutet av april i år. Om den förra regeringen i betydande utsträckning intog en beskyddande roll gällande u-länderna och deras intressen i handelspolitiska sammanhang, väljer den nuvarande handelsministern att i stället att framhäva dessa länders egenskaper som tillväxtmarknader. Tolgfors poängterade bland annat att:
”2005 svarade utvecklingsländernas för första gången för mer än hälften av världens BNP i köpkraftskorrigerade termer. Utvecklingsländerna stod för över hälften av tillväxten i världen 2005, enligt tidningen The Economist.”
86
Tolgfors underströk visserligen vikten av att främja utvecklingsländers förmåga att dra nytta av internationell handel,87 men en viss kursändring kunde skönjas då Tolgfors inte i lika stor utsträckning som den förra regeringen valde att svartmåla utvecklingsländernas situation. Med ett sådant perspektiv blir det mer legitimt att tala om hur Sveriges intressen ska främjas
genom ytterligare globalisering, vilket Tolgfors även gör. Han valde exempelvis att avsluta sitt tal med orden:
”För en handelsminister är förankring av globaliseringen och den svenska frihandelslinjen en central uppgift, tillsammans med förhandling av internationella avtal, öppnande av dörrar för svenska företag och främjande av en god bild av Sverige. Vi ska verka för att riva återstående hinder för en helt genomförd inre marknad. Då kan Sverige och EU möta globaliseringen med gott självförtroende och öppenhet inför andra.” 88
85
Tolgfors, S. (2007-02-28), Anförande på Svensk-amerikanska handelskammaren i Washington D.C.,
http://www.regeringen.se/sb/d/7984/a/77819 (070503)
86
Tolgfors, S. (2007-04-20), Tal vid Stockholms handelskammare, ”Öppenhet och konkurrenskraft- förutsättningar för Sveriges välstånd”, http://www.regeringen.se/sb/d/7984/a/80869, (070420)
87
Ibid.
88
Den nye handelsministern har heller inte givit intryck av att försöka dölja
utrikeshandelsberoendets betydelse för den svenska frihandelslinjen. Tolgfors påpekade nyligen i ett tal vid den Amerikanska handelskammaren i Stockholm att:
”Free trade is a cornerstone of Swedish foreign and business policy. It is also the basis of our domestic economic policy. Swedish prosperity is built on international trade and the ability of our companies to compete in markets all over the world. Our economy is small and open. Exports and imports combined correspond to about 90 percent of GDP.” 89
Detta kan med andra ord ses som ett tydligt exempel på hur den nationella identiteten präglat retoriken inom handelspolitiken. Vidare har Tolgfors vid ett flertal tillfällen valt att framhäva frihandelns betydelse för att öka den svenska konkurrenskraften, vilket enligt Hall är ett typexempel på nationalistiska motiv till en frihandelsvänlig politik.90 Även Fougner (2006) har i sin studie av Norge, vilken omnämnts tidigare, pekat ut makthavares sätt att framhäva nationen som den konkurrerande enheten på världsmarknaden som ett klart fall av ekonomisk nationalism.91 Följande citat från Tolgfors tal vid Stockholms handelskammare i april är ett exempel på detta synsätt:
”Handelspolitiken skall bidra till att stärka Sveriges internationella konkurrenskraft och stärka företagsklimatet på hemmaplan. Goda förutsättningar på hemmaplan, ger bättre förutsättningar på bortaplan, vilket i sin tur är bra för jobben. I detta ligger vikten av att ett högt konkurrenstryck - som skapas via fri handel - förbereder företag för att söka sig utomlands och klara att möta konkurrensen där.” 92
Detta kan jämföras med den förre statsministern Göran Perssons (s) uttalande om den svenska konkurrenskraften i regeringsförklaringen från år 2005:
”Utländska bedömare ser i Sverige ett land som står sig väl i en global konkurrenssituation, ett land som klarar omställningen i en ny tid, ett land där optimism och framtidstro är befogad. Tillväxt, forskning, hållbar utveckling, jämställdhet, levnadsstandard, sysselsättning, barnomsorg – på område efter område placerar sig Sverige på tätpositioner” 93
Persson konstaterar här att den svenska konkurrenskraften är stark men väljer en annan infallsvinkel än Tolgfors. Så som jag tolkar detta citat kopplas den svenska konkurrenskraften i stället till viss del ihop med den svenska välfärdsstatens funktionssätt. Med anledning av välfärdstatens betydelse för den svenska identiteten kan detta emellertid sägas vara ett uttryck
89
Tolgfors S. (2007-05-04), Tal vid Amerikanska handelskammaren i Stockholm,”US and European Competitiveness in a Globalised World”, http://www.regeringen.se/sb/d/7984/a/81584 (070512)
90
Hall, D. (2005), s. 124
91
Fougner, T. (2006), s. 183
92
Tolgfors, S, (2007-04-20), Tal vid Stockholms handelskammare
93
Regeringsförklaringen den 13 september 2005,
för en annan sorts ekonomisk nationalism än den som enligt min uppfattning går att spåra i Tolgfors resonemang.
