Det kommunala ansvaret för det

En fråga som återkommit under kartläggningsarbetet handlar om vilket uppdrag kommunerna egentligen har när det gäller att före-bygga terrorism.

Som tidigare framgått anges det i den svenska strategin mot terrorism att alla aktörer som på något sätt kan bidra i arbetet mot terrorism ska ta sitt ansvar för att göra det. Av strategin framgår också att många av de åtgärder som är verkningsfulla för att bekämpa brottslighetens orsaker på ett effektivt sätt faller inom ramen för t.ex. socialtjänsten och skolan.

I våra utredningsdirektiv anges också att det är tydligt att myndigheter och andra aktörer som inte har uttalade uppdrag att arbeta mot terrorism, t.ex. socialtjänst och skola, har en central roll i arbetet med att motverka radikalisering och därmed förebygga terrorism. Det anges att även andra verksamheter inom kom-munerna har avgörande funktioner i det förebyggande arbetet.

Allmänt om kommunerna

De grundläggande bestämmelserna om den svenska förvaltnings-organisationen finns i regeringsformen. Enligt 1 kap. 1 § RF utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Vidare anges att den offentliga makten utövas under lagarna. Därigenom slås fast principen om all maktutövnings lag-bundenhet, legalitetsprincipen. Den gäller på det kommunala om-rådet i lika hög grad som inom staten.

Att den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och utgör en viktig del i det demokratiska systemet betonas genom dess placering i 1 kap. 1 § RF. Den kommunala självstyrelsen anses vara en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den innebär att kommunen respektive landstinget själv ska styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Den kommunala indelningen, den kommunala beslutanderätten och den kommunala beskattnings-rätten betecknades i motiven till regeringsformen som grunder för den kommunala självstyrelsen (se prop. 1973:90 s. 230).

Skälen bakom den decentralisering som föreligger i Sverige är flera. Härigenom utförs demokratin så nära medborgarna som möj-ligt. Välfärdsverksamheter som skola, socialtjänst och vård anses också utföras på bästa sätt av institutioner som känner till de lokala förutsättningarna. Denna decentraliserade modell skiljer dock Sverige från stora delar av övriga världen där staten generellt har ett större ansvar för välfärdsproduktionen.

I 8 kap. RF finns bestämmelser om vilka föreskrifter som med-delas genom lag, dvs. efter beslut av riksdagen, genom förordning av regeringen och av andra myndigheter efter bemyndigande av riks-dagen eller regeringen. Av 2 § första stycket 3 följer att föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsfor-mer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas be-fogenheter i övrigt och deras åligganden meddelas genom lag.

I 14 kap. RF finns bestämmelser om kommunerna. I 2 § före-skrivs att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. När-mare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.

I 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) regleras den grund-läggande kommunala kompetensen, alltså vad en kommun eller ett landsting frivilligt får ägna sig åt. Där anges att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar. För att kommunerna och landstingen ska få ha hand om en angelägenhet krävs att den är av allmänt intresse. Det som avgör om en angelägenhet är av allmänt intresse är om det kan anses vara ett allmänt, samhälleligt och till det egna området knutet intresse att kommunen eller landstinget vidtar en åtgärd. Denna fråga får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ända-målsenligt och skäligt att kommunen eller landstinget befattar sig med angelägenheten. Allmänintresset förutsätter inte att det finns ett kvantitativt betydande behov. Om det kan anses vara ett allmänt intresse att en kommun eller ett landsting har hand om en angelägenhet, får kommunen eller landstinget ha hand om den även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens eller landstingets område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt till godo. (Se prop. 2016/17:171 s. 299.)

Enligt 2 kap. 2 § KL får en kommun inte ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om.

Av 2 kap. 9 § KL framgår att kommunerna kan ha ytterligare befogenheter och uppgifter än vad som följer av kommunallagen.

I bestämmelsen hänvisas till lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och till annan lag eller annan författning. På ett stort antal verksamhetsområden finns det i lag eller annan författning bestämmelser om befogenhet och skyldighet för kommuner och landsting att ansvara eller bedriva viss verksamhet. Sådana bestäm-melser tar över reglerna i kommunallagen och kan även innehålla reglering av hur verksamheten ska bedrivas eller undantag från de allmänna principerna för kommunal verksamhet. I den mån sådan verksamhetsreglering innefattar ett åliggande för kommunerna krävs som framgått att grunderna för detta bestämts av lagstiftaren, dvs.

genom av riksdagen beslutad lag. Exempel på sådana åliggande är att ansvara för socialtjänsten och flertalet skolformer, vilket regleras i socialtjänstlagen respektive skollagen (2010:800). Ett annat exempel är säkerhetsskyddslagen (1996:627) som föreskriver att det vid verk-samhet hos en kommun ska finnas behövligt säkerhetsskydd mot

bl.a. terroristbrott samt att säkerhetsskyddet ska förebygga terro-rism (5–7 §§).² Vidare kan nämnas lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, enligt vilken det åligger kommuner att ansvara för bl.a.

räddningstjänst, samt lagen (2006:544) om kommuners och lands-tings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, vilken bl.a. föreskriver att kommuner ska ha en krisledningsnämnd samt göra risk- och sårbarhetsanalyser av hände-lser som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner.