Sammanfattningsvis går att fastställa att den förra regeringens i sitt sätt att argumentera för en övergripande frihandelsvänlig politik i stor utsträckning har utgått från liberala motiv, men att denna slutsats är något komplex. Problematiken ligger i att viljan att öka det totala välståndet i världen kan ses som ett liberalt motiv till frihandel samtidigt som den allmänna
välfärdstanken kan sägas vara en del av den svenska nationella identiteten. Det går enligt min mening desto lättare att fastställa att den nytillträdde handelsministern Sten Tolgfors sätt att argumentera för frihandel innehåller tydliga spår av ekonomisk nationalism.
Sverige och liberaliseringen inom världshandeln med jordbruksprodukter
Efter att ha studerat hur svenska makthavare har argumenterat runt den svenska frihandelslinjen i stort kommer jag härnäst att fördjupa mig i handeln med
jordbruksprodukter. Inom detta område har Sverige utmärkt sig som särskilt frihandelsvänligt. Sverige avvecklade exempelvis under början av 1990-talet restriktionerna för den
gränsöverskridande handeln med jordbruksprodukter men tvingades återupprätta vissa av dessa restriktioner i och med EU-medlemskapet år 1995. Sedan dess har Sverige gått i bräschen för avvecklingen av handelshinder på den europeiska jordbruksmarknaden.94 Då ytterligare liberalisering inom handeln med jordbruksprodukter är det mål som prioriteras högst av utvecklingsländerna, exempelvis inom WTO-förhandlingarna,95 erbjuder detta område gott om möjligheter att manifestera utilitaristiska motiv till att förorda ökad frihandel. Å andra sidan skulle man mycket väl kunna tänka sig att det finns nationalistiska skäl till att Sverige förespråkar en ökad liberalisering inom denna del av världshandeln. Ett sådant skäl skulle kunna vara att vi är starkt beroende av importen av dessa varor och har mycket att tjäna på att konkurrensen inom området ökar. År 2005 uppgick handelsunderskottet för
jordbruksvaror till 28 miljarder SEK och denna varugrupp utgjorde nästan åtta procent av den totala svenska varuimporten.96 Ytterligare ett tänkbart nationalistiskt motiv till att förespråka en ökad liberalisering är att Sverige enda sedan inträdet varit nettobidragsgivare inom EU, där
94
Rönnbäck, A-S. (2002), s. 54f.
95
Kommerskollegium, (2005), ”Hur kan WTO-förhandlingarna främja utveckling?”,
http://www.kommers.se/upload/Analysarkiv/Publikationer/Rapport_WTO.pdf, s. 8 (070415)
96
Jordbruksverket, (2006), ”Sveriges utrikeshandel med jordbruksvaror och livsmedel 2003-2005”,
den största delen av de utbetalda bidragen är i form av jordbruksstöd.97 Det finns således vissa inslag i vår nationella identitet som gör att de nationalistiska motiven kan tänkas vara starka för att förespråka ytterligare liberalisering inom området.
Huruvida restriktionerna inom handeln med jordbruksprodukter bör minskas eller ej är ett hett debattämne inom EU såväl som på det internationella planet. Inom EU genomfördes år 2003 en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, i syfte att göra produktionen mer
marknadsanpassad. Unionen har emellertid fortsatt höga krav på sig från WTO att minska jordbruksstöden. Förutom detta anser man att EU bör sänka sina tullar gentemot omvärlden och minska exportsubventionerna.98 Figuren nedan illustrerar hur priserna på importerade jordbruksvaror från länder utanför EU hålls uppe via olika marknadsregleringar som exempelvis tullar medan exporten av jordbruksvaror som är producerade inom EU sker till subventionerade priser.