Förutom genom lag och författning kan staten styra kom-munerna med hjälp av ett antal olika medel. Så kan ske t.ex. genom statsbidrag och andra system som påverkar finansiering av kom-munala verksamheter, olika former av beslutskontroll, såsom för-valtningsbesvär och laglighetsprövning, efterkontroll i form av tillsyn och uppföljning eller utvärdering samt genom krav på olika slag av planering.

Dessutom sker en s.k. mjuk styrning som tar sig uttryck bl.a. i rådgivning och i metodutveckling för verksamhetsstöd. Till den mjuka styrningen kan även föras projektstyrning där ekonomiska medel ställs till förfogande för utveckling av en specifik verksamhet efter ansökningar från intresserade kommuner. En företeelse som också är uttryck för mjuk styrning är de nationella handlingsplaner som blivit allt mer vanliga. Hit kan räknas regeringens strategi mot terrorism (skr. 2014/15:146).

En näraliggande företeelse är tillsättandet av nationella sam-ordnare som statligt styrmedel. Enligt Riksrevisionen använder regeringen nationella samordnare för att visa handlingskraft i en prioriterad fråga samtidigt som samordnaren söker svar på hur frågan bäst kan hanteras. Ytterligare anledningar kan vara att det finns behov av att agera i akuta situationer eller att det finns en tydlig efterfrågan på statlig styrning. I vissa fall används en nationell samordnare då en fråga av olika anledningar kan vara kontroversiell.

Att ge frågan till en nationell samordnare kan då bli ett sätt för regeringen att agera i en känslig fråga. Ett exempel på detta är, enligt Riksrevisionen, tillsättandet av den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism. Uppdraget tillsattes bl.a. för att den lokala nivån hade varit avvaktande inför att arbeta praktiskt och förebyggande mot våldsbejakande extremism på grund av risken för

att peka ut särskilda grupper. Frågan om förebyggande insatser mot våld var också kontroversiell i förhållande till yttrandefriheten, eftersom radikalisering i ett tidigt skede enbart yttrar sig i form av radikala åsikter som dock senare kan övergå i våld. (Se RIR 2016:5 s. 8 f. och 20.)

Kommunernas ansvar för det förebyggande arbetet

Utgångspunkt: Uppluckring av sekretesskydd till skydd för en-skild bör bara ske i en verksamhet och för ett syfte som kan återföras till något tydligt författningsstöd.

Det kommunala ansvaret för det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism har kommit till uttryck i ett flertal dokument under senare år. I en överenskommelse mellan regeringen och Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna i december 2015 kring åtgärder mot terrorism påpekas att kommunerna har ett ansvar för ett strukturerat och konkret arbete med att förebygga radikalisering och rekrytering till våldsbejakande grupper. I överenskommelsen uttalas att det är viktigt att det lokala och centrala ansvaret samspelar vad gäller återvändare. Det anges vidare att regeringen ska överväga vilka åtgärder som kan vidtas om det finns kommuner som inte lever upp till sitt ansvar.

I den nationella strategin mot våldsbejakande extremism som den dåvarande nationella samordnaren presenterade i juni 2016 anförs att kommunerna har ett ansvar för att värna demokratin mot vålds-bejakande extremism. Detta ansvar återkommer i den nationella samordnarens delbetänkande (SOU 2016:92) som fick namnet Värna demokratin mot våldsbejakande extremism – nationell sam-ordning och kommunernas ansvar.

Det anges inte specifikt i kommunallagen eller i annan författning att en kommun är skyldig att bedriva ett allmänt brottsförebyggande arbete. Det finns dock inget som hindrar att en kommun i kraft av den på kommunallagen vilande kompetensen utför brottsföre-byggande arbete så länge som detta håller sig inom ramen för de angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kom-munens område eller dess medlemmar (jfr SOU 2016:92 s. 74 f.).

Kommunerna har visserligen genom säkerhetsskyddslagen, se ovan, en lagstadgad skyldighet att förebygga terrorism. Det torde emellertid i denna lag knappast kunna läsas in en skyldighet för kommunerna att just motverka våldsbejakande extremism eller radikalisering i syfte att förebygga terrorism.