Figur 5. Prispåverkan på jordbruksprodukter av EU:s marknadsregleringar.99
Det var först i och med den förra förhandlingsrundan i WTO, Uruguayrundan (1986-1993), som jordbruksfrågorna på allvar sattes på agendan.100 I förhandlingarna inom WTO:s
Doharunda som påbörjades år 2002 har marknadstillträdet, det vill säga tullsänkningar, ansetts vara nyckelfrågan på jordbruksområdet. Detta då det är genom ökat marknadstillträde som de största utvecklingsvinsterna är att vänta, vilket cirkeldiagrammet nedan visar. När det gäller
97
EU-upplysningen, (2007), ”EU:s budget”, faktablad nr. 5 januari,
http://eu-upplysningen.se/upload/Dokument/Trycksaker-pdf/euu_faktablad_5.pdf, s. 3 (070420) 98 Jordbruksverket, (2007), ”Jordbruksreformen”, http://www.sjv.se/amnesomraden/stodtilllandsbygden/jordbruksreformen.4.7502f61001ea08a0c7fff26056.html (070428) 99
SoU 1997:102, ”Mat och miljö – Svensk strategi för EU:s jordbruk i framtiden”,
http://www.regeringen.se/content/1/c6/01/34/25/67123aff.pdf, s. 24 (070420)
100
avvecklingen av tullar går emellertid u-ländernas intressen isär något. De länder som är nettoimportörer vill av naturliga skäl inte öppna upp sina marknader för internationell konkurrens i samma utsträckning som de som är nettoexportörer.101 Vi ser även i diagr att välfärdsvinsterna av minskningar av de interna stöden
ammet
ots att den
ur 6. Globala välfärdsvinster från en full liberalisering av jordbrukshandeln.104
102
samt en utfasning av exportsubventionerna anses vara mindre betydelsefulla ur ekonomisk synpunkt. Tr
största delen av välfärdsvinsterna av ökad liberalisering inom dessa områden beräknas tillfalla i-länderna själva, anses en sådan utveckling emellertid vara av symbolisk betydelse för utvecklingsländerna.103
Fig
Vid debatter inom EU har jag noterat att förra regeringen ofta valde att förespråka en
ära en
ansågs för
05
minskning av jordbruksstöden mot bakgrund av att man ansåg att Sverige annars får b orimligt stor ekonomisk börda vid finansieringen av dessa stöd. Att jordbruk- och regionalstödet upptog för stor del av EU:s budget samt att den svenska EU-avgiften
hög i förhållande till vad landet får tillbaka var exempelvis de bakomliggande orsakerna till att Sverige år 2005 röstade nej till EU:s långtidsbudget för tidsperioden år 2007 till år 2013.1 Den förre statsministern Göran Persson gjorde i samband med detta ett inlägg på debattsidan i
Dagens Nyheter där han menade att:
101
Kommerskollegium, (2005), ”Hur kan WTO främja utveckling?”, s.8
102
De interna stöden har till syfte att stärka den inhemska produktionen. Dessa stöd omfattar bland annat marknadsprisstöd, areal- och djurbidrag, miljöstöd och stöd för landsbygdens utveckling. Se exempelvis Utrikesdepartementet, (2005), ”Jordbruket - en nyckelfråga i WTO-rundan”, UD-info, april,
http://www.regeringen.se/content/1/c6/01/71/96/b543eddb.pdf , s.2, (070421)
103
Kommerskollegium, (2005), ”Hur kan WTO främja utveckling?”, s. 13ff.
104
Kommerskollegium, (2005), ”Hur kan WTO främja utveckling?”, s. 14, figuren baseras på resultat från en studie gjord av Hertel, T. W. och Keeney, R. (2005), ”What is at stake: The relative importance of Import Barriers, Export Subsidies and Domestic Support”,
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/june/tradoc_129086.pdf , (070520)
105
SVT, (2005-06-18),”Sverige sade nej av två orsaker”, http://svt.se/svt/jsp/Crosslink.jsp?d=22620&a=408612
”Tyngdpunkten i EU-budgeten måste tydligare och snabbare förskjutas från jordbruk och regionalstöd till insatser för konkurrenskraft, hållbar tillväxt och sysselsättning…..Det finns inget försvar för en ordning där varje krona till lantbruket som går via Bryssel endast kommer tillbaka till vårt lantbruk med en femtioöring.” 106
I EU-sammanhang förefaller således de nationalistiska motiven bakom förespråkandet av en ökad liberalisering av handeln med jordbruksprodukter ha varit dominerande. Den förra regeringens sätt att argumentera har emellertid till viss del antagit en annan skepnad när frågan diskuteras inom WTO. I dessa sammanhang har det utilitaristiska synsättet varit mer påtagligt enligt min mening. I regeringsskrivelsen som behandlar Sveriges ståndpunkter i Doharundan står att läsa:
”Jordbrukssektorn utgör ryggraden i de flesta utvecklingsländers ekonomier. Därför är villkoren för jordbruket en nyckelfråga på handelsområdet. EU, USA, Japan och andra industriländer ger kraftiga bidrag till sitt eget jordbruk- många gånger större än vad som ges i utvecklingsbistånd. Detta snedvrider priser, resursallokering och konkurrensförhållanden på världsmarknaden. En öppnare och mer rättvis världshandel med jordbruksprodukter kan ge bättre förutsättningar för en tryggare global livsmedelsförsörjning.” 107
En tjänsteman på Utrikesdepartementets avdelning för handelsfrågor, som önskar vara anonym, kan bekräfta att argumentationen ofta skiljer sig åt beroende på i vilket forum jordbruksstöden debatteras. Att använda sig av budgetargument då frågan diskuterats inom EU har ansetts vara det mest framgångsrika sättet att få gehör för sin ståndpunkt i dessa sammanhang.108
Det bör dock tilläggas att även om den förra regeringen inom WTO i större utsträckning än