En central och lagreglerad verksamhet är socialtjänsten. Social-tjänstlagen ålägger en kommun ett ansvar för att se till individens rätt till social omsorg i utsatta situationer. Lagen ska i första hand se till individens behov av stöd och hjälp och är inte tänkt som en lag som ska tillämpas för att skydda samhället från farliga individer.

I socialtjänsten finns dock inslag som har ett mer eller mindre tydligt brottsförebyggande syfte, särskilt inom ramen för ansvaret för barn och unga. Detsamma kan sägas om skolan.

Även annan reglering förutsätter indirekt ett brottsförebyggande arbete. Den samlade bilden är dock att det är otydligt både vilket rättsligt uppdrag och mandat som kommunerna har när det gäller brottsförebyggande arbete.

Riksdagen har den 11 april 2018 lämnat ett tillkännagivande till regeringen om kommunernas roll i det brottsförebyggande arbetet.

Enligt riksdagen bör kommunernas roll i det brottsförebyggande arbetet förtydligas i lag så att kommunerna får en uttalad uppgift att arbeta brottsförebyggande inom ramen för sina ansvarsområden.

Bristen på närmare verksamhetsreglering av kommunernas brottsförebyggande arbete är, som vi ser det, inte problematisk så länge arbetet bedrivs på en övergripande nivå. Däremot är den otydliga regleringen en faktor som vi måste förhålla oss till när det gäller frågor om informationsutbyte över sekretessgränser av sekre-tesskyddade uppgifter om enskilda personer, t.ex. i individinriktat förebyggande arbete. Eftersom sådant informationsutbyte utan personens samtycke utgör avsteg från det integritetsskydd som annars tillkommer enskilda i samhället, ligger det i sakens natur att frågor om legitimiteten i utbytet blir central.

Mot denna bakgrund menar vi att den enda rimliga utgångs-punkten för vårt arbete är att uppluckring av ett sekretesskydd till skydd för enskild bara bör ske i en verksamhet och för ett syfte som kan återföras till något tydligt författningsstöd. För att fullt ut leva upp till kraven på ett rättssäkert informationsutbyte räcker det inte med politiskt förankrade strategier och uttalanden om kom-munernas ökade ansvar och om vad som ska göras av kommunerna.

En kommun är många aktörer

Utgångspunkt: Man bör inte tala om kommunen som sam-verkande aktör eller utlämnare och mottagare av sekretessbelagda uppgifter. En eventuell förändrad reglering av informations-utbytet vid samverkan mot våldsbejakande extremism och terrorism måste ta sikte på vilka slags verksamheter/förvalt-ningsmyndigheter som behöver kunna få del av eller kunna lämna ut uppgifter utan hinder av sekretess.

Som framkommit ovan har en stor del av ansvaret för det före-byggande arbetet mot våldsbejakande extremism och terrorism lagts på kommunerna. I dessa sammanhang har det dock sällan närmare berörts att verksamheten i en kommun normalt bedrivs av en rad olika förvaltningsmyndigheter.

Landets 290 kommuner är uppbyggda på olika sätt. Uppgifter kopplade till t.ex. skola, socialtjänst och fritidsverksamhet är oftast uppdelade på olika förvaltningar och har därmed sekretessgränser mellan sig (se 8 kap. 2 § OSL). Större kommuner är dessutom van-ligen uppdelade i flera stadsdelsnämnder, dvs. flera förvaltnings-myndigheter, som också har sekretessgränser emellan sig, förutom de sekretessgränser som gäller mellan de olika slags förvaltningarna inom stadsdelen. Vidare kan t.ex. skolans uppdrag utföras av privata aktörer utanför kommunens organisation.

När det gäller informationsutbyte vid samverkan mot terrorism är det därför oegentligt att tala om kommunerna som en enhet; det är lika felaktigt att tala om att information bör delas med en kommun som att information bör delas med staten. I den praktiska tillämpningen är det i stället nödvändigt att alltid vara klar över vilken myndighet på lokal nivå som ansvarar för vilken verksamhet.

Vidare är det nödvändigt att vara klar över vilken lokal myndighet som information bör lämnas till och från vilken myndighet information kan mottas. Det är därför en given utgångspunkt för vårt arbete att vi inte kan tala om den juridiska personen kommunen som samverkande aktör eller utlämnare och mottagare av sekretess-belagda uppgifter. En eventuell förändrad reglering av informations-utbytet vid samverkan mot våldsbejakande extremism och terrorism måste i stället ta sikte på vilka slags verksamheter/förvaltnings-myndigheter som behöver kunna få del av eller kunna lämna ut

uppgifter utan hinder av sekretess. I annat fall kan inte analyser göras av vilken sekretessbestämmelse som eventuellt ska brytas eller göras undantag från och, nog så viktigt, vilket sekretesskydd som kommer att gälla hos en mottagande kommunal myndighet.

6.4.2 Otydligheter i vad som kan och bör göras för att